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本報記者 張雨馨
PPP績效管理政策對政府和社會資本合作項目績效管理提出明確要求，其出臺為PPP項目提質增效、維護合作方合法權益提供了制度保障，具有里程碑意義。
3月31日，PPP市場翹首以盼的文件發布了。《政府與社會資本合作項目績效管理操作指引》（以下簡稱PPP績效管理政策）終于千呼萬喚始出來。
此前，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》里曾提及，應完善全方位、全過程、全覆蓋的PPP績效管理政策。財政部預算司績效管理處相關負責人表示：“PPP績效管理政策對政府和社會資本合作項目績效管理提出明確要求，其出臺為PPP項目提質增效、維護合作方合法權益提供了制度保障，具有里程碑意義。”
亮點一：促進PPP項目提質增效
PPP績效管理政策共分為六章二十七節，規范了PPP項目全生命周期績效管理工作，明確了參與主體、內容要求、工作程序等要素，統一了實施機構、項目公司、社會資本各方績效評價管理的指標體系和制度標準。同時，全面梳理了績效管理全過程各環節工作內容和程序，推動了PPP項目的提質增效。
PPP項目的提質增效，有助于各地政府進一步推動PPP模式高質量發展，規范了政府與社會資本合作項目全生命周期績效管理，提高公共服務供給質量和效率，保障合作各方合法權益，有助于整個財政的績效管理、公共服務的長遠發展。
河北省財政廳副廳長靳海增認為，隨著大量PPP項目進入運營期，PPP績效管理政策可以更好地指導地方進一步落實PPP按效付費原則，完善項目全生命周期績效管理機制，確保項目規范運作實施。有利于各地用好績效評價指揮棒，推動社會資本持續加強項目管理和創新，提高投資建設運營效率，促進公共服務供給質量和效率的提升。
廣西壯族自治區財政廳副廳長王代玉表示，PPP績效管理政策為各地實施PPP項目全生命周期績效管理提供了明確的政策指導，符合當前全面實施預算績效管理的要求，是完善PPP管理制度體系、推動PPP規范發展的一項重要舉措。廣西將積極踐行項目績效管理，強化“花錢必問效”導向，將有限的財力用在刀刃上，提高財政資金使用效益，為百姓提供高質量的公共產品和服務。
山西省財政廳地方金融處處長劉振龍告訴記者，2019年山西省先行先試，在全國率先發布了PPP績效管理政策文件，山西省PPP促進會配合編制了績效評價操作手冊，為全省績效評價提供了行業參考。PPP績效管理政策的出臺，將進一步促進全國PPP項目績效管理各項工作的規范化建設，提高公共服務供給的質量和效率，保護各方合法權益，為PPP事業的行穩致遠保駕護航。
山東省財政廳PPP管理中心相關負責人張磊認為，PPP績效管理政策對推進PPP在新形勢下高質量可持續發展提供了制度遵循。山東將緊緊圍繞該績效管理指引及相關文件，著力推動PPP項目績效管理標準科學、程序規范、方法合理、評價客觀、舉證公平、結果可信，不斷提高公共服務供給質量和效率，切實維護合作各方合法權益，保障PPP模式在山東行穩致遠。
云南省PPP中心主任楊捷認為，PPP績效管理政策有利于提高財政資金的精準和效益，發揮更積極的財政政策作用，充分體現PPP按效付費、風險共擔的初心，促進PPP項目規范高質運行，不斷提高公共服務供給質量和效率。
中央財經大學PPP治理研究院院長曹富國總結了PPP績效管理政策出臺的背景和意義。他表示，全面實施預算績效管理和政府和在公共服務領域推廣社會資本合作模式改革都是國家治理體系和治理能力現代化的里程碑式改革，其中后者的一個典型特征是“按效付費”，因而是前者的先行軍和試驗田。PPP項目績效管理政策的發布，將這兩項重大改革進一步有效結合起來，對進一步推動我國全面高質量發展和法治進步有深遠的重大。
