前言
國有企業內部審計在我國內部審計工作中處于主導地位，其工作水平和發揮的作用，反映了我國內部審計的總體水平和發展趨勢。近年來，國有企業在推進內部審計轉型與發展中，發揮著領跑者的作用。為了總結和推廣國有企業內部審計工作經驗，引領和推動我國內部審計的全面轉型與發展，中國內部審計協會以調查問卷、召開座談會和深入單位調研等方式，對各級國有資產監督管理委員會履行出資人職責的企業和煙草企業內部審計情況進行了普查和調研。在對普查數據和調研情況進行匯總整理、歸納提煉、理性分析的基礎上，寫出了《國有企業內部審計發展報告》。報告分法律環境、基礎建設、業務發展、主要問題、意見和建議及職業化建設六個部分。希望各級政府和各級審計機關、內部審計（師）協會、廣大內部審計工作者以及社會各界，通過這一報告全面了解我國國有企業內部審計發展狀況，進一步關心和支持國有企業內部審計工作，加快推進國有企業內部審計轉型與發展。
第一部分 法律環境
一、我國法律法規和規章
（一）法律法規。1982年12月國家頒布的《中華人民共和國憲法》，確定在我國實行審計監督制度。1983年8月國務院批轉審計署《關于開展審計工作幾個問題的請示》，明確了建立內部審計的范圍和內部審計與審計機關之間的關系。1985年8月《國務院關于審計工作的暫行規定》，確定國務院和縣級以上地方各級人民政府各部門、大中型企業事業組織，應當建立內部審計監督制度。1988年11月國務院發布《中華人民共和國審計條例》，對內部審計機構的設置、職能、任務和領導關系作了明確具體的規定。1994年8月國家頒布《中華人民共和國審計法》，規定國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度，這是新中國成立后第一次以法律的形式確立內部審計制度。2006年2月修訂的《中華人民共和國審計法》規定，依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度；其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。《會計法》第二十七條第四款規定“對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確。”進一步提升了內部審計的法律地位，為推進內部審計實現法制化提供了法律保障。
（二）審計署規定。1985年12月審計署發布《審計署關于內部審計工作的若干規定》，明確了內部審計機構的主要任務、職權和程序。1989年12月審計署發布《審計署關于內部審計工作的規定》，明確了根據管理需要設立獨立內部審計機構的單位及內部審計機構的領導、指導關系。1995年7月審計署發布《審計署關于內部審計工作的規定》，對內部審計的機構設置、領導關系和指導關系、審計對象、主要權限、審計程序、干部任免、職業要求、違規懲處等，做出了比較完善、具體的規定。2003年3月審計署發布《審計署關于內部審計工作的規定》，明確內部審計是獨立監督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務收支、經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現經濟目標，要求法律、行政法規規定設立內部審計機構的單位，必須設立獨立的內部審計機構。
（三）有關部門規定。1997年12月中國證券監督管理委員會發布《上市公司章程指引》，其中第一百五十二條規定：公司實行內部審計制度，配備專職審計人員，對公司財務收支和經濟活動進行內部監督；第一百五十三條規定：公司內部審計制度和審計人員的職責，應當經董事會批準后實施。審計負責人向董事會負責并報告工作。2002年1月中國證券監督管理委員會發布《上市公司治理準則》，其中第五十四條規定：審計委員會的主要職責是：（1）提議聘請或更換外部審計機構；（2）監督公司的內部審計制度及其實施；（3）負責內部審計與外部審計之間的溝通；（4）審核公司的財務信息及其披露；（5）審查公司的內部控制制度。
2004年8月國務院國有資產監督管理委員會發布《中央企業內部審計管理暫行辦法》，要求中央企業應當建立相對獨立的內部審計機構，并配備相應的專職工作人員，有效開展內部審計工作，強化企業內部監督和風險控制。2004年8月國務院國有資產監督管理委員會發布《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》，對中央企業經濟責任審計的工作組織、內容、程序和結果等進行了規定。2005年12月國務院國有資產監督管理委員會下發《關于加強中央企業內部審計工作的通知》，對中央企業內部審計工作提出了具體的要求。
上述法律法規和規定，為我國內部審計工作的開展提供了法規依據和保障，有力推動了內部審計的快速發展。
二、國外有關法律和規定
2002年7月美國國會通過了《薩班斯－奧克斯利法案》（以下簡稱薩班斯法案），明確規定管理層應承擔設立和維持一個應有的內部控制結構的職責。規定上市公司必須在年報中提供內部控制報告和內部控制評價報告；上市公司的管理層和注冊會計師都需要對企業的內部控制系統做出評價，注冊會計師還必須對公司管理層評估過程以及內部控制系統評估結果進行相應的檢查并出具正式意見。2002年8月美國紐約證券交易所規定，上市公司必須設立審計委員會并至少由三名成員組成；上市公司必須設立內部審計機構。2004年6月美國公眾公司會計監管委員會（英文縮寫PCAOB）發布了第2號審計準則，明確要求在遵循薩班斯法案404條款時，內部審計的有效性是考慮的重要因素，這會影響到公司能否順利通過404測評工作。
