王雙正 要 雯
[摘 要] 本文在明確界定財政轉移支付的概念及其分類的基礎上, 詳細闡述了建立與主體功能區建設相協調的轉移支付制度的必要性, 然后深刻剖析現行轉移支付制度在滿足主體功能區上的缺陷與不足,最后結合我國實際情況, 提出了構建與主體功能區建設相協調的財政轉移支付制度的政策建議。
[關鍵詞] 主體功能區 財政轉移支付 公共服務均等化
“十一五”規劃綱要明確提出, 根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力, 統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局, 將整個國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區, 按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價, 規范空間開發秩序, 形成合理的空間開發結構。財政轉移支付作為財稅政策的重要組成部分, 如何發揮財政轉移支付在推進主體功能區建設中的作用, 已經成為擺在我們面前的一項重要課題。
一、主體功能區建設相協調與財政轉移支付制度
(一) 基本公共服務均等化
從我國目前具體情況來看, 基本公共服務應該包括以下幾個方面: (1) 基本教育服務; (2) 社會安全服務, 主要包括維持社會治安等完備的公安、司法、檢查等一系列的社會安全體系; (3) 國家政權以及其行政機構的行政管理服務體系; (4) 社會主義市場經濟管理服務體系; (5) 公共衛生以及文化設施; (6)交通以及其他公共基礎設施。從不同主體功能區之間實現基本公共服務均等化目標的角度來看, 由于限制類、禁止類開發區域基礎設施建設比較落后, 資源環境人口承載能力較差, 尤其是礦產資源枯竭地區、土地植被遭到嚴重破壞甚至土地嚴重流失和荒漠化地區、荒漠化過度砍伐或放牧地區等區域的功能和結構均遭到嚴重破壞、難以通過自身調節能力來恢復原來狀態, 而且相當一部分居民在醫療衛生、文化教育、社會保障、就業培訓、安全生產、社會治安等方面與優先類、重點類開發區域居民相比差距較大。然而, 不容忽視的是, 當前我國正處于人均GDP 由1000 美元向3000 美元邁進的階段, 既可能是一個“黃金發展期”, 又可能是一個“矛盾凸顯期”, 如果上述幾類區域之間居民經濟社會差距得不到妥善處理, 必將引發新的社會矛盾, 甚至可能造成經濟倒退和社會動蕩。因此, 通過建立與主體功能區相協調的科學規范的轉移支付制度, 不僅可以使限制類、禁止類開發區域直接受益, 縮小與優化類、重點類開發區域之間的經濟社會發展差距, 實現各主體功能區內不同經濟發展水平地區的居民能夠享受到大體相同的社會公共服務。
(二) 政策性引導
轉移支付作為財政支出手段之一, 可以改變各政府之間原有的財政分配狀況, 具有某種自動抑制社會總需求過度擴張或收縮并促進社會經濟穩定的功能, 是貫徹落實中央宏觀調控政策的重要手段。由于不同主體功能區在經濟社會發展程度、資源環境承載能力等方面差異較大, 就是同屬于一類主體功能區的不同地域也存在很大差異, 以致于各地區在財政支出安排中哪些行業和領域需要優先扶持、哪些行業和領域需要重點支持也會存在著較大差別, 而這與中央政府根據全國整體情況通盤考慮后確定的優先扶持、重點支持行業和領域以及支出標準等方面可能有所矛盾。在這種情況下, 中央政府根據不同主體功能區經濟社會發展水平及相應的宏觀經濟政策目標, 科學確定轉移支付的目標、類型和比重, 合理控制和調節地方財政支出行為, 將國家有限的財力有計劃、有重點、有步驟地投向不同主體功能區經濟社會中的薄弱環節, 尤其是限制類、禁止類開發區域的基礎設施建設、社會事業發展等方面, 并引導政府、企業和個人的經濟活動行為, 使其與中央政府宏觀調控目標協調一致。
(三) 經濟補償
