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第一部分 內容摘要
習近平總書記在黨的十九屆中央紀委四次全會首次提出將
財會監督納入到黨和國家監督體系。二十大報告指出，要強化財
經紀律約束，優化財會監督體系，履行財會監督職責。2023 年 2
月 9 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加
強財會監督工作的意見》，明確財會監督在整個監督體系中的重
要地位，財會監督在我國監督體系中起著基礎性和支撐性作用。
為順應財會監督政策新形勢和新要求，山東省生態環境廳一直積
極探索財會監督優化路徑，不斷加強內部財會監督，提升財會監
督工作的質量和水平，嚴肅財經紀律，維護財經秩序，提高會計
信息質量，保證經濟活動合法合規。山東省生態環境廳通過加強
頂層設計，構建了一個包含內部控制建設、全面預算管理、政府
會計制度三種治理工具，相互聯系又各有側重的內部財會監督體
系。內部控制以制度建設為基礎，內部審計為抓手，重點領域監
督為著力點，逐步構建起完善的內部控制體系。2019 年，生態環
境系統垂直管理制度改革后，駐 16 市生態環境監測中心上劃至
山東省生態環境廳并作為所屬公益一類事業單位統一管理。為盡
快規范駐市監測中心財務管理、提高財務人員業務水平，山東省
生態環境廳財務處主動作為、提前謀劃，積極改變財務管理模式，
加強對所屬事業單位的監督指導和業務幫扶，由單純的機關財務
轉變為全系統財務，由省級“上傳下達”轉變為省市兩級互助共
商共進步的新模式。
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山東省生態環境廳全面預算管理以業務為起點，預算嵌入業
務運行，實現業財深度融合。會計核算統一核算制度、統一核算
軟件，加大會計核算檢查力度，實現會計信息質量跨越式提升。
同時，強化人才建設，鍛造出一支能力過硬，規范性強的財會監
督隊伍。進一步運用好信息化系統，提升了信息化管理水平，保
證財會監督有效實施。通過以上方法措施，內部財會監督不斷優
化，實現了監督全覆蓋、全流程，以具有前瞻性的管理思路，做
到了源頭管控，將風險防范于未然，有效實現了業財融合，真正
提升了內部管理水平。
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第二部分 案例正文
一、實施背景
（一）基本情況
山東省生態環境廳由廳機關和直屬事業單位組成。主要從事
生態環境保護工作。落實省生態環境機構監測監察執法垂直管理
制度改革后，駐 16 市生態環境監測中心作為山東省生態環境廳
所屬公益一類事業單位統一管理，山東省生態環境廳所直屬的事
業單位由原來的 9 家增加至 25 家，其中：公益一類事業單位 24
家，公益二類事業單位 1 家，均實行全面預算管理。
（二）財會監督管理狀況分析和存在的主要問題
1.財會監督管理狀況分析
山東省生態環境廳現階段所管理的下屬單位數量高達 25 家，
各單位業務內容不同，內部管理水平存在差異，財會人員業務能
力水平不均衡，原有財會監督集中于收支審計等外部監督，內部
財會監督效能有限，存在監督體系不健全，制度建設不完善，監
督人員能力待提升等各種不足。近幾年山東省生態環境廳為提升
財會監督工作的質量和水平，嚴肅財經紀律，維護財經秩序，提
高會計信息質量，保證經濟活動合法合規，一直積極探索內部財
會監督優化路徑，取得了一定成效。
2.內部財會監督存在的主要問題
山東省生態環境廳分析內部財會監督薄弱環節，發現內部財
會監督存在的主要問題有：一是內部控制體系建設亟待完善，監
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督制度保障不到位。部分事業單位內部控制制度系統性和完整性
不足，內控措施和執行程序表面化、形式化問題嚴重，內部審計
監督缺位，影響財會監督效能。二是業財融合不深入，財會監督