國際內部審計師協會（英文縮寫IIA）在審計實務準則中提出，內部審計人員可以就內部控制設計對管理層提供咨詢、為完成記錄與測試提供資源、作為項目的領導者提供內部控制的培訓和信息、作為自我評估活動的發起者提供專家建議、為信息披露提供證明。內部審計人員對內部控制進行測試以支持管理層的評價。
薩班斯法案的頒發，促使我國在美國上市企業的內部審計職能得到較大提升。
第二部分 基礎建設
近年來，國有企業內部審計工作呈快速發展態勢，內部審計機構、管理體制體系、業務管理制度的建設進一步加強，審計隊伍建設逐步強化，為國有企業內部審計工作有效開展提供了組織保障。
一、獨立性顯著增強
據對1236家企業的調查，有947家企業設置了內部審計機構，占調查總數的76.62%；其中687家設置了獨立的內部審計機構，占設置內部審計機構企業總數的72.54%，內部審計機構的獨立性得到顯著增強。中央企業與煙草企業設置內部審計機構的比例都較高，分別占99.05%和100%，省級企業設置獨立的內部審計機構比例為73.58%。
二、地位明顯提高
據對設置了內部審計機構的951家企業的調查，內部審計機構隸屬于總經理的有397家，占41.75%；隸屬于董事會的有199家，占20.93%；隸屬于副總經理或總會計師的有187家，占19.66%；隸屬于監事會的有33家，占3.47%；與紀檢、監察合署辦公的有135家，占14.19%。其中中央企業中隸屬于總經理的有39家，占38.24%；隸屬于董事會的有7家，占6.86%；隸屬于副總經理或總會計師的有41家，占40.2%；與紀檢、監察合署辦公的有15家，占14.7%。省級企業中隸屬于總經理的有325家，占40.22%；隸屬于董事會的有191家，占23.64%；隸屬于副總經理或總會計師的有139家，占17.2%；隸屬于監事會的33家，占4.09%；與紀檢、監察合署辦公的有120家，占14.85%。煙草企業中隸屬于總經理的有33家，占80.49%；隸屬于董事會的1家，占2.44%；隸屬于副總經理或總會計師的有7家，占17.07%。
951家企業，內部審計機構隸屬于董事會、監事會和總經理的629家，占66.14%，充分體現了內部審計的層次、地位有了明顯提高。
三、管理體制多樣化
據對694家企業調查，有145家企業的內部審計機構設置了分支機構，占總數的20.89%。其中，中央企業10家，占中央企業數的16.95%；省級企業124家，占省級企業數的20.88%；煙草企業11家，占煙草企業數的26.83%。有的實行垂直管理模式，如中國網絡通信集團公司實行審計派駐制，審計部下設綜合審計處等5個處及審核委員會辦公室，在14個區域和省級設審計分部、38個地市大區設審計處作為審計部的派駐機構。有的實行分級管理模式，各級子企業設立審計機構，負責本企業的審計工作，對本企業的主要領導負責，并在業務上接受上一級審計機構的領導。有的實行垂直和分級管理相結合的模式，如中國石油化工集團公司總部設立審計局，按大區設派出審計分局，審計分局接受總部審計局的垂直領導；所屬企業仍設審計機構，實行雙重管理，以總部管理為主。有的采取集中管理模式，如武漢鋼鐵（集團）公司在總部設立一級審計機構負責全集團的內部審計工作，各子公司不另設審計機構。
四、規范化逐步提高
據對1149家企業的調查，有916家、占79.72%的企業對內部審計的職能、地位和工作范圍進行了規定。其中，中央企業107家，占中央企業數的98.2%；省級企業768家，占省級企業數的76.88%；煙草企業則100%。如寶鋼集團有限公司、中國海洋石油股份有限公司、武漢鋼鐵（集團）公司等企業，根據中國內部審計協會制定的內部審計準則，制定了適合企業自身實際的《內部審計手冊》，規范了審計內容、審計方法、審計流程。中國第一汽車集團公司建立了四個層次的內部審計制度體系：第一層次為綱領性制度，是開展內部審計工作的總綱、總規則；第二層次為基本制度，是集團公司內部審計工作方面的規定；第三層次為工作指南，主要包括公司內部審計的通用操作規范和各類審計實務實施細則；第四層次為作業指南，是各類審計實務的作業標準。
五、隊伍得到加強
（一）充實了工作力量。據對1280家企業的調查，從事內部審計工作的人員有31834人。其中專職人員21796人，占68.47％,包括中央企業13021人，省級企業7819人，煙草企業956人；兼職人員10038人，占31.53%，包括中央企業3841人，省級企業6025人，煙草企業172人。
（二）隊伍素質提升。第一，隊伍構成趨向復合型。據對1280家企業的調查，在31834名內部審計人員中，有17758人擁有會計師、審計師、經濟師或工程師職稱。其中擁有會計師職稱的人員為10179人，占57.32%；經濟師為2951人，占16.62%；審計師為2825人，占15.91%；工程師為1803人，占10.15%。中央企業擁有會計師職稱4985人，其中高級會計師職稱1311人；經濟師職稱1953人，其中高級經濟師職稱252人；審計師職稱1429人，其中高級審計師職稱353人；工程師職稱1273人，其中高級工程師職稱233人。省級企業擁有會計師職稱4703人、其中高級會計師職稱620人；經濟師職稱941人，其中高級經濟師職稱97人；審計師職稱1331人，其中高級審計師職稱167人；工程師職稱499人，其中高級工程師職稱91人。煙草企業擁有會計師職稱491人，其中高級會計師職稱21人；經濟師職稱57人，其中高級經濟師職稱1人；審計師職稱65人，其中高級審計師職稱4人；工程師職稱31人，其中高級工程師職稱1人。內部審計隊伍的構成向復合型方向發展。第二，審計人員學歷水平提高。據對26850名內部審計人員的學歷情況調查，具有大專以上學歷的24182人，占90.06%；具有本科以上學歷12539人，占46.7%，其中碩士研究生以上學歷984人，占3.66%。中央企業具有本科以上學歷的6384人,占52.22%；省級企業具有本科以上學歷的5620人,占41.44%；煙草企業具有本科以上學歷的535人，占50.28%。內部審計人員的學歷水平呈上升趨勢。第三，審計人員資質結構同步優化。據對1280家企業的調查，在31834名內部審計人員中，擁有內部審計人員崗位資格證書的有17866人，占56.12%，其中中央企業8917人，省級企業8231人，煙草企業718人。這些人員有些還擁有國際注冊內部審計師（英文縮寫CIA）、注冊會計師（英文縮寫CPA）等執（職）業資格，為開展不同類型不同領域的內部審計工作提供了人力資源保障。