一是經濟社會快速發展對資源環境的壓力日益增加, 客觀上要求財政部門對限制類、禁止類開發區域進行生態建設和環境保護提供資金支持。有關數據顯示, “十五”期末, 全國現有水土流失面積356 萬平方公里, 占國土面積的37 %; 全國森林覆蓋率只有18121 % , 不到世界平均水平的2/ 3 ; 現有草地4 億公頃, 其中90 %的草地發生不同程度的退化。尤其是限制類、禁止類開發區域植被管護、森林草原防火、鼠害及病蟲害防治的壓力越來越大, 生態環境建設的管護能力、科技進步、人才隊伍建設與實際需要之間還存在較大的差距, 這些都需要必要的財政資金予以支持。
二是對限制類、禁止類區域進行生態建設和環境保護, 造成當地財政收入減少, 支出成本增加,需要財政轉移支付進行經濟補償。在限制類、禁止類開發區域內, 許多地區具有十分豐富的礦產資源, 開采利用這些礦產資源能夠促進當地經濟增長、增加地方財政收入、增加社會就業崗位和促進當地居民增加收入等, 但政府為了保護生態環境, 又不得不停止開采礦山, 以及禁止新建高投入、高能耗、低產出的工業項目等, 結果是不僅導致當地財政收入明顯減少, 還增加了生態環境保護成本支出。三是對限制類、禁止類區域進行生態建設和環境保護, 具有明顯的正外部性效應, 需要財政轉移支付進行經濟補償。生態環境作為一種公共產品, 具有明顯的外部性。限制開發區域和禁止開發區域主要從事生態修復、環境保護、人口有序轉移等提供生態財富的活動, 除了本區域受益以外, 還對優化開發區域、重點開發區域帶來較大收益, 因而在限制類、禁止類開發區域沒有得到相應補償的情況下, 這兩種區域范圍內的地方政府作為本地區經濟社會利益的代表, 則根據本轄區的邊際收益與邊際成本相等的原則來決定公共產品供應量, 對本轄區以外是否需求以及需求多少并不考慮在內, 所愿意提供的生態環境公共產品的數量和質量必將遠遠低于其最優水平, 不符合經濟與自然協調發展的客觀要求。因此,對于限制類、禁止類開發區域從事生態建設和環境保護的活動所付出的代價和受到的損失進行經濟補償, 使生態環境保護的外部效應內在化, 這樣能充分調動地方政府對上述兩類區域進行生態建設和環境保護的積極性, 確保生態建設和環境保護持續進行下去, 最終實現主體功能區生態環境的明顯改善和經濟社會與自然的協調發展。
二、現行轉移支付制度在推動主體功能區建設方面存在的不足與缺陷
(一) 現行轉移支付按行政層次進行資金撥付, 與主體功能區確定的空間單位難以有效契合和銜接從主體功能區具體表現形式來看, 根據“十一”五規劃綱要, 它主要包括以下四個區域: (1) 優化開發區域, 指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。(2) 重點開發區域, 指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域, 承接優化開發區域的產業轉移, 承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移, 逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。(3) 限制開發區域, 指資源承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。(4) 禁止開發區域, 指依法設立的各類自然保護區域, 包括243 個國家級自然保護區、31 處世界文化自然遺產、187 個國家重點風景名勝區、565 個國家森林公園和138 個國家地質公園等。不難看出, 一般地, 在同一主體功能區包括不同的同級行政區域和不同層級的行政區域, 而在同一個省級、地(市) 級甚至縣級行政區域內, 可能包含有不同層次的主體功能區, 這樣就不可避免地造成行政區域和主體功能區在空間上發生錯位的問題。而且, 隨著經濟社會的發展和地區資源環境人口承載能力的變化, 主體功能區的屬性可能發生變化。因此, 由于現行財政轉移支付制度是按照行政層級(主要體現在中央對省級政府的財政轉移支付上, 而省以下財政轉移支付尚未健全) 進行財政資金轉移支付的, 與主體功能區確定的空間單位難以有效契合和銜接。