的全面性和精準性不夠。部分單位財務工作重心在資金撥付、預
算控制、會計核算等方面，預算編制并未真正延伸到業務前端，
在業務活動事前決策、事中執行、日常預警監督環節比較薄弱，
未實現事前、事中、事后全過程監督，財會監督的全面性明顯不
足。同時，財務與業務部門溝通協調力度不夠，信息不對稱，特
別是政府采購、國有資產等高風險重點領域和合同簽訂等關鍵環
節，財務監管不夠精準，風險防范不到位。三是會計核算水平參
差不齊。各單位會計核算軟件不統一，核算細化要求不一致，會
計信息質量受限于財務人員水平。部分單位的財務人員配備不
足，存在非財會專業或非專職情況，專業技術能力欠缺，導致原
始憑證審核不嚴，會計核算不夠規范，存在年末未及時清理核實
收支數據，造成決算報告、資產報告、政府財務報告編制不準確
等問題。
（三）內部財會監督的目標和整體思路
1.內部財會監督的目標
加強內部控制建設，推動全面預算管理，規范會計核算，構
建內部財會監督體系，嚴肅財經紀律，維護財經秩序，提高會計
信息質量，保證經濟活動合法合規，提升內部管理水平，更好發
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揮財會監督效能，促進生態環境保護事業健康有序發展。
2.內部財會監督的整體思路
加強頂層設計，構建一個包含內部控制建設、全面預算管理、
政府會計制度三種治理工具，相互聯系又各有側重的內部財會監
督體系。加強人才隊伍建設，提升信息化管理水平，保證財會監
督有效實施。
內部財會監督體系
二、實施過程
（一） 組織架構
山東省生態環境廳由行政單位廳機關和 25 家公益事業單位
組成，山東省生態環境廳作為主管部門對直屬事業單位依責監
督，負有歸口管理責任。
（二） 人員組織安排
山東省生態環境廳專門設立財會監督工作領導小組，省廳財
務處負責內部財會監督牽頭組織工作，充分發揮相關職能處室在
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財會監督中作用，同時職能處室按照管控職能，對直屬事業單位
歸口管理，形成財務牽頭，各方共同參與的財會監督新格局。
（三） 具體實施過程
1.建章立制完善制度體系，建立健全內審監督管理體系，推
動內部控制建設，營造良好內部監督環境。內部控制是行政事業
單位治理的基石，要加強內部控制建設，夯實財會監督基礎，筑
牢監督根基。
1.1 建立并運行完善的內部控制制度。內部控制制度能夠有
效促進單位建立健全權力運行的制約和監督體系，用制度限制權
力的濫用。內部控制制度健全并得到有效運行，單位就具備良好
的內部監督環境，便于其他監督工作的開展。山東省生態環境廳
各單位結合具體業務情況，通過將外部政策規范要求對標內部制
度規程，查找風險點并及時修訂的模式，修訂財務管理制度、固
定資產管理辦法、政府采購管理辦法、合同管理辦法等一系列內
部制度，其中廳財務處牽頭修訂制度 9 項，指導 25 家直屬事業
單位修訂財會制度 30 余項，逐步構建了完善的、切實可行的內
控制度體系，建立健全了財會監督制度體系，使財會監督工作有
據可依，有章可循，推動和保障財會監督工作的開展。
1.2 內審常態化，督促制度落地，做好內部監督。切實發揮
內審功能優勢，聘請專業第三方開展審計，結合往年審計和自查
情況，對單位整體業務活動、內部控制、風險管理的適當性和有
效性進行評價，確保財務收入、財務成本等業財數據客觀、真實、
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準確。按照工作規劃，定期開展年度內部財務收支審計，對上年
度收支情況進行全面審查，從而真實準確地掌握單位年度運營情
況，避免存在長期瞞報涉嫌違法違規的會計行為，保障其規范運
行。除此之外，還注重開展離任審計、專項審計。就離任審計而
言，關鍵領導職位調整時，對其在任期間的工作業績情況進行審
計評估，主要結合經濟數據開展評價；就專項審計而言，主要可
以結合當年工作重點展開，重大項目、績效管理、政府采購、往