（三）年齡結構年輕化。據對1280家企業的調查，內部審計人員平均年齡為37.85歲，中央企業平均年齡為37.46歲,省級企業平均年齡為39.45歲,煙草企業平均年齡為36.65歲。內部審計人員年齡結構顯現年輕化，是一支朝氣蓬勃的隊伍。
（四）工作資歷較成熟。內部審計人員要具有職業判斷力，豐富的審計經驗不可或缺。從事內部審計工作年限在一定程度上，代表了內部審計人員的工作經驗和職業判斷能力。據對1280家企業24442名內部審計人員的調查，從事內部審計工作年限1～5年的有10060人，占41.16%，其中中央企業3860人，省級企業5574人，煙草企業626人；5～10年的有7418人，占30.35%，其中中央企業3368人，省級國有企業3752人，煙草企業298人；10～20年的有5764人，占23.58%，其中中央企業3440人，省級企業2166人，煙草企業158人；20年以上的有1200人，占4.91%，其中中央企業729人，省級企業439人，煙草企業32人。從總體來看，內部審計人員中從事內部審計工作5年以上的近60%，為內部審計工作的有效開展提供了資歷保障。
第三部分 業務發展
在多數國有企業中，財務審計已經成為日常性、基礎性的工作，普遍加大了經濟責任審計力度，積極開展了專項審計、工程項目審計、物資采購審計等形式、內容各異的經濟效益審計，探索開展了企業內部控制有效性審計，強化了內部審計在內部控制和風險管理中的作用，加快了內部審計信息化建設。據對1280家企業不同審計項目所占比重的調查，財務審計為27.43%，其中中央企業22.8%，省級企業26.56%，煙草企業32.93%；經濟責任審計為20.22%，其中中央企業25.97%，省級企業15.03%，煙草企業19.67%；專項審計為11.52%，其中中央企業13.8%，省級企業8.77%，煙草企業12%；工程項目審計為10.93%，其中中央企業10.8%，省級企業9.71%，煙草企業12.28%；物資采購審計為5.58%，其中中央企業3.52%，省級企業5.03%，煙草企業8.19%；其他類型的經濟效益審計為8.44%，其中中央企業10.63%，省級企業10.12%，煙草企業4.57%；內部控制審計為8.39%，其中中央企業7.93%，省級企業9.45%，煙草企業7.79%；風險審計為2.6%，其中中央企業1.96%，省級企業4.75%，煙草企業1.09%；計算機審計為0.47%，其中中央企業為0.32%，省級企業為0.79%，煙草企業為0.29%；其他審計為4.42%，其中中央企業2.27%，省級企業9.79%，煙草企業1.19%。各種不同審計項目所占比重表明，我國國有企業內部審計工作正逐步由財務審計為主向管理效益審計為主轉型與發展。
一、普遍開展財務審計
企業財務審計以財務信息為切入點，以完善內部控制制度為先導，以評價財務信息的真實性、促進被審計單位加強財務管理為目的，以向管理層披露為手段，以完整的會計制度為依據，開展了包括貨幣資金審計、應收款項審計、存貨審計、對外投資審計、固定資產及在建工程審計、負債審計、所有者權益審計、生產成本審計、損益審計、納稅管理審計、會計基礎工作審計等。財務審計在凈化財務核算環境，促進財務管理的科學、規范運作發揮了重要作用，維護了企業的內部經濟秩序。目前，國有企業財務審計雖已出現由占主導地位開始逐步弱化的趨勢，但財務審計作為內部審計的基礎性工作，仍占據著重要位置。
二、普遍加大了經濟責任審計工作力度
國有企業在全面開展經濟責任審計工作中，不斷創新審計方式，將審計關口前移，積極開展任前、任中經濟責任審計，提高審計工作實效。中國鐵道建筑總公司實施擬提拔領導人員任前經濟責任審計制度以來，已對27名擬提拔的人員進行了任前審計，在公司內形成了注重經營業績、經濟責任，根據業績選人用人的導向和氛圍。中國石油大慶油田公司除對領導人員進行經濟責任審計外，還開展了對機關部室負責人、財務組長等要害崗位管理人員的經濟責任審計，對加強和改善經營管理起到了積極的促進作用，也為干部考核、任用提供了依據。中國移動通信集團公司根據實際情況，將內部控制和風險管理的思想和方法引入經濟責任審計工作中，對重大經營決策、資金管理、成本管理、合同管理、工程管理等50多個重點管理環節的風險進行分析，針對其內部控制建設和執行情況制定詳細的審計流程，保證了經濟責任審計的全面性和工作效果。
三、積極開展經濟效益審計