中國財政學會PPP研究專業委員會副主任委員、華夏幸福基業股份有限公司執行總裁張書峰表示：按照績效付費是PPP項目提升公共服務供給質量和效率的關鍵環節，甚至可以說是PPP模式的靈魂。財金[2020]13號文首次對這一關鍵環節進行了全面的規范和指引，有利于穩定社會資本投資預期、激發PPP領域的創新活力。以我們從事的產業新城開發性PPP項目為例，在按效付費原則的指引下，探索創新了“綜合開發、長期運營、增量取酬、績效付費”的全生命周期績效機制，有效帶動了許多區域高質量發展。此次財政部進一步明確了績效管理的操作指引，更加增強了我們長期投資運營的信心。
亮點二：視社會資本為平等主體，政府按績效付費
PPP績效管理政策的第二大亮點是視社會資本為平等主體，政府按績效付費。
上海市財政局金融處副處長紀鑫華認為，PPP模式始終強調按效付費，是財政資金加力提效的重要手段，PPP績效管理政策進一步明確了PPP項目全生命周期內在目標設定、監控評價和按效付費等各環節的績效管理要求，細化了評價流程、規范了指標體系、夯實了管理基礎，將有利于PPP模式體制機制優勢的充分發揮。
除了地方政府外，PPP市場中參與各方紛紛表示PPP績效管理政策實現了PPP激勵相容和按效付費的精髓。
北京中澤融信管理咨詢有限公司董事總經理趙仕坤認為。通過PPP績效管理，真正實現產出與績效掛鉤，切實做到按效付費，進而推動公共服務提質增效。
濟邦咨詢公司董事長張燎分析，PPP項目績效管理必須以PPP合同條款為載體，以約定績效指標為準據，及時考核達效付（收）費，實現PPP監管的針對性和輕量化。
北京市中倫(上海)律師事務所合伙人周蘭萍坦言：“績效考核作為PPP項目的核心內容，一直以來都是項目參與各方關注的重點，也是實操中的難點。PPP績效管理政策有利于PPP項目的整體規范，也可避免實踐中因缺少實施細則而導致的爭議。”
云南云嶺工程造價咨詢有限公司董事長楊寶昆認為，PPP績效管理政策覆蓋了PPP參與各方，并適用于所有類型的PPP項目。這是財政部構建“法律+政策+操作指引+合同”四位一體的PPP制度體系，完善PPP底層治理，通過建立標準體系，打通PPP最后一公里，實現PPP激勵相容、按效付費精髓，提高PPP項目運行成效和可持續發展目標的重要文件。
北京大學PPP研究中心執行主任兼秘書長鄧冰告訴表示，PPP是長周期的政社合作模式，其核心理念之一是真運營，運營的重要保障就是全生命周期績效管理，此次財政部發布的PPP績效管理政策，將加強社會資本方在運營中的信心，規范各PPP服務機構對項目績效管理的標準，有利于中國PPP事業的健康發展。
PPP資產交易和管理平臺副主任、天津金融資產交易所總裁丁化美表示，PPP績效管理政策除了為PPP項目持續有效運營提供了標準外，還為PPP項目再融資和再融資市場深化奠定了堅實基礎。同時對于項目進入運營期之后的績效評價指標等框架設計，為項目后續實現PPP資產交易、交易后項目運營效益，以及PPP資產通過證券化等進入標準化資產交易市場提供了連續性、統一性和更加具象且多維的評價指標。
談及PPP績效管理政策如何約束與保障各PPP項目參與方權利和利益時，上海交通大學PPP研究中心咨詢部主任趙國華認為，PPP績效管理政策強化了PPP項目績效管理中政府機構、社會資本方等各參與方的組織保障與雙向考核約束，提升了項目運行的質量、效率、公平與透明度。該指引為PPP行業的科學規范化管理注入了強心劑。北控水務集團水環境投資中心負責人徐東升也認為，PPP績效管理政策的發布，必將進一步提升PPP項目全生命周期績效管理和服務產出水平，有利于PPP的長遠發展。