來款項等都可以作為側重點。內審發現的問題及時上報，使省廳
對各單位的情況有直觀了解，給出整改時間表，督促各單位限期
整改，要求“舉一反三”，建立長效管控機制。例如，內審人員
曾發現有單位差旅住宿費頂額報銷，職業敏感性對此產生質疑，
通過互聯網報價查詢和電話問詢，發現存在餐費轉嫁計入住宿費
情況。以此警示各單位，要求公務出行住宿費務必真實，不可虛
報，實際住宿價格不可與網絡報價差距過大。內部審計常抓不懈，
見微知著，時常警醒督促各單位加強內部管理。
1.3 抓實重要領域監督，防范財務風險。一是加強政府采購
管理監督。嚴格執行政府采購招投標制度，完善單位采購事項的
內部決策機制，加強采購需求和采購方式的管理，重大項目采購
事項提前做好前期論證和需求調研。完善政府采購信息發布審核
機制，依法公開政府采購信息。加強政府采購項目履約管理，規
范做好政府采購合同的簽訂、備案、公示、變更等工作，規范單
位政府采購行為。開展系列政府采購督導檢查，如政府采購及招
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投標專項整治工作，對招投標項目現場重點檢查，發現問題及時
反饋，限期整改，同時形成問題清單，警示各單位，避免同類問
題再次出現，有效規范了各單位的政采程序。二是加強資產管理
監督。嚴格執行國有資產配置管理相關規定，不超標準配備辦公
設備、不隨意報廢更新辦公設施，鼓勵跨部門調劑使用資產，使
國有資產合理配置和有效使用。優化資產管理流程，加強資產登
記入庫、累計折舊、資產出租出借處置等全流程監督，確保賬簿
與資產管理信息系統數據一致，完善臺賬管理。切實做好資產清
查，了解貨幣資金、往來款項、實物資產現狀，及時調整資產管
理系統資產狀態信息，維護資產安全完整，做好國有資產報告工
作，準確反映固定資產實際狀況，提升國有資產管理水平。三是
加強合同管理監督。加強合同管理和跟蹤履行，強化對合同簽訂
內容和支付條件的審查，嚴格依據符合法律法規規定的合同或者
協議支付資金，切實防范合同執行風險，確保財政資金安全高效
使用。四是加強資金支付管理監督。嚴格執行預算管理和國庫集
中支付的有關法律法規，不虛假列支、不擅自改變預算支出用途，
嚴格開支范圍和標準，規范財政資金支付行為，確保支出行為合
規、票據真實有效、審批手續和附件齊備，保障資料的真實、有
效、充分、清晰。
此外，積極開展內部控制培訓，加強內部業務交流。為提升
內部控制建設質量，系統內定期開展內部控制建設培訓，及時傳
達最新內控規范要求，總結分析內部控制建設不足之處，督促內
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控措施實施和執行程序規范，進一步提高各單位內部管理水平，
加強廉政風險防控機制建設。
2.推進業財融合，做好全面預算管理，實現資金全流程財會
監督。預算管理貫穿單位資金管理的全過程，即涉及資金配置，
也評價資金的使用效益。年度預算要求財務部門必須與業務部門
聯合編報，不斷加深業財融合，做好項目事前評審，對資源配置
的必要性、可行性、經濟合理性進行充分分析論證和事前把關。
預算批復后，嚴格預算執行，加強財務會計與經濟業務的高效融
合和協作支持機制，財務人員在業務開展前，參與經濟決策事項
研究，如資金使用，資產購置、出租、出借、處置等，為決策提
供有力支持和分析，預判問題、提出對策，提高財務監督的效率。
同時預算績效管理本著“花錢必問效、無效必問責”的理念，依
托省本級項目預算績效管理信息化模塊，通過績效目標設置、績
效運行監控、績效評價和績效結果運用，對資金的使用效益方面
進行監督。預算績效管理全覆蓋，重點項目開展事前績效評估，
增強預算決策的科學性；事中監控及時糾偏，對苗頭性、趨勢性
問題做到早發現、早預警、早糾正，推動績效目標如期實現；事
后做好績效評價，并根據績效評價的結果掛鉤績效考核和預算資
金分配。
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預算管理流程圖