被調查企業廣泛開展了形式、內容各異的經濟效益審計。（１）專項審計。天津天鐵冶金集團有限公司開展了板坯連鑄工程項目的專項審計，通過審計加強了對工程項目的驗收、付款環節的控制，促進了工程項目的規范化管理。中國兵器裝備集團公司開展了長期投資效益、預算執行情況、現金流量、企業改制等內容的專項審計。中國儲備糧管理總公司開展了輪換業務專項審計，促進輪換業務的規范運轉。中國通用技術控股集團公司先后對海外機構分配問題、境外資金風險管理問題、貿易板塊的費用支出問題、重大海外工程承包項目進展情況、投資兼并問題等開展了專項審計調查，通過對存在問題進行深入分析，有針對性地提出了系統的解決方案，為集團公司決策、改革和發展提供了參考依據。中國移動通信集團公司根據風險管理審計發現的問題，結合公司當前管理上的熱點、難點，找準切入點，深入開展各項專項審計，促進了各單位在SP結算、咨詢費用、高價值促銷品等方面管理的進一步強化。（２）工程項目審計。中國儲備糧管理總公司在建設項目審計方面，采取“前移審計關口”的方式，在搞好竣工財務決算審計的同時，大力推行“項目結算審計”和“全過程審計監督”，為規范項目管理、提高項目資金使用效率發揮了積極作用。中國石油大慶油田公司2001年至2007年七年間共審計基建工程投資、維修費用、材料費用288億多元，凈核減3.84億元，為企業節約了投資和成本費用，同時還評價了投資和費用的使用效果，揭示了投資和費用使用過程中存在的管理問題，促進了資金使用效率和效果的提高。（３）物資采購審計。中國兵器工業集團公司第二○三研究所開展的物資采購比質比價審計，在工作中與相關職能部門密切協調，實現了協同效應，節約了大量經費支出，提高了經濟效益。2005年以來完成了物資采購比質比價審計118項，節約資金支出1520萬元。（４）管理效益審計。中國石油化工集團公司大力開展管理和效益審計，堅持“12345”工作方式方法，即：一條主線，以管理和效益為主線；二個貼近，貼近生產、貼近經營；三個結合，專項審計與審計調查相結合、全面審計與重點抽查相結合、遠程在線審計與現場審計查證相結合；四個統一，統一安排項目計劃、統一編制審計方案、統一組織項目實施、統一問題定性和統計口徑；五個檢查，查賬表、查資金、查工藝、查流程、查管線。先后組織開展企業多種經營、設計施工企業項目管理、修理費用、社區服務收費、管理費用、節能減排、科技開發費用、清理整頓退出項目和煤炭采購供應等管理和效益審計23517項，占全部審計項目的73.4%。中國第一汽車集團公司圍繞采購、生產、銷售以及籌資和投資的控制管理情況，通過管理效益審計來判定經營活動的合理性、有效性以及經濟信息的真實性，重點評價內部控制的適當性、合理性，進而評價經營的效率性、效果性和經濟性（3E）。廣州地鐵公司于2006年底開始嘗試經營績效審計，對下屬的三家控股子公司與合作公司進行試點，將經營績效分析與流程評估相結合，取得了較好的效果。湖南省現代投資公司對所屬的控股子公司輪流進行管理效益審計，在肯定經營成績的同時，針對審計中發現的不足，與被審計單位一起找原因、尋出路，共同探討提高效益的方式方法。在對下屬一家以從事廣告業務為主的子公司進行審計后，子公司根據審計提出的管理建議，建立了廣告資產管理系統、合同管理系統、收賬管理系統等，加強了對資產、合同、應收款項的管理，進一步規范了經營行為，加強了風險防范，探索了新的經營模式。
四、探索開展內部控制有效性審計
目前，推進企業內部控制建設，探索開展內部控制審計，已經成為企業普遍關注的熱點。中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國華能集團公司等一批中央企業，率先組織力量探索開展內部控制審計，促進完善內部控制建設。中國移動通信集團公司在遵循薩班斯法案工作過程中，凸顯了內部審計在促進內部控制建設中不可替代的重要作用。中國神華能源股份有限公司在傳統專項審計的基礎上，融入風險控制為導向的管理審計，及時向被審計單位提出風險點和存在的問題，在促進改善管理和加強內部控制制度建設上取得了明顯效果。多數被調查企業結合本單位實際，在積極拓展財務審計、經濟責任審計、投資項目審計、經濟效益審計中加大評價內部控制有效性的份量，推進內部審計的戰略轉型與發展。
隨著經濟全球化進程的加快，國有企業面臨的各種風險不斷擴大，企業越來越關注環境變化所帶來的風險，加強內部控制與風險管理的要求越來越迫切。內部控制作為進行風險管理的重要工具，其價值是由幫助組織掌控風險的程度所決定的。從調查反饋的情況看，風險管理與內部控制正逐步走向融合。中國神華能源股份有限公司以公司總部層面風險管理為切入點，深入研究世界各國監管要求，制定了可行的內部控制體系建設方案，抓住內部控制建設的主要問題，采用定性和定量相結合的方法，對初始風險和管控有效性進行評估，編制完成了《內部控制手冊》和《自我評估手冊》，初步搭建了以風險管理為核心的有神華特色的內部控制基礎平臺，實現了在合理保障公司戰略目標、財務報告可靠性、經營效率和效果以及合規方面的新突破。中國南車股份有限公司以重大風險、重大事件的管理和重要流程的內部控制為重點，選擇了投資重組、流程再造、生產儲備等一項或多項業務開展風險管理審計。中國移動通信集團公司以COSO內部控制框架為基礎，全面開展企業風險評估，根據風險與內部控制框架標準進行差距分析，確定企業運營管理的高風險領域，并依據評估結果制定了以風險監督為基礎的審計工作3年滾動規劃，保證了風險管理監督評價工作的開展。
五、加快內部審計信息化建設
