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附件1：
行政事業單位成本核算基本指引
（征求意見稿）
第一章 總則
第一條 為了加強行政事業單位成本核算工作，完善預算績效管理體系，提高行政運行和財政資源配置效率，根據《中華人民共和國會計法》等，制定本指引。
第二條 本指引適用于執行政府會計準則制度的行政事業單位（以下稱單位）。
第三條 行政單位和醫院、高等學校、科學事業單位等行業事業單位的成本核算具體指引等，應當遵循本指引。
第四條 本指引所稱的成本，是指單位特定的成本核算對象所發生的資源耗費，包括房屋及建筑物、設備、材料、產品等有形資源的耗費，知識產權等無形資源的耗費，以及人力資源耗費等其他耗費。
第五條 本指引所稱成本核算，是指單位對實現其職能目標過程中實際發生的各種耗費按照確定的成本核算對象和成本項目進行歸集、分配，計算確定各成本核算對象的總成本、單位成本等，向有關使用者提供成本信息的成本管理活動。
第六條 單位進行成本核算、提供成本信息，應當滿足特定的成本信息需求。單位的成本信息需求主要包括：
（一）成本控制。為滿足該需求，單位應當準確核算、全面反映特定成本核算對象的成本，以便對成本發生和形成過程以及影響成本的各種因素條件施加影響或干預，將實際成本控制在預期目標內。
（二）公共服務或產品定價。為滿足該需求，單位應當完整準確記錄并核算定價服務或產品的成本，以便為政府定價機構制定相關價格提供依據和參考。
（三）績效評價。為滿足該需求，單位應當設置成本等績效目標，以便衡量單位整體運行效率、核心業務實施效果、政策和項目預算資金使用效果。
（四）資源配置。為滿足該需求，單位應當設置成本、效益等績效目標，以便財政部門等將其評估結果作為預算資金安排、定額標準制定的重要參考依據。
第七條 單位應當以權責發生制財務會計數據為基礎進行成本核算。
第八條 單位應當建立健全成本費用相關原始記錄，充分利用現代信息技術，加強和完善成本數據的收集、記錄、傳遞、匯總和整理等基礎工作，為成本核算提供必要的數據基礎。
第九條 單位進行成本核算時，應當遵循以下原則：
（一）相關性原則。單位選擇成本核算對象、提供成本信息應當與滿足成本信息需求相關，有助于成本信息使用者依據成本信息作出評價或決策。
（二）可靠性原則。單位應當以實際發生的經濟業務或事項為依據進行成本核算，保證成本信息真實可靠、內容完整。
（三）適應性原則。單位進行成本核算時，應當與單位行業特點、特定的成本信息需求相適應。
（四）一致性原則。單位進行成本核算所采用的方法、程序和依據等前后各期間應當保持一致，確保各期的成本信息相互可比。若確有必要變更，應當在成本報告中說明變更的原因、影響等。
（五）成本效益原則。單位在進行成本核算時，應當權衡成本信息的取得成本和其滿足相關成本信息需求的效益，采取合理的方法和工具，在成本信息的精確性和核算成本可承受性間取得平衡。
第十條 單位應當根據成本信息需求、成本核算對象等確定成本核算周期，并按照成本核算周期編制成本報告，全面反映單位成本核算情況。成本報告包括成本報表和相關說明等。
單位成本報告的提供應當符合政府信息公開等有關要求。
第二章 成本核算對象
第十一條 單位應當根據其職能目標、所處行業特點，以及不同的成本信息需求等確定成本核算對象。
第十二條 單位確定的成本核算對象主要包括：
（一）按業務活動類型確定的成本核算對象。
（二）按項目確定的成本核算對象。
（三）按提供的公共服務或產品確定的成本核算對象。
（四）按單位整體、內部組織部門、業務團隊等確定的成本核算對象。
第十三條 單位一般按照其職能目標確定主要的業務活動類型，將其作為基本的成本核算對象。同時，可以根據不同的成本信息需求確定其他成本核算對象：
為滿足成本控制需求的，一般以業務活動類型、項目、內部組織部門等作為成本核算對象。
為滿足公共服務或產品定價需求的，一般以公共服務或產品作為成本核算對象。
為滿足績效評價需求的，一般以單位整體、項目作為成本核算對象。
為滿足資源配置需求的，一般以業務活動類型、單位整體、項目等作為成本核算對象。
