孫建北 孫成祜
政府預算制度作為公共財政的基本存在形式, 是構建公共財政框架的基礎性載體。發達市場經濟國家的公共財政就是在政府預算的形成和發展過程中, 受政府預算制度的約束和作用, 逐步確立與完善的。只有建立了適應市場經濟要求的完善的政府預算管理機制, 中國公共財政框架構建才具有現實的可操作性。
一、我國財政體制改革的意義和進程
1.改革開放以來, 我國財政管理體制進行了一系列改革,重點是調整收入分配關系, 而對預算執行和國庫管理制度沒有進行大的調整。現行財政資金的繳庫和撥付主要是通過征收機關和預算單位設立多重賬戶分散進行的。這種傳統體制形成的運作方式顯露出的弊端越來越突出, 違規開設銀行賬戶、賬外賬、“小金庫” 等現象比較嚴重。隨著分稅制改革取得顯著成效, 如何構筑新的預算執行制度已成為財政改革的重要內容。中央十五屆六中全會明確提出了“推行和完善部門預算、國庫集中收付和政府采購制度”的要求。這項政策, 是涉及整個財政管理的基礎性改革, 貫穿于預算執行的全過程, 是國家預算執行和財政管理制度的重大創新, 是規范政府性資金管理最徹底、最完善、最可靠的模式。它不僅關系到預算執行能否規范,影響預算執行的質量, 而且涉及財政資金使用的追蹤問效, 以及各級人大和紀檢審計部門的監督檢查, 是一場財政革命, 具有深遠的歷史意義。
近年來, 伴隨著整個經濟體制改革的進程, 我國的財政改革與發展始終是人們關注的焦點。改革的進程大致分為三個階段: 一是20世紀80年代中期的兩步“利改稅”和實行“分灶吃飯”的財政體制; 二是1994年實施的稅制改革與“分稅制”的財政體制; 三是20世紀90年代末開始的“稅費改革”與構建公共財政框架。這種由收入改革逐步走向支出改革的制度演進方式, 符合我國財政改革的歷史趨勢。
2.公共財政框架可以細化為公共財政功能框架和公共財政管理框架兩個部分。其中, 公共財政功能框架的建設任務是征集財政收入, 保證政府提供公共服務的支出需要; 公共財政管理框架的建設任務是用公共管理的辦法管理財政, 確保財政資金使用的公平、公開、受監督和有效益。
政府財政的功能是通過收入和支出實現的。因此, 建立公共財政功能框架包括兩個方面: 一是通過完善和深化財政改革, 進一步健全財政收入職能, 不斷壯大政府財政實力, 為政府履行公共服務職能提供財力保障。二是通過調整和優化支出結構, 重點保證公共服務領域的支出需要, 健全財政支出職能。1994年以來, 我國在財政收入管理方面推出了一系列改革措施, 一是財稅體制改革, 注重建立財政收入穩定增長的機制,增強中央政府的宏觀調控能力; 二是所得稅收入分享改革, 是財稅體制改革的進一步完善, 重在協調區域經濟發展, 均衡地區間財力分配; 三是稅費改革, 重在清理整頓亂收費, 規范稅費關系, 增強政府調控能力; 四是深化“收支兩條線”管理改革,主要是規范預算外收入收繳和減少部門、單位資金占壓。以上幾項改革各有側重, 相輔相成, 目標是致力于構建適應社會主義市場經濟發展要求的以稅收為主, 規范收費為輔的公共財政收入體系。
調整和優化支出結構, 是今后一個時期公共財政功能框架建設的重點。近年來改革的措施主要有: 第一, 重點增加社會保障支出、工資等行政管理支出、科教文衛支出、生態建設和環境保護等公共服務各領域的支出; 第二, 逐步減少和退出對一般競爭性和經營性領域的財政直接投資; 第三, 清理取消不規范的財政補貼, 如“菜籃子”基金等補貼, 以便符合WTO規則和市場經濟發展要求; 第四, 對一般性支出項目, 財政要統籌安排,綜合平衡, 適應需要, 給予保障。
3.依法加強和規范財政預算管理, 是發揮財政功能作用的重要保障。將公平、公正、公開、透明等市場經濟下的公共管理原則, 貫徹到財政資金運行的各個環節。具體改革的內容是: 深化部門預算改革、進行財政國庫管理制度改革。