信息技術在審計領域的廣泛應用，使得審計理論、審計管理、審計內容和方法的內涵與外延，在傳統基礎上發生了質的變化。由于會計電算化的普及、ERP的廣泛應用，審計信息化已成為審計創新發展的新領域和新亮點。當前，大多數國有企業內部審計機構主要以計算機技術輔助審計的方式開展IT審計，審計人員利用審計軟件、數據庫和電子表格進行數據的采集轉化和分析核查，在審查舞弊中取得了顯著效果。中國石油化工集團公司自2004年以來，啟動了在ERP環境下的輔助審計信息系統（英文縮寫AIS）和審計查證系統的開發、推廣應用工作，積極督促和引導廣大審計人員充分運用現代化審計手段，積極嘗試開展在線和遠程審計，同時，還開發了審計統計報表系統，提升了審計信息門戶的功能。中國石油大慶油田公司開發了財務計算機輔助審計系統和基建工程投資計算機輔助審計系統。中國第一汽車集團公司利用計算機信息系統和網絡平臺，形成并固化了審計信息錄入，進一步提高了重要審計信息錄入維護的模板化、日常化、制度化。寶鋼集團有限公司將近年來積累的審計工作經驗與計算機技術相結合，自主開發了具有針對性的審計軟件，以提高工作效率與準確性，基本實現審計自動化。四川航天技術研究院從2006年開始全面啟動并實施了計算機輔助審計工程，推行網絡審計方法，降低審計人員的勞動量，提高了工作效率。從調查的總體情況看，國有企業的信息系統審計，包括風險、控制在信息系統審計中的運用，目前尚處在探索和研究階段。
據對1280家企業中部分企業的調查，2006年內部審計機構共查出損失浪費金額609659.52萬元，其中中央企業134064.2萬元、省級企業459566.5萬元、煙草企業16028.82萬元；促進增加效益1486509.64萬元，其中中央企業1067717萬元、省級企業400754.2萬元、煙草企業18038.44萬元；發現大案要案線索475件，其中中央企業53件，省級企業422件；提出建議意見被采納118394條，其中中央企業70977條、省級企業43153條、煙草企業4264條；向司法機關移送案件63件，其中中央企業16件、省級企業47件；建議給予行政處分582人，其中中央企業165人、省級企業417人；移送司法機關處理119人，其中中央企業65人、省級企業54人；財務決算審簽31893個，其中中央企業26623個、省級企業3661個、煙草企業1609個。目前，“內部審計的本質是一種控制”、“內部審計是有效治理賴以存在的基石”、“評價內部控制是內部審計的主要職責”、“IT技術徹底變革了傳統的審計模式”、“內部審計是最具持久力和最有價值的資產”等現代內部審計新理念逐步深入人心，由傳統的財務審計向以內部控制和風險管理為導向的管理審計的轉型與發展，已成為大多數國有企業內部審計機構的生動實踐，財務審計與管理審計并重的格局正在形成，內部審計在轉型中彰顯出強大的生機與活力。
第四部分 主要問題
目前，國有企業內部審計工作越來越得到重視，保持著較快的發展速度。但在社會主義市場經濟環境下，國有企業內部審計工作的發展現狀與企業發展的客觀要求還存在一定的差距，在發展過程中還存在著各種各樣的問題。
一、內部審計新理念的理解和認識不到位
據對723家企業的調查，有45家領導重視不夠，占6.22%；67家審計經費不足，占9.25%。其中，73家中央企業中，有5家領導重視不夠，1家審計經費不足；609家省級企業中，有38家領導重視不夠，63家審計經費不足；41家煙草企業中，有2家領導重視不夠，3家審計經費不足。
內部審計作為企業自我約束機制的重要組成部分，強化其工作是轉換企業經營機制、規范內部管理、提高經濟效益、建立現代企業制度的客觀要求。但是，部分國有企業對內部審計在促進企業改革與發展中的作用認識不足，對內部審計職責和功能的認識仍然停留在查錯糾弊的層次上，或者將內部審計工作與紀檢監察工作等同起來或相混淆，將其定位在查處違法違紀違規上，有的甚至將企業自主經營與加強內部審計工作對立起來。
二、內部審計工作機制不健全
據對951家企業的調查，內部審計與紀檢、監察等部門合署辦公的有135家，占14.19%。據對723家企業的調查，有89家認為其內部審計機構設置不合理，占12.31%。其中，73家中央企業中，13家機構設置不合理；609家省級企業中，72家機構設置不合理；41家煙草企業中，4家機構設置不合理。
由于對內部審計認識上的不到位、定位不準，直接影響了內部審計的獨立性，出現內部審計與紀檢、監察部門甚至財務部門合署辦公的現象，造成了內部審計權威性不強，機制不健全，職責和作用不能充分發揮。內部審計工作受到其他工作的牽制，不能客觀、真實、深入地開展，做出的審計報告也因管理體制上的制約而得不到有效地執行和落實。更為嚴重的是，還有少數國有企業沒有設置內部審計機構，調查的1236家企業中，有289家沒有設置內部審計機構。
三、業務素質有待進一步提高
據對723家企業的調查，有310家內部審計人員配備不足，占42.88%，有188家內部審計人員專業技能缺乏，占26%。其中，73家中央企業中，18家內部審計人員專業技能缺乏，35家內部審計人員配備不足；609家省級企業中，148家內部審計人員專業技能缺乏，253家內部審計人員配備不足；41家煙草企業中，22家內部審計人員專業技能缺乏，22家內部審計人員配備不足。
企業的快速發展，內部審計職能的日益拓展和審計地位的不斷提高，對內部審計工作和內部審計人員素質、能力提出了新的更高要求。但是，目前部分國有企業內部審計人員狀況不能適應企業改革和發展及內部審計工作發展的需要。一是部分國有企業內部審計人員配備不足，審計工作的開展受到制約；二是內部審計人員的業務素質和專業背景構成與內部審計的發展不相適應，既懂審計與財務又懂經營管理的復合型人才較為短缺，內部審計人員的專業結構還不夠合理，部分內部審計人員業務素質和技能還不能很好地適應工作發展的需要。
四、技術手段較為落后
據對1280家企業的調查，開展計算機輔助審計的僅占全部審計項目的0.47%，這說明沒能充分運用和利用網絡與計算機技術開展審計工作，審計還停留在手工操作上，這在一定程度上制約了內部審計工作及時有效地開展。
五、缺乏強有力的質量控制機制
內部審計作為一種社會公認的職業，內部審計人員除了必須具備專業知識外，還應該遵循職業道德規范和內部審計準則；同時，內部審計工作質量的高低也影響到為企業增加價值作用的發揮。因此，對內部審計活動開展情況進行質量評估十分重要。目前保障企業內部審計質量的措施還不到位，同時缺乏一套機制對內部審計質量進行評估，嚴重影響和制約內部審計職業化建設。