第十四條 單位可以多維度、多層次地確定成本核算對象。
多維度，是指單位根據不同的成本信息需求，確定業務活動類型、公共服務或產品、內部組織部門等不同維度的成本核算對象。
多層次，是指單位根據不同的成本信息需求，確定單位整體、內部組織部門、業務團隊等不同層面的成本核算對象。
第三章 成本項目和范圍
第十五條 單位應當根據成本信息需求設置成本項目，并對每個成本核算對象按照其成本項目進行數據歸集。
成本項目，是指將歸集到成本核算對象的成本按照一定標準劃分的反映成本構成的具體項目。
單位可以根據具體成本信息需求，按照成本經濟用途等設置成本項目。
第十六條 單位按照經濟用途設置的成本項目一般包括：工資福利費用、商品和服務費用、對個人和家庭的補助費用、對企業補助費用、固定資產折舊費、無形資產攤銷費、計提專用基金等。
單位可以根據需要，在以上成本項目下再設置明細項目。
第十七條 不屬于成本核算對象耗費的項目，一般不計入成本。
成本核算對象為業務活動類型的，與單位開展業務活動耗費無關的費用，如資產處置費用、上繳上級費用、對附屬單位補助費用等，一般不計入成本。
成本核算對象為單位整體的，單位負有管理維護職責但并非為滿足其自身開展業務活動需要所控制資產的折舊（攤銷）費用，如公共基礎設施折舊（攤銷）費、保障性住房折舊費等，一般不計入成本。
成本核算對象為公共服務或產品的，不符合有關法律、法規、制度等規定的費用，如超出開支范圍和標準的費用等，一般不計入成本。
第四章 成本歸集和分配
第十八條 單位一般通過“業務活動費用”“單位管理費用”等會計科目，按照成本項目歸集實際發生的各種費用。
當成本核算對象為自制或委托外單位加工的各種物品、建設工程項目、自行研究開發項目時，應分別通過“加工物品”“在建工程”“研發支出”等會計科目，按照成本項目歸集實際發生的各種費用，并按政府會計準則制度的規定結轉。
第十九條 單位應當根據成本信息需求，對具體的成本核算對象分別選擇完全成本法或制造成本法進行成本核算。
完全成本法，是指將業務活動中所發生的全部耗費按照成本核算對象進行歸集和分配，計算出總成本和單位成本的方法。
制造成本法，是指只將與產品制造或業務活動有直接聯系的費用計入成本核算對象，不將單位管理費用等向成本核算對象分配的方法。
第二十條 單位所發生的費用，按照計入成本核算對象的方式不同，分為直接費用和間接費用。
直接費用是指能確定由某一成本核算對象負擔的費用，應當按照所對應的成本項目類別，直接計入成本核算對象。
間接費用是指不能直接計入成本核算對象的費用，應當選擇合理的分配標準分配計入各個成本核算對象。
第二十一條 單位應當根據業務特點，按照資源耗費方式確定合理的間接費用分配標準。
間接費用分配標準一般遵循因果關系和受益原則，將資源耗費根據資源動因分項目追溯或分配至相關的成本核算對象，如根據工作量占比、耗用資源數量占比、收入占比等。
間接費用分配標準一旦確定，各期間應當保持一致，不得隨意變動。
第二十二條 行政單位依法履職所發生的各項費用，應當區分直接費用和間接費用，歸集、分配計入各類業務活動等成本核算對象。
有條件的行政單位，可以區分行政運行成本、行政履職成本等成本核算對象，進行成本歸集和分配。其中，行政運行成本，反映單位維持正常運轉所發生的資源耗費；行政履職成本，反映單位為實現職能目標所發生的資源耗費。
第二十三條 事業單位內直接開展專業業務活動的業務部門所發生的業務活動費用，如直接開展專業業務活動人員的工資福利費用、開展專業業務活動領用的庫存物品成本、業務部門所使用資產的折舊（攤銷）費用等，應當區分直接費用和間接費用，歸集、分配計入各類業務活動等成本核算對象。
第二十四條 事業單位內為業務部門提供服務或產品的輔助部門所發生的業務活動費用，應當采用合理的標準和方法分配計入各類業務活動等成本核算對象。
輔助部門之間互相提供的服務、產品成本，應當采用合理的方法，進行交互分配。互相提供服務、產品不多的，可以不進行交互分配，直接分配計入成本核算對象。