從2000年開始, 中央部門預算改革已初步建立了以預算編制為核心, 以國庫集中收付和政府采購為主要執行手段的預算管理模式。部門預算的編制形式、方法和內容發生了實質性轉變。在預算編制方法上, 初步打破了基數的概念, 實行“零基預理論探討算”, 在行政管理費、公檢法支出等科目和實行公務員管理的事業單位, 全面推行“基本支出按照定額核定, 對項目支出進行評估, 按照輕重緩急排序, 根據財力可能安排”的改革方式,使得部門預算編制更加公平、合理; 改變了部門預算外收入與支出掛鉤的管理方式, 同時根據單位實際情況合理核定支出預算, 預算外資金管理工作進一步規范; 預算編報內容也更加符合實際, 部門在“一上”預算申請時, 基本支出只需要報送基礎數據, 維持運轉的基本支出根據定額予以明確, 部門可將主要精力集中在研究部門事業發展的項目上, 因此, 上報的項目也比以往更加符合實際。
財政國庫管理制度改革的目標, 是要建立以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現代國庫管理制度。這項制度包括國庫集中收付制度、政府采購制度等。實行國際通行的國庫集中支付制度, 可以對預算資金實行從分配到資金撥付、資金使用、銀行清算、資金到達商品和勞務供應者賬戶全過程的監控制度, 形成覆蓋所有政府收支、不存在任何游離于預算之外的政府收支項目和完整統一的政府預算。在這種制度下, 財政部門對各部門、各單位的經費不再按期預撥,而是根據其履行職能的需要, 在預算確定的范圍內, 決定購買何種商品和勞務, 由國庫直接支付。資金支付不通過任何中間環節, 有利于財政部門掌握資金的去向, 防止預算資金被截留或挪用。預算資金支付方式的改變, 可增強預算的透明度和規范化, 并能防止腐敗的產生。政府采購是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要,在財政的監督下, 以法定的形式、方法和程序, 對貨物、工程或服務的購買; 政府采購制度不僅包括具體的采購過程, 還包括采購政策、采購程序以及采購管理等。我國目前已初步確立了國庫管理制度的基本框架。
二、政府預算管理中存在的問題
1.我國的預算管理體制, 自新中國成立以來經歷了—個長期相對穩定的階段。從50年代的高度集中型, 到70年代以集中為主、適度下放財權的類型, 再到80年代的地方分權為主、放權讓利的類型。其特點表現為: 在預算形式上采用單一預算, 預算編制原則上貫徹國民經濟綜合平衡原則, 長期沿用基數法編制預算, 預算管理總體上比較粗放, 預算編制透明度不高。產生這種現象的原因主要是, 由于中央與地方利益分配關系長期處于不斷變化中, 中央與地方政府的注意力主要集中在彼此利益分割的多重博弈問題上, 缺乏通過優化預算管理內部制度約束,降低交易成本, 提高資金使用效益的激勵機制, 從而導致預算管理制度變遷長期滯后。經過近幾年的改革, 部門預算編制取得了很大成效, 但也存在許多亟待解決的制度缺陷問題, 需要進一步深化改革加以解決。
2.預算編制制度方面存在的主要問題。由于時間緊、涉及面廣, 部門預算編制改革方案, 在制度的制訂與方案的設計方面, 考慮共性因素較多, 較為宏觀, 對各部門實際存在的個體差異考慮得不夠周全, 因此, 在操作執行過程中存在諸如行政單位和事業單位一些特殊的職能無法在預算中合理反映。如事業單位中的高等教育支出主要反映的本專科業務費就無法體現。基本支出與項目支出的界定缺乏具體標準, 部門在編制預算時不易掌握。有些介于兩者之間的支出不知道如何編制, 遇到這種情況, 由于擔心漏項, 一些部門兩邊都列, 虛增了項目支出; 有些部門沒有填列, 只通過文字進行說明, 導致部門預算編制工作和預算審核工作出現困難。