第五部分 意見和建議
國有企業加強內部審計工作，必須牢固樹立內部審計新理念，對內部審計進行恰當定位，強化審計隊伍建設，審計監督要全面覆蓋財務、業務和管理活動，加強質量控制，推進信息化建設，充分發揮內部審計在組織治理、風險管理和內部控制中的作用。
一、積極宣傳和倡導樹立新理念
現代內部審計新思想、新理念，在廣大內部審計人員中初步得到確立。1999年，IIA通過的內部審計新定義將內部審計界定為“一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營。它通過應用系統的、規范的方法，評價并改善風險管理、控制和治理程序的效果，幫助組織實現其目標”。這一新定義，集中反映了國際內部審計最佳實踐經驗，充分體現了現代內部審計的新思想、新理念。
（一）強調內部審計的本質是一種控制。組織內部受托責任的產生，導致內部控制產生，而內部審計作為保證受托責任履行的一種控制機制，首先需要保證和評價的就是內部控制的有效性。開展內部控制的審計評價，是內部審計滲透到財務、業務和管理領域的“敲門磚”，是內部審計人員的“執業秘訣”。內部控制是內部審計職業的立足之本，內部控制審計是現代內部審計的主要產品，是內部審計工作的永恒主題。
（二）內部審計是組織治理的組成部分。內部審計作為一種控制機制，發揮反饋作用，能夠為董事會、監事會、高級管理層提供信息，是緩解信息不對稱的一個有效措施，是組織治理結構中形成權力制衡機制并促進其有效運行的一個有效手段，是組織治理過程中不可缺失的重要組成部分。而風險管理和內部控制又是組織有效治理的關鍵要素，這就決定了內部審計要在組織治理、風險管理和內部控制中發揮作用。內部審計的視野和角色，也由傳統的“為管理進行審計”轉變為“對管理進行審計”；內部審計人員由作為管理者的“耳目”轉變為組織治理的“守門員”。
內部控制作為進行風險管理的重要工具，是否有價值由其幫助組織掌控風險的程度所決定。風險管理與內部控制走向融合，不僅是風險管理向前邁進了一大步，也對內部審計發展指明了方向。風險導向審計是以事前風險管理與過程控制為重心，使審計人員時刻關注未來風險發生的可能性，提供前瞻性服務，真正成為企業增值資源、最具持久力和最有價值的資產，從而實現內部審計自身價值的最大化。
（三）內部審計體現的是“前瞻性”。內部審計師應是“明天的審計師”，而非“今天的審計師”，內部審計關注的不僅是維護現有的收益，而是更多的關注為組織創造更多的未來利益。
上述內部審計新思想、新理念已被廣大內部審計人員所接受，逐漸成為廣大內部審計人員共同遵守的價值觀和實現內部審計工作全面轉型與發展的思想基礎，將對推動內部審計與時俱進的發展，產生積極和深遠的影響。
推進內部審計全面轉型與發展要逐步實現“六個轉變”：在審計理念上，要對內部審計是檢查系統的認識向控制系統的認識轉變，由注重結果、重在治標向注重過程、重在治本轉變；在審計職能上，由單純的監督向監督與服務并重轉變；在審計目標上，以查錯糾弊為主向以監督和評價內部控制能力為主轉變；在審計內容上，由財務收支向業務領域和信息系統拓展；在審計方式上，由以結果導向為主向與過程導向并重轉變，由事后監督為主向與事前、事中全過程監督并重轉變；在審計手段上，由手工操作為主向利用計算機和信息技術為主轉變。逐步確立從分析風險入手確定審計目標、范圍和程序，以財務會計和業務管理流程為審計路徑，以檢查和改善內部控制的適當性和有效性為審計核心，以監督和評價財務表現、業務成果、內部控制能力和風險管理為審計重點，以信息化建設和計算機技術為支撐的審計工作新模式。推進我國現行的內部控制體系逐步向全面風險管理體系升級和完善，實現內部審計由傳統內部控制導向審計向現代風險管理導向審計轉型，探索開展以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標、以增值為目的的審計工作新路子。
二、完善工作機制
加強內部審計規范化、制度化建設，是規范審計行為、提高審計工作水平的基礎。為此，要進一步強化《內部審計基本準則》、《內部審計人員職業道德規范》和內部審計具體準則、實務指南建設。同時，積極探索開展內部審計質量評估。通過開展內部審計質量評估，把內部審計新理念、最佳實踐、職業應有的關注以及專業知識、職業道德和準則，傳導給內部審計人員，促進全面執行內部審計準則，不斷提升職業勝任能力，為內部審計作用的有效發揮提供基礎性、長效性機制保障。逐步形成符合國有企業實際的內部審計基本制度、審計項目制度、審計業務手冊和審計管理制度的制度體系，建立起完善的科學的、規范的內部審計工作機制。
三、加強審計隊伍建設
要進一步充實高素質人員，通過優化審計隊伍的知識結構和加強業務培訓，提高審計隊伍綜合素質。逐步建立起審計人員培訓、選拔、使用和淘汰機制，加強審計隊伍建設；以科學發展觀為指導，增強內部審計人員的宏觀意識、大局意識，牢固樹立內部審計服務于企業發展的意識，為內部審計工作的轉型與發展提供強有力的組織和保障。
四、完善內部審計質量控制體系
要不斷完善內部審計質量控制體系，加強從審計準備、審計實施、審計終結到后續跟蹤審計的全過程的質量控制和精細化管理。要積極開展審計質量自我評估，并在此基礎上，聘請企業外部審計質量評估專業人士，按照內部審計準則定期對內部審計工作進行檢查評估，從而促進內部審計作用的有效發揮，推動內部審計工作的全面轉型與發展。
五、推進內部審計信息化建設