3.貫徹實施政府會計制度，扎實會計核算，做好日常財會監
督。
3.1 落實落地政府會計制度。政府會計的核算內容以及提供
的報告信息不僅全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、
現金流量等財務信息，也可以反映財政資金使用、職責履行、績
效等結果情況，為加強資產負債管理、改進績效監督考核、防范
財務風險等提供支持。貫徹實施政府會計制度，完成新舊制度銜
接，開展系列政府會計制度培訓，理論與實操相結合，同時搭建
交流平臺，展開問題大討論和經驗分享活動，快速補充財務人員
相關知識儲備，提升業務技能水平。
3.2 統一核算軟件，實現財務信息口徑一致化。為解決 16 市
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監測中心上劃后會計人員缺乏，會計核算不規范的問題，在充分
調研的基礎上，山東省生態環境廳開發了 GS 新會計制度財務核
算系統，實現了統一會計流程、統一記賬規范，統一賬務信息管
理，2021 年又率先爭取成為全省預算一體化系統會計核算模塊運
行首批試點單位，依托智能化的浪潮 GS7.0 核算系統和預算管理
一體化系統進行賬務核算，會計核算以政府會計制度為準繩，科
學編制預算，嚴格報銷審核，精準對應預算指標，實現會計核算
憑證生成、賬簿登記、財務報表編制自動化，提高會計工作效率。
加強憑證、賬簿審核，保證了會計資料真實性、完整性，切實提
高了會計信息質量。上級部門可在線監控財務數據，異常支出及
時預警。
3.3 加強會計核算核查，提升會計信息質量。會計人員要嚴
格按規定設置科目，及時登記入賬，并將數量、金額等詳細在明
細賬簿進行反映，定期盤點，確保賬實相符。加強對財務報告、
財務報表編制審核，全面清理核實各項業務，確保收支真實、數
額準確、合規，保證財務報告信息正確、完整、可靠和相關性。
山東省生態環境廳統一開展對單位財務管理情況的常規檢查和
專項檢查，委托專業第三方機構審計會計核算情況，糾錯防弊，
進一步提升財務監督效能。
4.加強人才隊伍建設，多措并舉提升財會監督工作人員綜合
素質。一是創新內部培訓師制度。選拔 10 名財會骨干組建內部
培訓師團隊，研究疑難會計實務問題并宣講會計法規，連續 4 年
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組織財務人員開展業務能力提升培訓班，搭建溝通橋梁，以案說
法，增強工作人員法制意識，規避潛在財務風險，形成自我約束
強，知敬畏、存戒懼、守底線的團隊工作氛圍。二是打造人才幫
扶梯隊。針對垂改后直屬單位多、分布在 16 市，集中學習有困
難的實際，組建 6 個幫扶小組，結對子，搞共建，手把手指導、
面對面傳授、實打實操作，在有效實施政府會計標準體系、提升
預算績效管理質量等方面發揮輻射引領作用。三是建立工作獎懲
機制。廳黨組高度重視財務管理工作，在修訂財務管理制度時明
確了激勵措施。2022 年起，每年對表現突出的財務會計人員通報
表揚，形成“比學趕超”的良好氛圍，2021 年-2023 年 6 人通過
高級會計師考試，1 人入選省直會計業務師資團隊，實現了財會
人員素質提檔升級。
5.善用信息化技術手段，創新財會監督路徑。為提高管理效
率和透明度，適應現代化管理的需求，要善用信息化技術手段。
5.1 積極上線“公務之家”報銷平臺，差旅費實現電子憑證
網上報銷。作為首批試點單位率先啟用“公務之家“，實現公務
出差網上申請、審批、報銷，火車票、機票、汽車票及住宿賓館
網上預定，國庫集中支付還款及會計檔案電子化存儲的全流程電
子化閉環管理，提高了工作效率，降低了運行成本。
“公務之家”網上報銷給公務出行帶來了巨大變化。一是網
上審批取代紙質審批。傳統的紙質簽字審批，繁瑣低效。APP 網
上審批，突破時空限制，靈活高效。二是線上消費取代線下消費。