(二) 體現基本公共服務均等化目標的一般性轉移支付規模過小, 對財政困難地區財力補償能力有限在我國, 轉移支付規模的大小主要取決于各級政府財力縱向不平衡程度、各地區之間經濟發展的不平衡程度、財政實施宏觀調控所能提供財力的可能性以及轉移支付所要實現的政策目標等因素, 適度合理的轉移支付規模要綜合考慮上述各種制約因素的變化情況, 科學確定不同年份各種類型轉移支付之間的比例關系, 以利于中央宏觀調控措施的貫徹落實。然而, 我國中央財政支付占中央財政總收支、地方財政總收入的比重均在40 %以上(如表所示) , 說明中央財政轉移規模已經偏大, 且中央對地方的財政轉移支付已經成為地方財政收入來源的比較穩定的重要渠道, 但總體規模仍然偏小, 2005 年一般性轉移支付只占轉移支付總額的10 %。這部分從中央財政收入增量中拿出來的轉移支付資金, 相對于各地區巨大的財政均衡支出缺口而言, 支持力度明顯不足, 以致于對于平衡各地區財力、實現公共服務均等化的作用仍然是十分有限的, 特別是對處于限制類、禁止類開發區域的國家級貧困縣、民族自治縣等財政困難地區補償能力更是欠缺。
中央對地方轉移支付總規模情況表單位: 億元; %
年份 轉移支付總量 轉移支付占GDP 比重 轉移支付占中央財政總收入比重 轉移支付占中央財政總支出比重 轉移支付占地方財政總收入比重
1994 2386 51 0 681 2 5716 5018
1995 2530 41 2 661 0 5519 4519
1996 2670 31 8 621 8 5514 4116
1997 2795 31 5 581 0 5215 3817
1998 3322 31 9 601 6 5115 4010
1999 4087 41 6 631 9 4916 4212
2000 4665 41 7 611 5 4518 4211
2001 6002 51 5 651 5 5110 4315
2002 7352 61 1 661 7 4410 4613
2003 8240 61 1 661 1 4613 4516
2004 10379 61 5 681 8 4913 4616
2005 11224 61 1 671 4 4610 4610
資料來源: 根據各年《中國統計年鑒》、《地方財政統計資料》以及各年國家財政預算執行報告有關數據整理計算而成。
(三) 受測算級次和技術方法限制, 現行轉移支付計算公式中對限制開發、禁止開發區域的特殊因素考慮不夠、針對性不強, 困難程度體現不足
1.缺乏真實、準確、完整、統一的數據來源
采用“因素法”測算財政補助資金分配, 把各個相關因素進行量化, 必須以相關的數據為基礎,基礎數據的真實、準確、完整與否是轉移支付方案實施成功的關鍵性因素。目前, 我們在數據收集、統計及數據質量等方面仍存在著很多難以克服的困難: 第一, 由于我們長期以來一直采用“基數法”測算, 缺乏采用“因素法”核定財政收支的有關統計數據和實際操作經驗, 以及政府財政統計體系尚不健全, 有些方面的數據還不在政府財政統計體系之內, 導致基礎性數據在真實性、完整性、準確性、代表性等方面都存在著明顯缺陷, 造成“因素法”在實際操作中未知因素(如限制類、禁止類開發區域內不同地區、不同類型之間的差異等) 難以確定, 從而影響轉移支付的效益和效率。第二, 一些既缺乏統一支出標準、又難以建立回歸模型的支出項目無法準確測算, 如專款專項支出等, 只能主觀地憑借以往的經驗數據或者把實際支出數據視為標準支出數據, 缺乏科學合理的依據。第三, 在標準收入測算方面, 增值稅、營業稅和農業特產稅等稅種缺乏一個科學、規范、準確的稅基確定辦法, 從而在一定程度上加大了規范的轉移支付制度方案設計的難度。
2.技術方法存在明顯的缺陷
在《過渡期轉移支付辦法》中, “標準公用經費”、“標準財政供養人口”及“收入努力程度”采用多元回歸的方法, 同時一部分標準收支以實際數據作為標準數據, 方法不統一; 由于回歸法是描述現狀的,對現實情況回歸過程中自然摻雜著舊體制中的不合理因素, 而應該予以考慮的因素未能得到充分體現。
