地方稅務2001.7
淺議開征社會保障稅應完善的配套措施
李海飛 謝穎 張春榮
開征社會保障稅逐漸得到了相關部門和人民群眾的認可開征的研究工作也在深入進行之中。并征一個新稅種除了構建好其稅制外還要做好配套工作。筆者為此就開征社會保障稅的相關問題作一探討。
一、健全相關法制，保證社會保障功能的實現
我國社會保障法制建設先天不足沒有獨立的社會保障法制部門除殘疾人、婦女、老年人權益等方面頒布實行了相應的法律以外社會保障的主要領域如社會保險、社會救助等方面的法律至今仍未建立。另外全國范圍的集約性立法嚴重缺乏地方社會保障法規建設畸形發展從省級到縣級人大頒布的有關法規、政策異常之多。因此社會保障立法勢在必行。完善的社會保障立法是制定社會保障有關法規、政策、條例的基礎，是社會保障管理機構、經辦機構．監管機構設置及其職責．權限劃分的依據，也是對社會保障基金實行監管的前提條件。
社會保障稅的實施必須以法律為依據應建立社會保障法與社會保障稅法。《社會保障法》應嚴格界定社會保障的范圍、對象、水平、職責、權利與義務以及組織體系、管理機構、監管程序等。《社會保障稅法》應明確納稅義務人．課稅對象、起征點、稅率、課稅環節、納稅期限、稅收優惠等。為了保證社會保障稅的規范化應由全國人大進行統一立法。關于社會保障稅的優惠政策問題如稅收減免、稅收抵扣等制度必須規范化做到全國基本統一以利于勞動力要素的流動。對于少數民族邊遠地區可以用專門條例做出特別規定。社會保障稅的立法中還涉及到中央和地方之間的稅收管理體制問題。我國地域遼闊，各地區經濟和社會發展水平差異較大。短時間內社會保障不能達到全國統籌水平。目前我國社會保障制度的改革目標是努力達到省級統籌水平因而初期的社會保障稅只能作為地方稅種待時機成熟后由中央與地方共享根據地區間差異確定中央收入比例用于調節地區間的不平衡。
二、加強征收管理，多渠道籌措資金，以滿足社會保障財源需要
除了政府努力建立并完善有關法制外、稅務部門必須提高征收機關人員的素質和技術水平加強社會保障稅的征收管理工作。在我國盡管一些重要稅種如增值稅、所得稅的有關法規已經相對完善有著嚴格的懲處規定，但其偷逃稅現象仍屢見不鮮因此必須加大征管力度解決好征管當中遇到的困難。可以預測社會保障稅在征管中容易遇到收入不明的問題。特別是工資制度的不規范加大了社會保障稅征管的難度。要解決以上難題首先必須深化工資制度的改革在開征社會保障稅的同時對國家公務員、財政全額撥款的事業單位工作人員的工資作相應調整，原因是這部分人員原工資沒有包含保障支出而對企業類工資不必調整因為班年代初期企業的保障已全部由職工自己負擔。另外。由于目前社會中的分配差別主要體現在發放給職工的各種補貼上宜將已固定化的補貼加入工資的基數，作為征收的稅基，體現量能負擔原則一定程度上降低社會保障稅的累退性。其次應實現工資性收入的貨幣化建立實名制的個人工資性收入銀行帳戶用人單位通過銀行支付工資以利于稅務部門的稽核減少偷稅逃稅。加強對社會保障稅的征管可以較大程度地滿足其支出的需要，但我國的社會保障基金籌集還面臨第一代參保者雙重負擔的問題。由于目前實行的是部分積累的社會保障制度他們不僅要為自己交稅還要為上一代交稅。因此需采取稅收、財政補助、基金運營等多渠道籌資鼓勵民間舉辦福利救濟事業。比如擴大民間彩票發行規模將大部分收入用于補充社會保障基金。目前我國社會福利彩票年發行規模約為 60億元，籌集的社會福利基金 18億元如果每年發行200億元可獲得約60億元的收入。適當壓縮發行成本收益會更可觀。
三、完善預算制度，優化支出管理
社會保障稅收入是一種基金性收入與一般預算收入相比具有完全不同的性質和專門的用途其收支應自成體系單獨管理。我國可以在目前由經常性預算性和建設性預算組成的復式預算基礎上增加一項社會保障預算將社會保障的收支全部納入社會保障預統一核算統一管理這樣有利于將社會保障基金的籌集和運用署于國家法律的制約和監督之下，更好地保證社會保障基金的安全和有效使用。作為社會保障預算主要資金來源的社會保障稅收入必須專款專用不能被挪用于一般預算項目。即使在社會保障預算的內部不同稅目的收入也必須專門用于相應的支付項目。