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以往車票、住宿費等均為線下消費，公務卡管理不好落實。現在
實現了公務卡網上支付，不僅方便快捷，而且規范了公務卡使用。
三是電子憑證報銷取代紙質貼票報銷。以前報銷貼票反復計算，
繁瑣、低效。電子憑證報銷實現全流程電子化，輕松便捷。四是
自動化審核取代人工審核。以往人工審核時，票據真偽難查驗，
違規風險難知曉?，F在自動化審核，超標、逾期、地址不符、行
程沖突都會有提示，提高了審核準確性。五是云端電子存儲取代
鐵皮文件柜存檔。以往鐵皮柜、檔案庫，高成本，數據備份費時
費力。電子憑證云存儲，低成本、多點備份、可靠性高。
自動化報銷審核，不合理預警
“公務之家“的推行，有效解決了差旅費報銷中事前未審批、
超標、逾期、地址不符、行程沖突等各種問題，以智能化的手段
督促公務出行事前在線審批、事中在線變更、事后規范化報銷，
提高了管理效率和透明度，降低了管理成本。
5.2 積極推進預算管理一體化改革，率先將預算管理一體化
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系統融入到全面預算管理的整個流程，實現了財會監督模式的創
新，預算管理一體化系統中預算編制、預算執行、資產管理、政
府采購、會計核算等模塊均得到有效應用。預算編報以業務為起
點，做好項目庫儲備和預算上報；預算批復后嚴格執行預算指標，
根據業務進度提交月度用款計劃；資金支付信息直接生成會計核
算憑證，實現了預算信息流轉的一體化，可追溯，可監督。
5.3 積極實現績效管理全流程信息化，開發省本級項目預算
績效管理信息化模塊。省本級項目預算績效管理信息化模塊將預
算線上申報延伸至機關各處室和各直屬事業單位，實現了所有項
目績效目標申報、績效運行監控和績效自我評價的線上管理，有
效提升了預算編報和績效管理的科學性、準確性。
（四）實施過程中的困難和解決方案
在實施過程中，山東省生態環境廳積極探索內部財會監督優
化路徑，取得了一定成效，但也遇到一些困難。
1.現有條件不足，限制了內部財會監督的效能。受現有財會
監督人力、物力、時間、信息等條件限制，一定程度地影響內部
財會監督效能。為解決條件限制，一是整合財會監督隊伍，大力
提升財會監督人員綜合素質。加大對現有財務人員的管理力度，
出臺財務人員管理制度，提升財務人員財會監督意識；大力加強
財務人員培訓，提升財務人員財會監督綜合能力，獎優罰劣，形
成積極向上團隊氛圍，增加財會監督隊伍凝聚力和向心力，培養
出一支服從管理，能力過硬的財會監督隊伍。二是運用好財政信
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息化系統，提升信息化管理水平。積極爭取差旅電子憑證網上報
銷平臺和預算管理一體化平臺試點單位，利用財政信息化平臺，
提升財會監督內部信息化水平。
2.內部財會監督與其他各類監督貫通協調不足。以往內部財
會監督與其他各類監督信息溝通少、成果共享難。為解決此問題，
積極探索貫通協調有效路徑，選派財會業務骨干參加山東省生態
環境廳巡視巡察、監督檢查、內審監督等系列活動，增強了監督
的協同性和聯動性，實現了信息溝通、協同監督和成果共享。
三、實施成效
財會監督體系建成后，眾多單位不再各行其是，有效提升了
財務管理水平，規范財務收支，降低了財務風險，提高資金使用
效益，提升會計信息質量，促進生態環保事業的有序健康發展。
（一）財會監督全覆蓋，全面提升內部管理水平。財會監督
不再局限于經濟活動及財務管理的合規性，拓展到推動政策有效
落實、內部管理制度修訂、單位履職質量提升、資金資產使用規
范、干部任用管理考核等方面。搭建的財務管理、政府采購管理、
績效管理、資產管理等內控制度體系，成為單位工作的依據和指
引，整體提升內部管理水平。
（二）財會監督防線前置，增強前瞻性，實現源頭管控，防
范風險。通過內部控制，編制內控手冊和實操流程圖，定期開展
風險評估，及時發現管理漏洞，簽訂廉政風險責任狀，防范于未
然，營造良好管理環境，有效降低財務風險，提升了單位管理合
