《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布以來，各地紛紛按照3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的目標推進各項工作。在“三全”的框架體系之內，各地不斷嘗試創新突破，有的實施基于成本核算的預算績效管理，有的開展下級政府財政運行綜合績效評價試點，有的開展績效標準建設，應該說都具有各自的亮點和特色。當然，各地也都面臨一些問題和挑戰，并總結了一些經驗和教訓。目前，各地的預算績效管理工作，既處在階段收官的成果驗收期，也處在再度出發的未來展望期。值此全面實施預算績效管理的關鍵時刻，基于對歷史的總結和未來的期待，我們有針對性地總結出五個亟待進一步深化破解的難題，并對應地提出了一系列看法，以期把握未來預算績效管理工作的主要方向。構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，是全面實施預算績效管理的主要目標。隨著各項工作的不斷深入，預算績效管理改革也進入了“深水區”，管理對象進一步拓展，延伸到政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算以及一般公共預算中的政府采購項目、政府購買服務項目、政府和社會資本合作（PPP）項目、政府債務項目、政府投資基金等。從管理對象特點來看，與以往納入績效管理的對象相比，主要有四個特點：一是管理目標更綜合、更立體，例如，上述對象可能與國家關于政府職能轉變、理順政府間財政關系、國有資本保值增值等目標相關聯，也會涉及具體某個管理環節的特定要求。二是對財政收入績效管理提出了明確要求，其他“三本預算”均可能涉及預算收入的績效管理內容。三是財政管理與其他行業管理特征交織，例如，基金、債務等項目還需要結合金融及資金運行風險的相關管理要求。四是管理對象的層次更高，例如一級政府的財政運行情況、某個社會保險基金整體運行情況等。在全面實施預算績效管理之前，大多數財政部門不將這些對象納入管理范圍。
但是，“三全”的管理要求，使得對這類對象的管理需求與日俱增，相關的研究和試點也在陸續展開中。如何有效地將管理范圍拓展到這些對象、推動全面實施預算績效管理工作持續深入，已經成為擺在各級財政部門乃至各級黨委政府面前的重大課題。因此，要實現全面實施預算績效管理的持續深入，有待于進一步明確目標、把握特征、完善路徑。明確目標，就是要基于全方位的視角，將目標定位于建立管理對象的目標體系、內容體系、方法體系和標準體系；把握特征，就是要按照全覆蓋的要求，在管理過程中充分體現不同對象的不同特征；完善路徑，就是要提煉全過程的經驗，搭建形成覆蓋事前評估、目標管理、運行監控、績效評價、結果應用等環節的閉環系統。實現預算與績效管理一體化是全面實施預算績效管理的根本目標，集中體現了績效為預算管理服務，通過績效管理提升預算管理水平，進而推進預算管理科學化的基本方向。績效標準體系是全面實施預算績效管理的基礎，也是預算和績效管理一體化的核心，包括目標標準、支出標準和評價標準三項內容。其中，目標標準是支出標準的依據，支出標準是目標標準的約束條件，評價標準是目標標準和支出標準的調節機制。“十三五”期間，我國通過推進全面實施預算績效管理，在完善績效管理流程、加大績效管理覆蓋范圍、強化預算和績效管理銜接等方面取得了較大進展。但是，在績效管理的深度上，由于績效目標標準和支出標準缺乏銜接，績效管理和預算管理的一體化僅停留在流程和形式上，績效和預算“兩張皮”、預算編制和執行“兩張皮”等問題仍然沒有解決。只有健全績效標準體系，以績效標準作為支出標準的依據，才能進一步發揮績效標準在預算和績效管理中的基礎支撐作用，從而實現預算和績效管理全過程的實質性一體化融合。
健全預算績效標準體系，應以績效指標建設為基礎，包含三方面內容：一是以目標標準與基本公共服務標準、支出標準銜接匹配為原則，建立以規劃政策和部門職責為先導，以質量和效益為核心的目標標準。二是要在保障財政資源統籌的基礎上，堅持先有目標再有預算，分析實現目標標準的科學合理支出水平，建設財政支出標準。三是要健全各類績效評價方法、規則、模型和管理標準等，研判支出安排和目標標準的匹配性，以評價標準的建立促進目標標準和支出標準的動態調整。目標標準、支出標準和評價標準等三項構成了績效標準的完整體系，需要整體設計和全面推進。績效標準體系建設的水平和質量，也反映了預算績效管理的水平，也是實質性通過預算績效推進預算管理科學化的關鍵。這也是黨的十九大對預算管理改革的要求。在全面實施預算績效管理的整體背景下，通過若干年的工作實踐，預算績效管理工作已不再是財政部門的“獨角戲”，相關要求已經轉化為不少行業領域主管部門的自身訴求。一是預算績效管理正在成為行業主管部門開展內部管理的重要工具，通過將業務和財務相互融合，厘清主管部門和單位之間、機構內部不同處室之間的權責利關系，將績效管理作為預算部門開展內部管理的新手段、新方法。二是預算績效管理有助于明確政府開展行業監管和補貼的標準，建立以績效數據為支撐的行業監管體系，確立行業監管的績效標桿。三是預算績效管理可以實現行業管理的進一步科學化、精細化，樹立績效標桿，解決部門預算資源配置效率最大化的問題。
