中央財經大學學報2001.11
多級政府間事權劃分與財政支出職能結構的國際比較分析
齊志宏
（吉林省國家稅務局 長春）
【摘要】政治、經濟體制及文化傳統等方面的差異，造成了美國、加拿大、英國、日本四個主要西方發達國家多級政府間事權劃分與各級財政支出職能結構方面的明顯區別。透過各國的具體情況，我們可以發現一些建設財政聯邦體制應遵循的基本經驗。
【關鍵詞】多級政府 事權范圍 職能結構
所謂多級政府間的事權劃分，就是指把各種公共權力及政府職責在一國的各級政府之間進行分配，從而確定不同類型公共權力政府職責的管轄主體。所謂財政支出職能結構，就是各級公共財政所承擔的職責、以及各種類型的公共財政支出在各級公共財政支出當中所處的地位等方面的公共財政支出結構狀況。
一、主要西方發達國家各級政府間事權劃分與財政支出職能結構
1．美國多級政府間事權范圍劃分與各級公共財政支出的職能結構
美國是一個典型的聯邦制國家。其政府體系包括聯邦政府、州和特區政府、地方政府（包括縣、市、鎮、學區和特殊勞務區，共計8萬多個）三個層級。從財政支出的行政主體結構方面看，美國的聯邦政府處于主導地位。1991年，聯邦財政預算約占各級財政支出總額的歷％；其次為地方財政，同年其所占比率為26％；州財政的地位最低，同年其所占比率僅為略高于18％。聯邦政府、州政府與地方政府的財政支出項目既有共同之處，也存在明顯的區別。1995年，美國聯邦政府的財政支出總額為15140億美元，其中社會保障支出約占22％，防務支出約占18％，收人保障支出約占14％，醫療支出約占11％，利息支出約占15％，保健支出約占8％，國際事務等其他支出共約占12％。1991年美國州政府的經常支出（除政府公用事業、加油站和退休職工的基金支出以外的所有支出）總額為5549億美元，其中教育補助金支出占20．9％，高中教育支出占11．8％，其他補助支出占12．4％，公共福利支出占陰嘰，交通支出占7．3％，健康和醫院支出占6．9％，教養占3．2％，債務利息支出占4．2％，行政支出占3．4％，其他支出占11．9％。同年、地方政府的經常支出總額為5420億美元，其中教育支出占39．9％，環境和住房支出占11．L％，交通支出占8．2％，健康和醫院支出占7．9％，公共福利支出占5％，警察和消防支出占7．7％，債務利息支出占5．3％，行政支出占5．4％，其他支出占9．5％。
2．加拿大多級政府間事權范圍劃分與各級公共財政支出的職能結構
加拿大也是一個聯邦制國家，全國共有10個省和兩個省級區，省以下設市、縣、社區等地方行政單位。關于聯邦政府、省政府以及地方政府的事權范圍，加拿大聯邦憲法進行了一些原則性的規定。與美國聯邦憲法通過列舉主要事項的方式規定聯邦政府事權范圍的做法相反，加拿大聯邦憲法主要規定了省政府的事權范圍，并規定沒有明確劃分歸屬的事極則由聯邦政府掌管。大體說來，加拿大聯邦政府的事權范圍主要包括外交、國防、國際貿易、貨幣政策、郵電、航空運輸與鐵路運輸、失業保險等。省級政府的事權范圍主要包括醫療保健、社會福利房等教育、環境保護。高速公路等。地方政府的事權在很大的程度上依附于省級政府，在通常情況下，主要包括警察與消防、中小學教育、環境衛生、公園、地方公路等，當然，三級政府間的事權范圍的劃分并不是絕對的，例如，在農業、工業、養老金、移民等眾多領域聯邦政府與省級政府都共同地承擔著責任。
