財政研究2001.11
政府采購中理性政府行為的角色分析
張得讓 陳金賢
一、“理性政府”的內涵
“經濟人”的理性觀是指，人的經濟行為是理性的（Rational）或合乎理性的，而不是本能的或感性用事的。也就是說，人在經濟生活中總是受個人利益或利己心的動機所驅使，人在作出一項經濟決策時，總是深思熟慮地對各種可能的抉擇權衡比較，以便找出一個方案，這個方案能夠使他耗費給定的勞動或金錢，帶來最大限度的利益。對這里的“人”應作廣義的理解，“它可以指某一個人、某一家庭、某一企業、某一部門、某一地區或某一國家”。因此，“經濟人”的理性行為也可表述為：產生最優化的行為。這對消費者來說，就是花費一定的金錢買進的消費品總效用為極大值；對以賺錢為目的的廠商來說，就是利潤極大化；對非營利機構和政府機構來說，則意指對既定目標尋求最優化決策。然而，“經濟人”的理性觀和“理性人”的理性觀是既相互關聯，又有區別的。
“經濟人”的行為模式有兩個特征：利己性（Selfishness）和理性（Ration）。“理性人”的行為模式特征是：能夠利己，也能夠利他。理性的行為無需完全是利己性的。比如，一個舍身報國的人的行為是理性的，但卻不是利己的、“經濟人”更多地是從經濟的角度來作出決策，而“理性人”則把社會因素、文化因素等考慮進來，更多地是從社會角度來作出決策。如孔融讓梨這一類行為，從經濟角度來看未必是理性的，但從社會角度來看則是理性的。這表明，“理性人”更接近“社會人”的范疇。“經濟人”追求利益最大化的行為是為了自己，而“理性人”追求利益最大化的行為可能是為了自己，也可能是為了他人。“經濟人”的理性行為是以利己為出發點的，“理性人”的理性行為可能是利己的，也可能是利他的。
“理性政府”是與“理性人”相對應的一個概念。“理性政府”也可以說成是政府理性。政府理性是說政府在參與經濟活動的過程中，其行為是理性的或合乎理性的（而不是盲目的或感情用事的），它的表現形式是把追求一定的利益作為自己的行為目標。由于政府是一個非盈利組織，因此，它不能只把追求政府組織自身的經濟利益作為自己的行為目標。這里有兩種含義，一種是作為非盈利組織的政府，它要追求的利益不光指經濟利益，還包括社會利益、公眾利益等。這種利益是包括經濟利益、社會利益在內的各種利益的“利益集合體”，是一個利益群。目前一個比較概括的提法是社會福利最大化。另一種是政府所追求的利益，不應該只是政府機構自身的利益，還應該包括政府所代表的，并為其服務的社會公眾的利益。這兩點是政府有別于社會中其它經濟組織的根本標志。也就是說，理性政府在追求社會福利最大化的過程中，其行為不應該是完全自利的。通過以上分析，我們說，“理性政府”是指在經濟活動中，對既定目標尋求最優決策，以滿足社會和公眾需要的政府。理性政府的特點是：（l）行為的方式是理性的，但并非完全是自利的；（2）追求的目標是社會福利最大化；（3）實現目標的方式是最優化決策。
政府理性屬于組織理性的范疇，由于政府是由許許多多的政府官員組成的，政府的行為是由政府官員的行為達成的，因此，政府的目標與政府官員的目標的協調、政府的行為與政府官員行為的協調、以及政府官員的行為的協調等是政府行為理性的關鍵。為便于討論，我們假定，政府目標與政府官員的目標、政府中官員的行為都是協調一致的。
在政府采購活動中，理性政府是指，政府以市場主體身份參與市場交換活動時，其行為是富有理性的，這種理性表現為政府所追求的目標是多方面的。比如，通過采購這一手段來實現消費、投資、調控經濟和提供公共產品等目標。政府實現這些目標的途徑是通過其履行不同的角色來達到的。這些角色是：消費者角色、投資者角色、調控者角色和公益人角色。
二、政府在采購中的幾種角色
1．消費者角色。
消費是消費主體（或者說消費者）在市場中的經濟行為。在西方經濟學中，消費主體通常是指居民、廠商和政府。居民消費主要是居民對吃、穿、住、行、樂等基本需求的實現。最常見、最熟悉的個人消費就是逛商場購物。廠商消費包括廠商生產性消費及職工個人生活福利性消費等。