這種轉變的產生，來自行業領域主管部門不同的管理訴求。一是行業領域主管部門是預算績效管理的責任主體，更多的部門預算自主管理權限體現為對行業領域特征的關注。二是與財政部門更關注資金相比，行業領域主管部門更關注預算績效管理與部門運轉、項目管理、業務開展、部門履職等方面的聯系。三是由于存在業務方面相關的考核評估，行業領域主管部門對預算績效管理與各種形式的督導、考核、評估、評價能否相互融合較為關注。因此，在后續搭建行業領域績效管理體系的過程中，主要應做到三點：一是立足績效，建立覆蓋部門內部所有績效管理需求的管理體系，覆蓋管理的多個層次，實現多類績效管理需求的統合。二是聚焦財務，抓住資金管理主線，以績效視角改變傳統記賬式財務向管理會計轉型，以融合創新支撐財務治理能力現代化。三是專精業務，涵蓋運轉、人事、資產等各個方面的管理內容，以數據驅動行業領域智能管理、智能決策。因此，預算績效管理對于部門單位的最大價值是通過優化資源配置，提升部門決策和管理水平。基層政府是我國政府治理的基礎，承擔著多數公共服務的主體責任，既向普通民眾直接提供教育、衛生、公共安全、住房、文化等基本公共服務，也通過國有企業間接提供供水、供熱、公交、環衛等公用事業服務。在履行上述政府職能的過程中，基層政府始終面臨著財權事權不匹配、經濟基礎薄弱、人力資源緊張、管理手段匱乏、預算標準缺失等諸多問題。不同于其他更高層級政府的管理現狀，對于基層政府而言，如何緊緊抓住全面實施預算績效管理的改革契機，充分發揮績效“指揮棒”的作用，厘清縣鄉兩級政府的財政事權和支出責任，最大限度簡化管理流程和降低管理難度，將預算績效與基層財政資源的整合及配置決策聯系起來，既是最為迫切的需求，也是亟待解決的難點。
相對于其他層級政府將項目和政策作為主要績效管理對象的通行做法，基層政府應立足于自身財政資源的整體配置規劃，縮短績效管理行為與財政資源投入決策之間的半徑，按照基層政府財力與事權相匹配的原則，通盤考慮如何有效率、均等化、可持續地回應普通民眾希望獲得公共服務的基本訴求。為此，對于基層政府而言：一是推進基本公共服務績效分析及標準建設，以績效標準為引領，全面盤活縣鄉兩級財政資源，破解當前有限資源和高質量發展目標之間的矛盾難題。二是加快公用事業國有企業財政補貼標準制定及機制建設，合理劃分政府與市場的邊界，提升公用事業的服務供給效率。三是推進一級政府財政運行綜合績效決策分析，提供縣級和鄉鎮經濟社會發展狀況的衡量工具，及時發現影響高質量發展的重大風險因素。當前，大數據應用日益成為“數字政府”轉型的重要基礎和新的驅動力，推動政府數據開放共享，促進社會事業數據融合和資源整合，開展數據應用，將極大地提升政府履職能力。財政和預算部門作為績效管理的責任主體，既有條件也有必要依托這一抓手，加快推進績效大數據應用，充分整合和挖掘數據資源，促進政務信息化由傳統流程化管理向數據資源價值發揮、支持科學決策的重大轉變。預算績效管理作為貫穿預算編制、執行、監督和決算全過程的管理活動，對大數據的分析應用不應局限于財政自身數據，也需要將各個預算部門和單位的業務數據納入進去，同時還需要整合政務數據之外的外部數據。
整合內外數據，開展預算績效管理大數據分析應用，就需要進一步完善具體的應用路徑。一是建立應用機制，加快推動形成以黨委領導、政府統籌、政務信息化主管部門協調、行業需求部門主導參與、相關部門單位積極配合的工作格局，深度挖掘行業領域預算績效管理的需求，通過多種方式支持與專業企業開展合作，理順大數據建設過程中的權責關系，建立預算績效大數據的統一標準規范。二是明確應用場景，使相關場景完全貼合預算管理實踐，面向實踐工作中面臨的難點問題，讓大數據分析應用在預算編制、執行、監督和決算的全流程中充當監管工具、衡量工具、模擬工具。三是設計應用功能，按照應用場景的基本定位，提供全景現狀、問題診斷、仿真模擬等分析功能，有效滿足財政部門和預算部門掌握預算績效全景現狀、識別資源配置主要風險、了解不同配置策略下預算績效變化趨勢等管理訴求。作者：劉國永 上海財經大學公共績效研究院、熊 羽 上海聞政管理咨詢有限公司