同時, 由于行政單位和事業單位預算編制改革的進程不同, 基本支出管理辦法針對行政部門, 而項目支出管理辦法包括事業單位的項目預算在內, 使部門理解、執行文件出現偏差。項目管理辦法需要進一步完善, 增強可操作性。規范的項目審核程序尚未建立起來, 使得項目預算編制操作過程中遇到很多困難。在項目的審核程序上, 按輕重緩急排序的管理辦法對原來的基數法形成沖擊, 難以把握審核的尺度, 導致項目審核程序沒有得到執行, 加重了項目安排的難度。在項目文本的設計上, 基本參照基建、工程的項目預算的編報格式設計, 項目文本的內容填報比較復雜, 導致中央部門預算項目庫過于龐大, 可操作性不強。
預算科目改革與部門預算改革不配套。部門全部支出按照基本支出、項目支出分別編制, 并允許部門根據實際情況在目級科目之間自主安排。但在預算編制過程中, 各部門反映難以在預算科目與兩類支出之間找到相互對應的關系, 給編制工作帶來一定的難度。與此同時, 行政事業單位會計準則和相關的財務管理制度沒有進行配套改革, 按照部門預算編制要求, 部門的收入、支出必須按照預算支出科目的“類、款、項”對應編制, 各自平衡。這種編制方法適用于職能、經費來源單一的行政單位, 而對功能復雜、資金來源與用途交叉和多樣化的事業單位適用性較差。
3.相關的會計制度、財務管理制度改革滯后。部門預算編制改革方案開始實施后, 行政事業單位的會計制度、財務管理制度并沒有相應調整, 滯后于部門預算改革。現行會計制度在會計核算科目的設置、核算內容上, 都存在與部門預算編報口徑不一致的問題, 既增加了預算編制的難度,也導致預算與會計核算不一致。其他一些制度也與預算編制要求相沖突。預算編制的基礎數據需要進一步夯實。部門預算編制基礎數據的搜集、整理工作還有待加強, 如在部門的人員、資產、收入、預算外資金、主要職責、重點支出項目等方面缺乏全面、準確的數據。這直接影響了定員定額和項目庫工作的質量, 導致部門預算的編制不能建立在一個扎實的基礎之上。
4.支出預算存在的問題比較突出, 人員經費支出與日常公用經費支出比例不合理。各部門、各單位收入結構千差萬別、福利待遇亦參差不齊; 醫療改革在行政事業單位推行緩慢, 致使醫藥費掛賬數額越積越多, 與企業形成明顯不對稱; 住房改革已實施多年, 但一些對個人暗補的暖氣費及物業管理費等仍在單位日常公用經費中支出。另外, 一個預算單位下擁有多個法人, 又可以開設多個基本賬戶, 致使一些基層部門變相設立小金庫, 這與建立國庫管理制度改革中的國庫單一賬戶體系是不協調的。
以上這些問題不盡快解決, 就會影響財政體制改革的進程。為了適應部門預算改革的需要, 中央部門在調整內部組織結構、重新界定預算編報職責等方面做了大量工作, 也取得了一定的成效。但由于內部預算管理運行機制不一, 各部門在制度的理解、執行以及預算編報質量方面還存在較大的差異。編制完整的部門預算, 無論是基層單位本身還是主管財政部門, 都難以掌握部門支配資金的情況。將一個部門和單位的全部預算收支都編在一起, 并將資金落實到每一個下屬單位, 落實到每一個具體項目上, 將有利于加強對預算支出的監督管理。今后預算的編制、執行、監督三者會逐漸分離, 管編制的不管執行、管執行的不管編制, 從而形成相互制約。同時, 還將建立和發展一套監督系統, 獨立地行使其監督職能。預算權力的制衡, 有利于預算效率的提高, 形成覆蓋所有政府收支項目和完整統一的政府預算。對此, 各部門應采取一系列措施, 一是設置專門機構, 從組織上給予保障; 二是要加強人員、資產核實等內部基礎性管理工作, 加強項目庫的建設和管理制度的制訂; 三是根據部門的職能、工作計劃編制預算; 四是政府應盡快出臺相應的配套制度, 以適應改革的需要。總之, 公共服務領域的改革, 會使政府預算的彈性空間不斷壓縮, 并將財政部門的行為置于公民監督之下。
文章來源：中國農業會計