政府消費是指各級政府及其所屬機構，為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，從國內外市場購買貨物和服務的行為。在我國，政府也是一個消費者的觀念，是近些年才逐漸被認識的。過去很長一段時間，由于這個消費者比較特殊，人們對其認識不足。按照西方契約政府理論，政府為了實現政府職能和向公眾提供公共服務而向納稅人征稅從而形成了公共資金（Public Fund）。政府“花”公共資金的行為，在納稅人看來，政府應是受納稅人的委托在管理公共事務中從事公共開支的一個特殊消費者。政府作為消費者的特殊性表現在：
（l）消費主體的整體性。政府消費不同于居民消費和企業消費。居民和企業的消費行為是分散進行的，而政府消費是政府各職能部門、社會團體和其他公共事業部門等所形成的消費行為的統稱。“它是一個整體，這個整體是一個國家內最大的單一消費者”。
（2）消費數量的巨大性。政府消費的購買力非常巨大，在很多國家，政府采購金額占一個國家內生產總值（GDP）的10％以上。據統計，歐共體各國政府采購的金額占其國內生產總值的14％左右（不包括公用事業部門的采購）；美國政府在1989－1992年間，每年有2000多億美元的政府預算用于政府采購，其中每年僅用于貨物和服務的采購就占其國內生產總值的26一27％。
（3）消費對象的廣泛性。政府消費的對象包羅萬象，既有標準產品也有非標準產品；既有有形產品也有無形產品；既有價值低的產品也有價值高的產品；既有軍用品也有民用品。從汽車、家具、辦公用品到武器、航天飛機等無所不包，涉及貨物、工程和服務等各個領域。市場上沒有一個消費者能象政府這樣消費如此廣泛。需要指出的是，按照采購對象的性質，國際上通常將政府采購的對象分為貨物、服務和工程三大類。就政府采購的貨物、服務和工程來看，政府消費側重于前兩者，政府對工程的采購一般是指政府投資。
2．投資人角色。
投資分為實物投資和證券投資。投資者（或投資主體）是指具有獨立投資決策權并對投資負有責任的經濟法人或自然人。我國的投資主體大致包括：政府（中央政府和地方政府）、企業、個人、國外投資者等。從財政支出角度看，政府投資是政府購買支出中有別于一般消費性或直接消費性支出的部分。它是國家為了實現其職能，滿足社會公共需要，投入財政資金用以轉化為實物資產的行為和過程。就發展中國家來說，政府投資通常采取兩種形式，一種形式是政府本身的資本性支出，如用于大型公路、鐵路等基礎設施建設及醫院、學校等公益性項目方面的投資。另一種形式則是國有企業的投資。從政府采購的角度來講，政府投資是政府對公共工程的采購。政府的投資人角色是指，政府以投資主體的身份，使用公共資金，為滿足社會共同需要，從市場上購買公共工程過程中所承擔的角色。
更為具體地講，在政府采購活動中，政府的投資人角色包含這樣三層含義：一是從投資主體來看，投資的主體是政府而非民間；二是從投資種類來看，是實物投資而非證券投資；三是從投資形式來看，是指對公共工程、公益性事業方面的投資而非對國有企業的投資。
這里對第三層含義再做一點說明，政府的投資人角色是政府承擔本身資本性支出的角色，它不應該包括政府作為投資主體向國有企業的那部分投資。由于在先進的市場經濟國家，政府對國有企業的投資相對于政府對公共工程的投資來講要少得多，因此，多數情況下，人們通常把政府投資就看作政府在公共工程上的投資，把政府在采購過程中的投資人角色也看成政府財政的投資人角色。
與個人、企業等非政府投資者相比較，政府在采購活動中的投資人角色具有如下特點：
一是投資領域的基礎性、公共性。政府不是單一的經濟組織，而是整個社會綜合利益的集中代表。為了彌補市場失靈的固有缺陷，以及克服非政府投資者投資的局限性，政府投資的著眼點，首先在于為全體居民和各類經濟（市場）主體的生產、生活需要提供必要的社會性、基礎性條件。這既是國家和公共財政的內在職能，是經濟、社會發展的客觀要求，也是不可能依靠市場和微觀經濟主體來解決的問題。政府運用手中強大的財力直接投資于基礎設施、公共工程，直接進行資源的配置，推動經濟發展。而且，由于基礎設施、公共工程大都屬于資本密集型行業，需要大量的資本投入，建設周期長、投資回收慢，故在一般情況下很難由個別企業、個人的獨立投資來完成，因而只能或主要由國家財政來解決。