此外，隨著大量PPP項目進入實施階段，尤其是很多項目已進入付費周期，PPP績效管理政策為政府和社會資本雙方正常履行合同提供支持。大岳咨詢有限公司總經理金永祥認為，PPP績效管理政策起到為PPP保駕護航的作用，避免PPP作為一項經濟政策虎頭蛇尾和爛尾現象發生，同時也傳遞了政府繼續推進PPP的政策信號，有利于堅定地方政府推動PPP的信心和有關各方參與PPP的信心，在受疫情影響實現六穩目標方面具有極其重要的現實意義。
PPP績效管理政策還規定了項目實施機構應及時公開績效評價結果，對發現的自身問題及時整改，將績效評價結果納入其工作考核范疇等一系列管理和監管措施。錦天城律師事務所合伙人劉飛認為，將實施機構納入PPP項目績效考核的范疇，將大大提升政府方在PPP項目實施過程中的履約信譽，并督促實施機構對PPP項目進行主動管理和嚴格監督。
亮點三：長效創新機制的里程碑
此次發布的PPP績效管理政策可稱為PPP市場建立長效創新機制的里程碑，尤其凸顯了獎懲機制和爭議解決機制。當然，在實施過程中考慮到PPP項目類型較多且合作期較長，中建集團投資部總經理謝建輝建議，績效指標體系應分類型、分專業進行細化，并探索合作期內的調整機制。
PPP是后疫情時代經濟社會復蘇中不可或缺的參與者，中國財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩認為，PPP績效管理政策在落實新基建計劃、適當提高財政赤字率，發行特別國債等方面，預期將進一步激發或擴大政府與社會資本合作積極性，有利于踐行積極財政政策更加積極有為目標取向，也可以有效對沖或降低PPP項目各參與主體的公共風險。“PPP績效管理政策通過定期績效評價和問責，強化了提高政府與社會資本合作項目落地率的可行性，將有效釋放社會資本積極參與基礎設施、公共產品、公共服務等供給的潛在效能。”
北京明樹數據科技有限公司總裁肖光睿認為，PPP績效管理政策給實踐中許多模糊不清的操作提供了清晰的指引，在組織保障中強調了PPP綜合信息平臺的作用。針對PPP績效管理長周期、多角色的特點，績效管理軟件等信息化工具可以在提升管理效率，促進各方監督方面發揮更大作用，并可通過實踐積累反哺優化行業績效指標體系。
業內專家從金融的角度解讀PPP績效管理政策如何助推長效創新機制發展。上海浦東發展銀行股份有限公司PPP中心副主任鄭大衛建議，一是在選擇項目時，要關注社會資本，確保其具備PPP合同約定的相關項目建設和運營履約能力；二是在融資前項目評估時，應針對不同績效考核結果對付費影響進行財務敏感性分析，分析項目的收入和償債現金流的保障能力，確保財務可行性；三是在融資后管理中，應該借助PPP綜合信息平臺等大數據平臺跟蹤績效考核和按效付費的結果，確保項目融資的安全性。
中國農業銀行總行信用管理部陳佳煒認為，隨著PPP項目的持續落地，大量建設期和運營期的PPP項目面臨績效考核，PPP績效管理政策在如何建立項目績效目標、績效指標體系，如何開展項目績效評價等關鍵領域進行了科學、專業的規范，是PPP項目參與各方在績效管理方面的重要指導文件，對推動PPP項目發展具有重要作用。
中國銀行績效管理部門相關負責人表示，在PPP項目績效管理中，中國銀行針對不同地區、不同行業分類施策。在項目和客戶準入上堅持合規和商業可持續的底線，在過程管理中綜合考慮工程建設進度及使用情況，堅持審慎評估風險、加強穿透式審查，注重項目的全生命周期的管理。
值得一提的是，PPP績效管理政策第二章節《PPP項目績效目標與績效指標管理》中提到：“績效目標應符合區域經濟、社會與行業發展規劃，與當地財政收支狀況相適應，以結果為導向，反映項目應當提供的公共服務，體現環境-社會-公司治理責任（ESG）理念。”ESG，即環境、社會和公司治理。相關專家預期，ESG指標與PPP模式相契合，這為我國PPP模式未來的發展提供更多可能性。