在信息技術飛速發展的今天，審計對象信息化程度越來越高，審計工作如果沒有信息技術的支撐，將處于非常被動的境地，難以實現向經營管理全過程的延伸。要加快內部審計信息化建設的步伐，全面提高信息化條件下開展內部審計工作的能力，為提高內部審計工作水平和推動內部審計工作的轉型與發展提供技術支撐。
第六部分 職業化建設
國際經濟合作發展組織（英文縮寫OECD）認為要成為一個職業，必須要具備知識體系、職業道德和實務準則三個要素。內部審計職業以其具備這三個要素并展現出能為社會共同利益做出貢獻而被世界普遍承認。中國內部審計協會作為內部審計職業組織，秉承“服務、管理、宣傳、交流”的工作方針，以推動內部審計發展為己任；以推進“內部審計的全面轉型與發展”統領工作全局；以倡導準確把握內部審計新理念，積極探索以風險為導向、以控制為主線、以治理為目標的審計新模式為重點，加強調查研究，加大宣傳力度，推動理論創新，組織經驗交流，深化準則建設，提高培訓水平，擴大國際交往，努力推動內部審計職業化建設。
一、職業組織體系基本建立
要實現以國家審計為指導，以內部審計協會為職業化管理的內部審計運行機制，必須建立起符合這一運行機制要求的內部審計協會組織體系。目前，除西藏以外的省、自治區、直轄市和計劃單列市都成立了內部審計（師）協會，石油、煤炭、電力、煙草、交通、水利、船舶、核工業、廣播電影電視、電子、衛生、民族等行業和系統設立了中國內部審計協會分會，以塊、條結合為主體的、上下左右聯動的內部審計協會組織體系已基本形成，為實踐內部審計職業的管理和加強業務指導奠定了組織基礎。
二、準則體系框架基本形成
審計質量是內部審計工作的生命線。內部審計準則是規范內部審計行為的標準，是衡量內部審計業務質量的重要尺度。為推進內部審計的規范化建設，中國內部審計協會自2000年起一直致力于中國內部審計準則建設，從2003年4月至今，陸續發布了《內部審計基本準則》、《內部審計人員職業道德規范》和27個內部審計具體準則、2個內部審計實務指南。
中國內部審計基本準則是內部審計工作規范體系的重要組成部分，由內部審計基本準則、內部審計具體準則、內部審計實務指南三個層次組成。內部審計基本準則是內部審計準則的總綱，是內部審計機構和人員進行審計時應當遵循的基本規范，是制定內部審計具體準則、內部審計實務指南的基本依據。內部審計具體準則是依據內部審計基本準則制定的，是內部審計機構和人員在進行審計時應當遵循的具體規范。內部審計實務指南是依據內部審計基本準則、內部審計具體準則制定的，為內部審計機構和人員進行內部審計提供的具有可操作性的指導意見。
27個內部審計具體準則分別是審計計劃、審計通知書、審計證據、審計工作底稿、內部控制審計、舞弊的預防、檢查與報告、審計報告、后續審計、內部審計督導、內部審計與外部審計的協調、結果溝通、遵循性審計、評價外部審計工作質量、利用外部專家服務、分析性復核、風險管理審計、重要性與審計風險、審計抽樣、內部審計質量控制、人際關系、內部審計的控制自我評估法、內部審計的獨立性與客觀性、內部審計機構與董事會或最高管理層的關系、內部審計機構的管理、經濟性審計、效果性審計、效率性審計。２個內部審計實務指南分別是建設項目內部審計和物資采購審計。
據對696家企業的調查，全部執行內部審計準則有424家，占60.92%；部分執行的有252家，占36.21%；沒有執行的僅有20家，占2.87%。其中，54家中央企業中，全部執行的36家，部分執行的18家；603家省級企業中，全部執行的370家，部分執行的214家，沒有執行的19家；39家煙草企業中，全部執行的18家，部分執行的20家，沒有執行的1家。
三、完善知識體系建設
（一）開展內部審計理論研討。中國內部審計協會把開展內部審計理論研討和經驗交流，作為為內部審計工作提供理論支持、促進內部審計發展、提高內部審計人員素質的重要途徑。近幾年，先后開展了經濟責任審計、內部控制評審、風險評估、管理審計、經濟效益審計等15個課題的研討。2006年，中國內部審計協會以南京審計學院為依托成立了內部審計發展研究中心，廣納有識之士開展內部審計發展戰略、內部審計職業能力框架、內部審計基本理論和實務技術以及內部審計職業國際化等方面的研究，為廣大內部審計實務工作者和理論工作者提供學習交流的平臺。
（二）編譯內部審計理論書籍。幾年來，中國內部審計協會先后編寫、翻譯出版了內部審計人員培訓教材、《經濟責任審計》、《內部控制理論與實務》、CIA考試系列用書和《公司治理與董事會》、《內部審計實務標準》、《內部審計思想》、《國際內部審計理論與實務》、《索耶內部審計》等一系列專業書籍，進一步完善了內部審計的知識體系，使廣大內部審計人員從中汲取理論知識和技術方法，有力推動了我國內部審計工作水平的提高。目前擬定了《建設項目審計理論與實務》、《企業經濟責任審計理論與實務》編寫大綱，并組織有關專家撰寫。
四、開展調查研究工作
幾年來，中國內部審計協會通過組織有效的調查研究，分析了我國內部審計發展狀況和形勢，基本掌握了內部審計的發展動態。目前，已開始著手建立記錄歷史、反映現狀、展示未來的內部審計數據庫，并在此基礎上逐步形成政府機構、國有企業、民營企業、金融機構、鄉鎮審計的內部審計資料庫。
同時，中國內部審計協會還致力于發現典型、培養典型、樹立典型、宣傳典型、推廣典型，用典型引路，推動內部審計發展。一方面組成調研組深入典型單位實地考察，幫助他們深入總結成功經驗和好的做法；另一方面，召開各種會議，邀請典型單位作專題報告；在《中國內部審計》雜志和協會網站上刊登典型單位的經驗和做法，以典型經驗引領全國內部審計工作的發展，提升內部審計的職業形象和信譽，擴大內部審計的社會影響力。
五、開展職業教育和崗位培訓
內部審計人員素質的高低，直接關系到內部審計能否持續健康發展。中國內部審計協會一直把提高內部審計人員的職業勝任能力，當作一項長期的系統工程來抓。