第二十五條 事業單位本級行政及后勤管理部門開展管理活動發生的單位管理費用，如單位行政及后勤管理部門發生的人員經費、公用經費、資產折舊（攤銷）等費用，以及由單位統一負擔的費用，可以根據成本信息需求，采用合理的標準和方法分配計入相關成本核算對象。
第二十六條 成本核算對象為公共服務或產品的，可以合理選擇品種法、分批法、分步法等方法進行成本核算。
第五章 附則
第二十七條 參照執行政府會計準則制度的非政府會計主體，可參照執行本指引。
第二十八條 本指引由財政部負責解釋。
第二十九條 本指引自201X年X月X日起施行。
附件2：
關于《行政事業單位成本核算基本指引
（征求意見稿）》的說明
為了貫徹落實黨中央、國務院有關全面實施預算績效管理、建立權責發生制政府綜合財務報告制度的工作部署，加強行政事業單位成本核算工作，我們研究起草了《行政事業單位成本核算基本指引（征求意見稿）》（以下稱《基本指引》）,擬于未來正式印發后要求行政事業單位參照執行。有關情況說明如下：
一、起草背景及意義
近年來,黨中央、國務院從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，在多份文件中從不同角度對加強行政事業單位成本核算提出了要求。如《中共中央 國務院關于印發黨政機關厲行節約反對浪費條例的通知》（中發〔2013〕13號）要求“推進政府會計改革，進一步健全會計制度，準確核算機關運行經費，全面反映行政成本”；《中共中央 國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號）規定“公用事業和公益性服務的經營者應當按照政府定價機構的規定公開成本，政府定價機構在制定和調整價格前應當公開成本監審結論”；《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號，以下稱《意見》）在總體要求中提出“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”；《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號,以下稱《通知》）提出“條件成熟時，推行政府成本會計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息”。
因此，加強行政事業單位成本核算，是貫徹落實黨中央、國務院上述重大決策部署的必然要求，具有重要和深遠的意義：
一是控制行政成本的需要。習近平總書記指出“黨和政府帶頭過緊日子，目的是為老百姓過好日子”，就是要求政府將錢更多地省下來用于保障改善民生。近年來，歷屆政府一直強調嚴控政府行政開支，不斷壓減“三公”經費、公用經費、一般性支出等。通過加強行政事業單位成本核算，將有助于準確核算行政運行成本，明確成本影響因素，找到資源耗費的主要環節，從而便于有針對性地開展成本控制活動，減少公共資源不必要的耗費，提升單位運行效率。
二是公共服務或產品定價的需要。我國對于政府定價的公共服務或產品采取成本監審方式，即定價機關通過審核經營者成本核定政府定價成本，作為政府制定價格的基本依據。《政府制定價格成本監審辦法》（國家發展和改革委員會令第8號）對于定價成本核定作了較細致的規定，但主要基于企業成本核算而未充分考慮行政事業單位的特點，致使部分公共服務或產品的成本核算和政府定價不夠準確。加強行政事業單位成本核算有助于提高政府定價成本核算的準確性，為定價和成本補償提供更科學的依據。
三是完善預算績效評價的需要。《意見》提出，要從運行成本等方面衡量部門和單位整體及核心業務實施效果，從成本等方面綜合衡量政策和項目預算資金使用效果，績效目標要包括成本等指標。為滿足上述評價要求，需要核算清楚部門和單位、政策和項目等的實際成本。加強行政事業單位成本核算有助于打牢成本數據基礎，提高預算績效評價的準確性，為完善預算績效管理體系做好支撐。