二是投資方向的示范性和引導性。政府采購的公共工程大都是基礎性項目，它們關系到國計民生的重要部門和行業。基礎性項目一般是本行業的骨干項目，對于該行業的發展和運行具有帶頭示范和支撐等作用。公益性項目通常是具有較好的社會外部效應的項目，對于加強國民經濟的薄弱環節，促進社會全面進步具有重要的作用。由于政府對于公共工程方面的投資至關重要，它制約資源配置和經濟布局，并為企業、個人投資創造了環境和條件。因此，政
府投資方向、結構必然對企業投資活動產生重要的導向作用，而且可以凝聚和融通其他各種投資。
三是投資效益的雙重性。企業、個人等非政府投資主體的投資動機和目的，主要是為了獲取經濟效益，而政府作為投資主體，投資的目標是服務于社會的整體利益，因此，政府對于公共工程項目采購的主要目的不是盈利，而是協調國民經濟發展，它的效益主要應通過社會福利水平和整個宏觀經濟效益的提高來體現。其采購活動除要講求采購項目的直接經濟效益外，還要講求其社會效益。
3．調控人角色。
按照現代宏觀經濟學理論，在政府利用經濟手段調控宏觀經濟的諸方法中，財政政策和貨幣政策被認為是最重要、最常用、最基本的兩大武器。就財政政策來說，它包括財政收入政策和財政支出政策。在現代財政理論中，按是否能在經濟上直接得到等價的補償，把財政支出分為購買性支出和轉移性支出，財政支出政策又可細化為購買支出政策和轉移支出政策。由于購買性支出對社會的生產與就業有著直接而重要的影響，而轉移性支出只是資金使用權的轉移，它對生產與就業只有間接的影響作用。因此，用財政支出手段調控宏觀經濟的擔子更多地落在了政府購買性支出的肩上。根據以上分析，我們可以說，在政府采購活動中，政府擔負著利用采購支出這一手段“調控宏觀經濟和對付經濟危機”的重要角色，這是政府在采購活動中承擔調控人角色的基本含義。
政府在采購活動中以調控人角色，調控宏觀經濟的機制是：當經濟發展出現過熱的苗頭時，適當削減或推遲政府的采購，以防止因需求過旺而導致經濟過熱，通貨膨脹加劇，甚至出現生產過剩的經濟危機；當經濟發展出現蕭條跡象時，適時增加或提前實施政府采購，以刺激生產和投資需求，緩解生產萎縮和過度失業的矛盾，進而防止經濟走入低谷，保證經濟健康、穩步的發展。這是政府作為調控人，利用采購支出增減這一手段，在調控宏觀經濟總量方面所發揮的作用。除此之外，政府還可以通過改變采購的品種、頻率和時機等方式，實現調整產業結構、調節物價、調整分配等目標。
就調控手段與效果來講，與貨幣、稅收等調控手段相比較，政府以采購作為調控手段的特點是：（l）調控手段的直接性。貨幣、稅收等調控手段是通過利率、稅率來間接發揮調控作用的，其調控手段相對較為間接。而政府采購則通過購買商品、勞務來直接增加了社會的有效需求，因而其調控手段更為直接。（2）調控效果的快捷性。由于貨幣政策是通過貨幣市場發揮調控作用的，稅收政策要通過稅率才能發揮調控作用，因而它們調控經濟的過程較長，效果較慢。而政府采購由于直接通過商品市場和勞務市場發揮作用，因此調控經濟的過程較短，效果較快。當
然政府以調控人角色，運用采購支出這一手段對經濟進行調控時，不能只演“獨角戲”。它應該與稅收政策、貨幣政策等手段配合使用，才能取得較好的調控效果。
4．公益人角色。
公益人角色是指在政府采購活動中，政府承擔著為社會提供公共產品和公共服務的角色。亦即政府使用公共資金，通過采購這一手段，為滿足社會共同需要購買公共產品和公共服務的行為。政府之所以在采購過程中要擔負公益人的角色，其理由是：
（l）采購資金來源的要求。政府采購資金來源于政府財政撥款，即由納稅人的稅收所形成的公共資金。政府是為了實現政府職能和向公眾提供公共產品、公共服務才向納稅人征稅的，這種“取之于民，用之于民”的使命，決定了政府在采購中必須以社會共同需要為導向，將公眾利益放在首位。
（2）滿足社會共同需要的要求。國內外經濟學家都一致認為，提供必要的公共產品和公共服務，是市場經濟條件下國家財政的應有職能，而政府采購則是政府實現這一職能的重要手段。因為具有使用上的“非排它性”和利益上的“非占有性”特征的社會公共產品、公共服務，正是市場調節、市場機制所不能及的，也是“市場