（一）以《中國內部審計》雜志和中國內部審計協會網站為主要媒介，大力宣傳交流國內外內部審計先進理念、先進經驗和技術方法，促進樹立新理念、學習新經驗，實現經驗共享。
（二）通過舉辦CIA考試、倡導內部審計人員崗位資格認證和開展后續教育，不斷提高內部審計人員的職業勝任能力。目前，全國共有11000余人獲得了CIA資格。CIA考試的開展，有力地推動了廣大內部審計人員和有志于從事內部審計工作的人員，學習借鑒內部審計的最新理念和技術方法。為加強內部審計隊伍建設，提高內部審計人員的專業勝任能力，中國內部審計協會自2003年起積極倡導內部審計人員建立崗位資格證制度，并實行后續教育制度，目前通過認證和考試獲得內部審計人員崗位資格證書的有22萬多人。
（三）積極開展境內外培訓和交流。幾年來，中國內部審計協會堅持走出去、請進來的方針，組織開展境內外培訓，收效顯著。境內培訓方面，每年組織不同層次、不同內容的培訓班約60余期，并根據行業和系統的不同需求，接受行業和系統委托舉辦培訓班。為保證培訓質量和教學效果，不斷優化師資隊伍。根據學員的實際需求，組織有關人員研究更新培訓教材、培訓科目和課程設置，并成立了職業教育教材編寫委員會，提出了職業教育教材編寫的長遠規劃和近期任務，努力探索新的教學模式和方法。境外培訓方面，除每年組織百余名內部審計人員赴境外參加培訓和考察外，還抓住IIA在中國召開會議各國專家學者云集北京的時機，在2002年召開IIA全球論壇會議、于2006年舉辦了國際內部審計高級研討班，使廣大內部審計人員直接聆聽國外內部審計最新發展動態和先進經驗、技術方法。為推動我國內部審計質量外部評估工作的開展，培養我國開展質量評估培訓的講師和評估組組長，2006年在北京舉辦了內部審計質量評估師資（組長）培訓班，邀請IIA質量評估部門的主講教師全面介紹IIA的質量評估標準，系統講解如何對內部審計質量進行評估，培養了我國首批內部審計質量評估人員，為推動內部審計質量評估工作的全面開展儲備了人才。
六、不斷提升國際國內影響力
（一）以承辦國際會議為契機，提高中國內部審計的影響力。2002年9月，中國內部審計協會承辦了IIA的全球論壇會議，接待了來自50多個國家的100余名代表。2007年9月，中國內部審計協會承辦了亞洲內部審計大會，有19個國家和地區的208名外籍代表、626名中國代表參加。目前，中國內部審計協會正在積極爭取2015年IIA國際大會在我國舉辦，屆時將吸引更多的國際內部審計同行來到中國，了解中國的內部審計發展情況。
（二）積極參與國際組織活動，提高對國際內部審計事務的發言權。中國內部審計協會目前派出了7名代表在IIA的專業委員會任職，這既可隨時掌握國際內部審計發展動態，也有利于我國參與國際內部審計事務的決策。此外，中國內部審計協會還積極組織內部審計人員，參加每年召開的IIA“國際大會”和亞洲內部審計師協會聯合會的“亞洲內部審計大會”等相關活動，并選派代表在大會上發言，在學習國外先進理念的同時，也向國外宣傳我國內部審計的發展狀況。
（三）開展海峽兩岸內部審計界的交流與合作。為加強與臺灣內部審計界的交流與合作，2001年起，中國內部審計協會與臺灣內部稽核協會達成協議，每年以不同的主題舉辦一次海峽兩岸內部審計研討會，至今已成功舉辦了7屆。通過這一活動，增進了兩岸內部審計界的相互了解，加強了兩岸的溝通與合作，收效顯著。目前，雙方正在進一步探討新的交流形式，擴大交流面，深化交流成果。
（四）加強與有關單位的溝通與合作，提升內部審計的地位。近年來，中國內部審計協會加強了與國務院國有資產監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會等監管部門的聯系和溝通，在了解和掌握監管部門對內部審計工作要求的同時，反映內部審計工作中亟待解決的問題，借助他們的力量共同推動內部審計的發展。中國內部審計協會還注重加強與有關媒體和社會審計組織的合作，建立多層次全方位的溝通網絡。自2005年至今，與科技日報社、中天恒會計師事務所聯合舉辦了3期風險管理與內部控制高峰論壇；與普華永道會計師事務所、德勤華永會計師事務所、安永華明會計師事務所建立了良好的合作關系，聯合舉辦了《如何成功通過 <薩班斯法案>404條款內部控制測評》的專題報告會和“COSO內部控制與風險管理框架實踐”研討會。
（五）拍攝電視劇《在路上》，促進社會各界關心支持內部審計。2006年，中國內部審計協會組織拍攝了電視連續劇《在路上》。該劇是第一部宣傳內部審計工作新理念，樹立內部審計新形象，謳歌內部審計人員客觀公正、嚴謹細致、清正廉潔、剛直不阿精神，展現內部審計工作、學習、生活和情感的文藝作品，對于宣傳內部審計工作，使之得到社會各界的了解、關心和支持，對于激勵廣大內部審計工作者，增強實施轉型戰略的使命感、責任感，有著積極意義。該劇的拍攝與播出，在國內外引起了強烈反響，許多觀眾發來觀后感，一些國家和地區的內部審計師協會將此劇劇照刊登在其網站上。
我國經過30年的改革開放，已經成為世界經濟發展最快的國家之一。我國政治穩定、社會進步、經濟繁榮，為內部審計發展提供了雄厚的物質基礎和良好的體制保障，給內部審計事業帶來了巨大活力。現階段，我國國有企業內部審計已經到了關鍵轉型期，積極推進內部審計轉型與發展，既是形勢的需要，又是時代的要求，更是歷史的進步。目前，“轉型”已獲得了社會較大的認同和支持，成為內部審計機構和社會公眾共同承認和參與的公共行為。希望廣大內部審計工作者，積極推進本部門、本單位內部審計工作的轉型與發展，努力把我國內部審計建設成為一個與時俱進、道德高尚、實務規范、層次較高、質量優良、享有盛譽、富有競爭力的職業，成為21世紀最受人尊敬和歡迎的職業！