由于加拿大在多級政府間的事權范圍劃分上，遵循了盡可能地進行職能下放的原則，所以其聯邦財政支出在全國財政支出總額中所占的比重較低，僅為20％左右，州與地方財政所占的比重則高達80％左右。聯邦政府財政最主要的支出項目包括：一般政府服務、社會治安、社會福利、醫療保險、教育、交通、通訊、產業開發、環境和資源保護等。在門96－－1997財政年度加拿大聯邦政府財政支出當中，對老年人的轉移支付占13．7％，健康與社會發展支出占9．4％，雇傭保險支出占8．7％，國防支出占6．2％，均等化撥款占5．5％，對印第安人支出占2．7％，資助金和國際援助分別占財政總支出的1．3％和1．4％，科技支出與在建工程支出分別占0，6％和 0．3％，對公司撥款占 2．6％，償還公債支出占 30％，另有 3．6％為其他轉移支付支出。1996年省級政府的總體支出結構如下：保住支出項目占32．5％，公債支出占16．7％，社會和社會服務支出占14．3％，教育和培訓支出占料．L％，市級事務和住房供給支出占3．7％。轉移支付支出占1．3％，農業和鄉村事務管理支出占0．7％，管理委員會支出、文化與休閑娛樂設施支出、經濟發展支出所占的比例都很低，分別占0．6％、0．5％、0．4％，其他支出占12．1％。加拿大地方政府最主要的財政支出項目是市政工程和社會服務。以渥太華市為例，在該市1997年的經常性預算支出當中，用于市政工程建設的比例高達26．6％，償還債務支出占19．7％，消防和急救服務支出占18％，社會服務支出占10．5％，公司服務、圖書館、經濟發展計劃及住房供給三項支出分別占8％、5．6％、5．4％，其他支出占7．9％。在資本性預算支出當中，道路與下水道支出占55．8 ％，車輛與設備支出占12．3％，公共設施維護支出占8．3％，對渥太華公共圖書館的支出占4．4％，其他支出占11．2％。
3．英國多級政府間事權范圍劃分與各級公共財政支出的職能結構英國是一個單一制的國家，國會是整個聯合王國的唯一主權機關。也就是說，在國會中居于多數地位的黨派所組成的政府控制著地方政府的一切。甚至在現任英國工黨政府執政以前，根本無法討論英國各級政府的權限劃分問題。值得注意的是，英國中央政府與地方政府之間權限與職責的劃分在不同地區存在著一定的差距，即英國中央政府下放給英格蘭、威爾士、蘇格蘭、北愛爾蘭區議會的權力并不完全一致。總體說來，中央政府的職責主要包括國防和國家安全外交、社會保障、貿易與商業調控、教育等。幾乎所有的地方政府都對其轄區的居民提供教育、個人社會服務、警察與消防、道路維護、娛樂和文化設施、環境服務（廢物處理與道路清潔等）等公共服務。地方政府的主要職責還要在縣議會和區議會進行劃分，大體說來，縣議會主要負責諸如教育和圖書、消防和民防、高速公路和交通、個人社會服務、戰略性計劃、消費者保護、廢物處理與回收等需要一定規?；驊鹇砸巹澋穆氊?；區議會則承擔一些諸如住房、地區規劃控制與執行、娛樂、停車（根據縣議會的授權）、垃圾收集、環境健康等對當地居民具有直接影響的職責；部分職責屬于雙方共同承擔的領域，例如，促進經濟發展、博物館及公園的建設和維護、發放執照等。
在英國的公共財政支出總額中，中央財政支出一般都約占70％的比例。1996－－1997財政年度，在英國中央財政支出總額中，社會保障支出約占32％，衛生及社區服務支出約占17％，教育支出約占12％，國債利息支出與國防支出所占的比例均為7％，法律方面的支出與住房及環境支出所占的比例大體相當，約為5％，工農業及就業支出占4％，交通方面的支出占3％，其他支出為8％。在英國的地方公共財政支出當中，教育是最大的項目，1995年占地方公共財政支出總額的29．2％。其次是住房及社區環境支出，并且該項支出占地方公共財政支出的比重不斷提高，1991年為19％，1993年為20．7％，1995年為21．2％。社會保障與福利支出的比例也不斷提高，1990年只占地方公共財政支出總額的10％，1993年提高到了12．6％，1995年又提高到了13．2％。1995年用于交通通訊等方面的經濟支出約占地方公共財政支出的6．5％，一般社會公共服務支出占6．L％。
4．日本多級政府間事權范圍劃分與各級公共財政支出的職能結構