失靈”的典型表現。比如國防安全服務、街區照明服務、消防服務、鐵路等公益性產品和服務，就是市場上無人提供，而又為國家、社會所必須的。但是，政府利用公共資金，通過向市場購買這一形式，滿足了公共和社會的需求。
（3）承擔社會責任的要求。政府的采購行為要承擔社會責任或公共責任，需要向國家和社會負責。政府要買什么、怎么買、應該以國家和社會的利益為目標，應該為人民樹立一種形象和榜樣。比如，政府采購不但要滿足社會在某一時期對一種產品和服務的需要，同時還要考慮環境問題、就業問題等其他對社會的影響。就社會責任這一點來講，其他任何經濟組織在其采購活動中所承擔的角色，都無法與政府相比。
作為采購活動中的公益人角色而言，政府將把公益性產品和服務的采購作為一個主要領域。比如政府、黨派、團體辦公設施的采購；國防采購；科教文衛、體育、廣播電視等服務項目的采購；以及環境保護設施的采購等。
三、各種角色之間的關系
“理性政府”在采購活動中扮演的各種角色并不是獨立行事，它們具有很強的關聯性，這種關聯性表現在：
1．整體性。在采購活動中，政府并不只扮演消費者、投資者、調控者和公益者幾種角色中的一種角色，而是在實際中同時扮演著上述四種角色。它承擔的角色所呈現的是一種“角色叢”或“角色集合”現象。當采購中，政府以消費者身份出現時，便同時具有投資者、調控者和公益者的身份。只要政府在從事采購行為，這四種角色一定都存在著。采購中政府扮演的角色對經濟社會的作用，并不是一種角色的“獨唱”，而是各種角色的“集體合唱”。比如，當政府通過采購來調控宏觀經濟時，它同時也在滿足政府消費和社會公眾需要等方面發揮著作用，這也表明政府在扮演調控者角色時，還履行著消費者和公益者角色。
2．主次性。第一，從開展政府采購的最終目的來看，滿足政府消費自然是其最主要的目的。因此，消費者角色是政府最基本、最重要的角色，其它幾種角色則要從屬于消費者角色。第二，在通過采購滿足政府消費需求的同時，政府的其它幾種角色并不是處于同等的位置。投資人角色、調控人角色和公益人角色會因不同的經濟發展階段和政府所追求的主要經濟政策目標而處在不同位置。比如，在經濟發展的初期階段，由于對基礎設施的需求和克服經濟發展“瓶頸”方面的需要，投資人角色較之于調控人角色和公益人角色而言，會居于主導地位；當經濟發展到中期階段和成熟階段，由于對教育、衛生、廣播影視等方面需求的增加，以及克服經濟發展中“外部性”等方面的要求，比較而言，這時公益人角色將起主要作用。1998年以來，為對付東南亞經濟危機造成的出口滑坡和國內經濟增長緩慢的問題，我國通過增發國債來加速基礎設施建設，用積極的財政政策解決有效需求不足，拉動經濟增長的做法，則是調控人角色起重要作用的表現。
3．互動性。從原本意義上來說，實施政府采購是為了滿足政府的消費需求。1782年英國設立的文具公用局，其目的就是為了給政府部門采購辦公用品而成立的。這就是說，消費者角色是政府采購活動以來政府最原本的角色，其它如投資者、調控者和公益者角色則是政府的派生角色。從政府采購制度形成的過程來看，政府的消費者角色早在自由市場經濟時期已經存在，而投資人角色、調控人角色、公益人角色則是伴隨著現代市場經濟中，政府干預國民經濟活動以及市場失靈等情況而出現的。在當今的經濟社會中，政府在采購活動中所扮演的各種角色已不分先與后，但其地位卻不是一成不變的。政府所扮演角色的地位，通常會根據經濟社會發展的情況，各種角色地位的主次經常發生位移或轉化，從而形成了“動態的角色行為”。
4．公益性。“理性政府”在采購中所扮演的各種角色，都具有明顯的“公益性”特征。從政府采購行為的作用效果來看，政府在消費商品和服務的過程，本質上也是為社會和公眾提供服務的過程；政府在投資目標的選擇及投資品的使用上，其出發點和最終用途都是為了社會經濟的健康發展和人民生活水平的提高；而政府利用采購來調控宏觀經濟的行為，本身就是一種公共產品。從利己和利他的角度來看，在采購活動中，盡管政府扮演的消費者角色呈現出較多的利己色彩，但其對商品和服務消費的目的不是為了政府本身，而是為了給社會和民眾提供服務，是利他的，其他如投資者、調控者和公益人角色在很大程度上，都是政府扮演的利他角色。
作者單位：西安交通大學管理學院