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規性、資產安全性、會計信息真實完整性。預算編報以業務為起
點，采用零基預算模式，根據業務活動目標匹配資金，采用目標
成本和責任成本管理模式，從源頭管控支出，實現資金科學配置。
績效管理方面，建立了貫穿事前、事中、事后的全過程績效管理
鏈條，如 2021 年事前開展項目評審 124 個，涉及資金 8.5 億元，
共核減資金 4.13 億元，核減比率達到 48.6%；新出臺重大政策和
項目開展事前績效評估 22 個，涉及資金 0.78 億元，提升財政資
金使用配置效率，提高了績效目標設置合理性，明確了履職重點
和項目考核方向；事中做好實時績效監控，對預算執行率和績效
目標完成情況“雙監控”，對監控中發現的管理漏洞和績效目標
偏差，及時采取針對性措施糾正，動態調整資金使用方向，提升
資金使用效益；事后開展績效評價，自評為主，對重大政策和項
目委托第三方開展重點績效評價，績效評價結果與預算安排掛
鉤，績效好的項目優先保障，績效差的項目通報，并視情況處理，
低效和無效資金一律壓減或取消。扎實的績效管理工作使山東省
生態環境廳在 2021 年度山東省省直機關服務高質量發展績效考
核工作中得分排名省直部門前 30%，獲得“優秀”等次。此外，
通過依托預算管理一體化系統，定期通報會計核算的實時性和準
確性，規范資金使用。由此可見，財會監督不再局限于事后監督，
而是向績效性、效益性監督擴展，實現對問題早預防、早發現、
早處置。
（三）財會監督全流程，推動業財深入融合。財會監督貫穿
決策機制、資金分配、資金運轉、資金效益等各方面，財務管理
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移到業務前端，通過制定規范化、標準化管理流程，以預算管理、
政府采購管理、資產管理等為切入點，充分利用數據分析工具進
行數據分析和業務洞察，把握業務流程的關鍵控制點和潛在風
險，并針對性改進，切實提高財會監督效能，配合其他監督形式
更高效地履職盡責。
（四）鍛造素質過硬的財會監督隊伍。在財會監督工作中，
獎優罰劣，引導積極向上氛圍，于工作實踐中錘煉，于理論培訓
中提升，原本業務水平參齊不齊的財務隊伍，快速成長為一支反
應迅速、能力過硬、服從安排的高水平財務類環保鐵軍。
（五）財會監督信息化管理水平提升。先后啟用“公務之家”
差旅費電子憑證網上報銷平臺、預算管理一體化系統、省本級項
目預算績效管理信息化模塊，理論配合和實操演練促使財務人員
快速上手，增加了會計信息的透明度、可信度、可追溯性。
四、經驗總結
（一）注重制度建設。內部控制建設、全面預算管理和會
計核算都需要完整的制度體系做支撐，通過制度劃分工作職責，
明確工作流程，推動財會監督工作落實落地。山東省生態環境廳
緊跟最新財規要求，結合業務實際，不斷更新修訂各項制度，搭
建起既具共性標準又各具特色的制度體系，既指引了工作開展，
又奠定了財會監督的根基。
（二）注重人才培養。制度的制定、政策的落地、信息化系
統的啟用等各項財會監督措施，歸根結底需要專業化的財務人來
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實現。要加強財會監督人才教育培訓，提升專業能力和綜合素養，
完善財會監督人才激勵約束機制。山東省生態環境廳每年組織開
展線上線下各類財會培訓，同時鼓勵財務人員積極參加省會計學
會等機構舉辦的業務培訓，督促做好繼續教育，財務隊伍中級會
計師和高級會計師不斷增加，人才隊伍向專業化、高端化發展。
（三）善用信息化平臺。信息化系統，可以科學高效匯總、
整理、分析數據和信息，使原本零星分散的數據集中化、系統化，
使原來依靠人工、費時耗力的計算、分析工作智能化、高效化。
各單位積極使用差旅電子憑證網上報銷平臺和預算管理一體化
平臺，全面完善信息，提升分析數據準確性、時效性，有效提高
會計信息質量，全面提升了財會監督的效率