日本也是一個單一制國家。在行政體制上，日本實行地方自治制度。其《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律原則上規定了中央政府及地方政府的事權與職責范圍。大體說來，日本各級政府間的事權與職責劃分基本情況如下：國防、外交、治安由中央政府負責；消防、港灣、城市規劃、公共衛生和住宅等由地方政府負責（其中港灣由都道府縣政府負責，與當地居民生活關系密切的消防、城市規劃、公共衛生和住宅等由市叮村政府負責）；公路、河流、教育、社會福利、勞動、衛生、工商農林行政等大多數事務都由中央與地方共同負責。
在確定了各級政府的事權與職責范圍的基礎上，日本的有關法律還規定了各種公共事務的經費負擔原則：其一，地方公共團體及其機構所需要的經費均由該公共團體負擔；其二，中央政府與地方政府共同負責的職責所發生的業務費用、公共產業費用等則由中央財政負擔其全部費用或部分費用；其三，用于議員選舉等完全涉及國家利益的業務費全部由中央財政負擔；其四，由中央政府獨立進行的事業所產生的費用原則上由中央財政負擔，有時地方財政也負擔一部分。
在日本的公共財政最終支出當中，中央財政最終支出所占的比例較低，戰后幾十年來基本上都在30％上下波動，地方財政支出約占70％的比重。按照日本政府的財政支出分類法，其公共財政支出主要可以劃分為政府機關費用、國防費、國土保全及開發費、產業經濟費、教育費、社會保障費、恩給費、公債費及其他費用9大項。在上述各項財政開支項目中，除國防費、恩給費、工商費以外，地方財政的負擔比重都遠遠高于中央財政。
二、關于多級政府間事權劃分與財政支出職能結構的總結性分析
第一，西方發達國家基本上都把公共財政支出范圍限定在“市場失靈”的領域。由于各國的政治、經濟體制及文化傳統等社會經濟條件不同，這就造成了各國政府的職能范圍與公共財政支出范圍存在著明顯的差別。但同為資本主義市場經濟條件下的政府及公共財政，各國基本上都把政府的職能限定在諸如國防、行政管理、基礎設施建設、環境保護、社會保障等“市場失靈”領域。大體說來，主要西方發達國家公共財政的支出范圍基本上都由以下幾個方面組成；社會保障、教育與科學研究、高速公路等公共交通設施、自然資源管理、警察與治安服務、國防及國際關系、社會公共服務（供水、排污及垃圾處理等）、住房、土地使用管理及社會規劃。與其他發達資本主義國家相比，日本是一個政府對經濟活動干預較多、干預程度較高的國家，其財政支出當中的產業經濟費（工商費與農林水產費）約占8％的比重，在主要西方發達國家當中名列前茅。但日本的產業經濟費也并不是用來直接建立經營性的產業組織，而是用此項資金扶植有關產業的發展。
從上述情況可以看出，作為典型的實行“混合經濟體制”的西方發達國家，公共財政支出并不是涉及到經濟活動的所有領域，其目標不是取代而是完善市場機制對資源配置的作用，其活動不是與私人企業競爭，而是提供私人企業不能提供或不愿提供的公共產品和服務，甚至是扶助私人企業順利成長。這也就是意味著資本主義國家的財政活動不是否定，或者從根本上變革資本主義市場經濟運行的基本機制，而是輔助、引導其更有效地運營。
第二，在大致劃分各級政府事權范圍的基礎上強化各級財政的民主控制原則，是財政聯邦體制（或財政聯邦主義）有效運營的制度保證。國內多數研究多級財政體制的學者都認為，合理地劃分各級政府的事權范圍，并在此基礎上確定各級財政的支出范圍是確立合理的多級財政體制的首要前提。但筆者認為，多級政府間合理的事權與職責的劃分，僅僅為規范各級財政支出活動提供了一個基本的必要條件，但并沒有為其提供充分條件。其理由如下：
首先，多級政府間的事權劃分與政府職責范圍的劃分雖然存在著密切的聯系，但二者并不完全一致。主要發達資本主義國家各級政府之間的事權劃分最主要的是立法權歸屬的劃分。例如，美國聯邦憲法雖然列舉了聯邦政府可以行使的職權范圍，但從財政支出的角度來衡量，這種權限范圍的界定是極為籠統的；聯邦憲法僅僅列舉了禁止州政府從事活動的種類，而并沒有明確規定州政府具體的職責。其他國家的情況與此也并無二致。