四是有效配置資源的需要。當前我國經濟發展進入新常態，緩解財政中長期壓力必須從調整優化支出結構、提高資金使用效益等方面尋找對策，為此《意見》提出強調成本效益，并提出要實現績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤。通過加強行政事業單位成本核算，將有助于樹立成本效益的理念，更科學地服務項目取舍、資產購置等決策事項，引導財政資金配置到成本效益較高的領域。同時，通過加強成本核算還有助于確定通用業務活動或項目的實際耗費標準，從而為制定定額標準等提供重要參考依據。
此外，已于2019年1月1日起實施的新政府會計準則制度較為全面引入了權責發生制基礎，為行政事業單位全面開展成本核算提供了可行條件和基礎。
二、起草原則
一是借鑒企業成本會計經驗。《基本指引》適當借鑒了企業成本會計領域的研究成果和實務經驗，并參考了《企業產品成本核算制度（試行）》的相關內容。
二是考慮行政事業單位特點。與企業相比，行政事業單位的成本信息需求更多元，成本核算對象也不局限于產品，《基本指引》總結歸納各類成本信息需求，規范了相應的成本核算對象、成本歸集和分配的一般性做法。此外，針對行政事業單位的特點，還列出了一些不計入成本范圍的項目。
三是緊密結合政府會計準則制度。《基本指引》緊密結合政府會計準則制度的相關要求，以提高相關內容的可操作性，如規定單位應當以權責發生制財務會計數據為基礎進行成本核算，按照經濟用途設置的成本項目與財務會計明細核算的要求相一致，明確了成本歸集的會計科目等。
四是提煉各類行政事業單位共性。行政事業單位分布廣泛、數量眾多、類型各異，不同單位由于行業性質、業務內容等差異而存在多樣化的成本核算需求和特征。《基本指引》從多樣化中提煉出共性需求，為各類行政事業單位的成本核算工作提供通用的指引。
三、起草過程
截至目前，《基本指引》的起草主要經歷了以下過程：
一是課題研究階段。為做好《基本指引》的制定工作，我們早在2016年就設立了“政府成本費用會計問題研究”課題，委托有關單位圍繞政府成本會計的國際經驗、信息需求、管理模式、核算實務等開展了深入研究，為起草《基本指引》奠定理論基礎。
二是調研和起草討論稿階段。為了充分了解我國行政事業單位成本核算有關情況，2018年、2019年以來，我們利用調研政府會計準則制度實施準備和實施情況的機會，赴部分中央部門、地方、政府會計準則制度建設和實施工作聯系點單位廣泛調研成本核算有關問題。通過調研，了解了不同類型行政事業單位成本信息需求和成本核算現狀等情況，據此起草并不斷修改完善形成《基本指引》討論稿。
三是形成征求意見稿階段。針對討論稿中有關重大難點問題，我們于2019年6月召開座談會，與我部預算司、預算評審中心、國管局財務司的代表，以及醫院、高等學校、科學事業單位、學術界、會計師事務所的專家進行了深入研討。根據研討情況，對討論稿進行多次內部討論和反復修改完善。2019年7月中旬，提交會計司技術小組審議通過后，形成了《基本指引》征求意見稿。
四、需要說明的幾個問題
（一）關于《基本指引》的定位
《基本指引》定位為行政事業單位成本核算的頂層設計，旨在為行政事業單位引入成本的理念，明確成本核算的基本概念和基本方法，統御各類行政事業單位具體指引的制定。下一步，我們還將結合各單位成本核算的具體需求，研究制定行政單位和醫院、高等學校、科學事業單位等行業事業單位的成本核算具體指引。
（二）關于成本核算與會計核算的關系
行政事業單位的成本核算與會計核算緊密相關又有所區別，主要體現在以下幾個方面：一是成本核算以會計核算為基礎，成本核算所需的相關基礎信息數據主要由財務會計核算產生。二是部分成本核算結果在會計核算上反映，通過“加工物品”“在建工程”“研發支出”等會計科目歸集的成本，需要在財務會計報表中列示并按會計核算的要求進行結轉。三是大量成本核算活動獨立于會計核算，行政事業單位的費用大多通過“業務活動費用”“單位管理費用”等財務會計科目歸集，上述費用在成本核算時也會分配到業務活動等特定對象，但無需進行會計核算也無需在財務會計報表中反映。四是強制性不同，會計核算屬于法定義務具有強制性，而成本核算需要單位根據有關要求和自身情況因地制宜開展。
（三）關于行政事業單位成本的定義