在我國目前的情況下。社會保障稅的稅率不可能很高這就限制了社會保障預算的資金來源數額。而社會保障稅支出又有較強的剛性其中養老金支出規模和水平會隨著生活水平的提高和人口老齡化的加速而不斷增長醫療保險支出會隨著醫療服務和藥品中高技術含量的增大而提高．失業保險支出則會隨著經濟增長速度的周期變化而有起伏。因此當社會保障稅收不抵支出時一般預算收入應給予必要的支持。
四、建立事權明晰、責任明確的社會保障管理體系，增強監督力度
第一各級政府內部建立協作分工的行政管理體系。涉及社會保障管理的部門有社會保障主管部門、財稅部門、金融部門。它們的分工為社會保障主管部門制定政策，稅務機關征收財政監督銀行發放。具體來說勞動保障等社會保障行政主管部門的職能是制定各自職責范圍內的社會保障政策，其下屬的社會保障經辦機構負責管理社會保障檔案和個人賬號按政策規定審核確認社會保障對象的資格及其待遇標準處理有關社會保障的查詢、申訴和糾紛等事務承擔社會化管理服務工作。稅務機關按照《稅收征管法》和社會保障相關法律規定及肘足額地征收稅款繳入國庫。財政部門的主要職能是參與社會保障基金收入分配政策的研究制定編制和實施社會保障預算監督社會保障基金管理使用按照社會保障經辦機構確認的社會保障對象和支付標準將資金劃給銀行發行。銀行接受委托定期發放資金。
第二合理劃分中央和地方間的事權。中央政府集中精力解決社會保障基金籌集渠道、基金管理原則，提高社會保障待遇水平等重大問題。對困難地區的社會保障基金收支缺口中央政府要根據地方政府財政狀況通過專項轉移支付給予幫助。地方政府承擔籌資征管、支付標準制定、社會化發放等社會保障事權立足于自身努力力求足額籌措資金。
第三建立法律監督．行政監督、社會監督相結合的機制。（1）法律監督是根據經濟法律、社會保障法和基本的管理條例對社會保障基金運行過程實施全面監督，依法查處各類違法、違規行為確保基金的安全有效運行。（2）行政監督包括財政監督、稅務監督和審計監督。財政監督即通過財務會計制度執行、投資管理及預算審核等手段對社會保障基金運行過程中有關行為進行經常性審核和檢查。稅務監督主要通過稅法的執行和日常征收管理對納稅人的生產經營情況、收支情況及納稅情況實施監督。審計監督是審計機關依據國家有關法律制度對社會保障基金運行過程及結果進行定期審核。以上幾個方面的監督應相互配合形成完整的行政監督體系既重視基金使用的事后檢查，更要重視基金撥付中的追蹤檢查。（3）社會監督是指由社會中介機構會計師事務所對社會保障經辦機構的年度會計中B告進行審計確保報告所提供的財務信息質量并向社會公布。
五、盤活社會保障基金、實現保值增值
由于社會保障基金是廣大勞動者在喪失勞動能力或失去工作之后的最后保障也是維護社會安全穩定的資金保證因此，社會保障基金的保值一定要避免風險基金投資應當兼顧安全性、流動性和效益性的原則。當前我國社會保障基金已全面納入財政專戶實行收支兩條線管理此舉為防止保障基金被擠占挪用，保障其安全起到了至關重要的作用。但當前所集中的基金基本上都存放于銀行由銀行提供一定的優惠利率實現其保值增值。在銀行利率較低的情況下，容易受到通貨膨脹的影響，無法滿足人民群眾的社會保障需要。建議目前社會保障基金的一部分存入銀行以保證其流動性、隨時支付的需要，基金結余部分宜由中央政府掌握投向除按照規定投資于國家發行的債券外應當積極探索更有利的投資方式如投資于效益高．收益穩定的公共工程和公益設施的建設；證券組合投資即將政府債券、企業債券和股票根據他們各自特點按比例進行投資以求得更大利益。成立由私人部門管理的“保障基金管理公司”，由其在國家相關政策法規的引導下負責基金的商業化運營，并引入競爭機制促使其取得較高收益也可適當投資于經政府權威機構認可的信托基金和政府擔保的其它投資項目。地方政府的社會保障基金結余除按規定購買國債外可按國家有關政策選擇投資風險小收益穩定的投資項目但不能影響社會保障的正常支付。由于在正常的市場經濟條件下投資回報率越高其風險性越大社會保障基金的投資運營一定要把握原則，不能為追求基金的增值而將其變成風險投資。
（作者單位：中南財經政法大學財稅系，山東省勞動和社會保障廳）