其次，多級政府之間的事權與職責的劃分并不直接意味著財政支出范圍的劃分。以日本為例，其《憲法》、《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》等法律雖然原則性地規定了各級政府的事權與職責范圍，并在此基礎上規定了各種公共事務的經費負擔原則，但也并沒有完全劃分開各級公共財政的支出范圍。日本的中央財政與地方財政的支出項目絕大部分是一致的。當然，這種情況并不僅僅存在于日本，實際上前文所涉及到的任何一個西方發達國家都是如此，他們的不同層級財政支出都存在著一定的共同項目。這也就意味著完全地劃分開各級財政的支出范圍既是不現實的，也是不必要的。
最后，即使能夠在多級政府間的事權與政府職責范圍劃分的基礎上，清楚地劃分開各級財政的支出范圍，仍然無法有效地保證各級財政支出職能結構的合理化。各級政府的事權范圍與財政支出范圍的劃分，僅僅是對各級財政資金的使用方向做出了一個界定，但并沒有明確各級財政究竟可以或者必須把多大額度的財政資金投入到社會保障、公共教育、公共安全等具體的支出項目上。這也就意味著，即使能夠清楚地劃分開各級財政的支出范圍，即各級政府提供公共產品的種類，也無法明確地規定各級政府提供有關公共產品的數量和質量。
通過以上的分析可以看出，盡管多級政府間的事權、職責以及財政支出范圍的劃分，對于維護一個多級財政體制的有效運營具有重要的意義，但卻不是其充分條件。為此，一個公正合理、富有成效的多級財政體制，必須確保的是各級財政活動都是在民主控制的原則下運營的。在各主要西方發達國家，各級財政預算都由相應級別的議會最終負責，有關的行政機構僅僅是預算的提出機關，議會的審議、修改、批準以及在實施過程的審核與監督對于合理地使用財政資金具有不可或缺的重要意義。
第三，從主要西方發達國家各級財政支出的實踐來看，各級財政支出的確存在著一定的分工關系。一個最為明顯、各個西方發達國家都遵循的分工原則就是，國防、國際關系（包括政治、經濟兩個方面）方面財政支出應該由中央財政（或聯邦財政）來承擔。除此之外，主要西方發達國家的多級財政體系在財政支出分工方面還具有以下特點：
首先，社會保障、醫療與健康、公共福利等具有收入再分配性質或需要全國統一標準的公共產品和服務，主要應該由中央政府（或聯邦政府）或層級較高的地方政府（或聯邦成員政府）來提供。在美國，社會福利項目支出完全由聯邦財政承擔，公共福利支出的80％以上由聯邦財政與州財政承擔。在加拿大，對老年人的財政轉移支付、健康與社會發展支出、失業保險支出占聯邦財政支出總額的30 ％以上的比重，保健支出則是州財政的最大支出項目。
其次，在絕大多數國家，教育支出是各級財政都必須承擔的最主要項目。教育支出是美國地方政府最主要的財政支出項目，教育補助金與高中教育支出在州級財政經常性支出中的比例超過了30％。盡管聯邦財政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州與地方財政在教育方面的支出有相當大的比例是來自于聯邦財政的有條件撥款。教育支出既是英國地方財政最主要的支出項目，也是中央財政主要財政支出項目之一，因而，英國的各級財政都承擔著提供公共教育經費的任務。在日本，學校教育費與社會教育費兩項教育支出約占其財政支出總額的14％，其中的85％以上由地方財政承擔，其余部分由中央財政承擔。最后，對當地居民的生產、生活具有直接影響的消防、城市規劃、公共衛生、住宅等支出項目，應該由層級較低的地方政府來承擔。1994年，美國政府間關系咨詢委員會就“公眾對政府和稅收的態度”進行的調查表明，公眾認為：聯邦政府花納稅人的錢遠遠超過州和地方政府，而給出卻最少。之所以出現這種情況，一個重要原因就是美國聯邦財政支出的最主要項目是國防等與一般居民生產生活沒有直接關系的領域，而對一般居民生活質量具有重大影響的一些公共產品和服務卻主要由州和地方政府來提供。加拿大地方政府最主要的財政支出項目是市政工程和社會服務。日本的情況也別無二致，地方財政支出的比例不僅遠遠高于中央財政，而且與居民生活關系密切的公共衛生等社會服務項目都由地方財政承擔。