《基本指引》定義的成本為“單位特定的成本核算對象所發生的各項資源耗費”，這既是強調與行政事業單位傳統上“支出”概念的區別，也與《醫院財務制度》中“成本核算是指醫院將其業務活動中所發生的各種耗費按照核算對象進行歸集和分配”，《高等學校財務制度》中“費用是高等學校為完成教學、科研、管理等活動而發生的當期資產耗費和損失”，《科學事業單位財務制度》中“成本費用是指科學事業單位為完成專業業務活動及其他活動而發生的資產耗費和損失”的規定保持協調。
（四）關于成本信息需求和成本核算對象
與企業成本核算聚焦于產品成本不同，行政事業單位由于職能目標、所處行業特點的差別，對成本信息的需求更為多元，成本核算對象也更加多樣化。為此，《基本指引》提出了成本信息需求的概念，并根據行政事業單位業務特點總結歸納出了四類通用的成本信息需求：成本控制、公共服務或產品定價、績效評價、資源配置。
為滿足不同的成本信息需求，客觀上要求單位設置不同的成本核算對象。《基本指引》歸納出了四類行政事業單位較為普遍的成本核算對象：業務活動類型，項目，公共服務或產品，單位整體、內部組織部門、業務團隊。并規定單位一般將主要業務活動類型（如高等學校的教學活動、科研活動，醫院的醫療活動、科教活動等）作為基本的成本核算對象。同時，針對不同的成本信息需求，分別指出了一般情況下的成本核算對象。
（五）關于成本項目和范圍
《基本指引》規定，單位可以根據具體成本信息需求，按照成本經濟用途等設置成本項目，這一要求與現行《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（以下稱《政府會計制度》）的明細科目設置和附注披露要求保持銜接。成本項目中，工資福利費用、商品和服務費用、對個人和家庭的補助費用、對企業補助費用、固定資產折舊費、無形資產攤銷費、計提專用基金一般計入單位各類業務活動的成本。同時，《基本指引》還規定不屬于成本核算對象耗費的項目一般不計入成本，并列出了一些具體的情形。
（六）關于業務活動等成本核算對象的成本分配方法
《基本指引》對事業單位的費用按照發生的部門，區分為業務部門的業務活動費用，輔助部門的業務活動費用，本級行政及后勤管理部門的單位管理費用，并分別規定了相應的成本分配方法。其中，對單位管理費用應當根據成本信息需求，合理選擇完全成本法或制造成本法處理，即選擇分配計入成本核算對象或不向成本核算對象分配。
《政府會計制度》規定行政單位不使用“單位管理費用”科目，其為實現其職能目標，依法履職發生的各項費用均計入“業務活動費用”科目，因此《基本指引》只要求行政單位區分直接費用和間接費用，歸集、分配計入各類業務活動等成本核算對象。此外，為了全面反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本，《基本指引》要求有條件的行政單位，可以區分行政運行成本、行政履職成本等成本核算對象，進行成本歸集和分配。其中，行政運行成本，反映單位維持正常運轉所發生的資源耗費；行政履職成本，反映單位為實現職能目標所發生的資源耗費。
五、征求意見的問題
1.本指引關于適用主體和參照執行主體的規定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
2.本指引關于成本和成本核算的定義是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
3.本指引關于成本信息需求的規定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
4.本指引關于成本核算原則的規定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
5.本指引關于成本核算對象的規定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
6.本指引關于成本項目和范圍的規定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？
7.本指引關于成本分配的規定是否合適？如不合適，您有何意見和建議？您認為是否需要引入作業成本法的概念？
8.除上述問題外，您對本指引還有何意見和建議？