3.對影響轉移支付調整系數的諸多因素考慮不夠
(1) 自然地理因素, 包括海拔、氣候條件、地域面積、空氣質量以及交通運輸, 尤其是與首都、省會或中心城市的距離遠近等, 這些自然地理因素影響了政府支出的成本高低。例如, 地域面積直接影響到人口密度、單位投入產出效率、公共服務設施受益范圍及程度, 尤其是地域面積越大, 需要開發和保護的地域面積就越大, 國家投資也越多; 海拔、氣候等因素直接影響著政府對當地生產生活條件改善進行投資和冬季取暖、夏季抗洪防汛及防暑降溫方面的補助多少等等。
(2) 經濟發展狀況, 包括工農業基礎狀況、第三產業發展水平等。通常, 一個地區經濟發展水平越高, 工農業基礎較好和第三產業發展水平較高, 需要轉移支付的就越少; 相反, 一個地區經濟狀況越落后, 工農業基礎較差, 第三產業發展緩慢, 需要轉移支付的就越多。
(3) 社會發展條件, 主要包括人口因素(如人口數量及密度、年齡結構、貧困人口所占比重等) 、當地居民生活水平等。其中, 人口因素是其中最主要的影響因素, 這是因為, 財政轉移支付制度的一個重要目標就是要實現各地區人均社會公共服務水平的大體均衡, 按總人口測算的人均社會公共服務水平差異系數則是衡量一個國家、一個地區轉移支付均衡程度的一個重要指標。一般來說, 社會公共服務支出數額與總人口數量成正比, 即總人口數量越多, 社會公共服務支出就越多, 總人口數量越少, 社會公共服務支出就越少; 人口密度因素直接關系到當地居民對基礎設施和公共服務的需求程度以及平均財政支出水平, 人口密度越低, 人均財政支出水平就越高, 如位于西藏、青海、新疆、黑龍江等省(自治區) 的限制類、禁止類開發區域; 人口的年齡結構直接關系到居民對學校教育、醫療衛生和社會保障支出的需求程度等。
(四) 省以下轉移支付制度尚未建立健全, 依靠省級以下政府制定專門針對省區內的限制、禁止開發區域的轉移支付制度不現實, 實際操作較為困難一是省級財政用于一般性轉移支付的財力占全部轉移支付財力的比重十分有限, 對那些位于省內限制類、禁止類開發區域的經濟基礎薄弱的縣市而言, 實施一般性轉移支付基本上只能解決屬于當年的“吃飯”問題, 財政困難地(市) 、縣, 尤其是老、少、邊、窮地區的歷史包袱和建設問題仍然不能有效解決。
二是以省為單位進行核算, 沒有充分考慮本省以下地區之間收入水平和不同級次政府之間支出標準存在較大的差異。由于各省內不同地(市) 、縣在經濟發展水平、資源環境狀況、產業結構、勞動力構成、人文風俗習慣諸多方面等存在較大差異, 以致于在同一個省內不同程度地出現各地(市) 、縣政府財政收支不平衡的狀態, 這種貧富差距客觀上要求在省內進行轉移支付, 以切實縮小省內各地(市) 、縣之間差距不斷擴大的趨勢。但是, 由于分稅制只是對中央和省級政府之間的轉移支付制度進行了規定, 而省對地(市) 、縣的轉移支付和地(市) 、縣對鄉(鎮) 的轉移支付缺乏統一的制度安排和方案設計, 各省(自治區、直轄市) 之間在本轄區內轉移支付方式、轉移支付金額等方面差異較大, 因而依靠省級以下政府制定專門針對省區內的限制、禁止開發區域的轉移支付制度不現實, 難以操作。
三是支付結構與方法不盡合理, 不利于實現各地區基本公共服務均等化的目標。根據財政部《關于2004 年中央和地方預算執行情況及2005 年中央和地方預算草案的報告》, 2005 年中央財政安排的三大類轉移支付總額高達11473168 億元, 比上年增長2116 % , 其中稅收返還和體制性補助4143171 億元, 占總額的3611 % , 財力性轉移支付3813 億元, 占總額的3312 % , 專項轉移支付3517 億元, 占總額的30165 %。不難看出, 不直接體現財力均等化功能的稅收返還和體制性補助所占比重較高, 由于它是以1993 年地方財政收入額來決定返還基數, 且與各地區增值稅、消費稅收入增長情況相掛鉤, 即各地區增值稅、消費稅每增長1 % , 中央政府對地方的稅收返還就在原有基數的基礎上增長013 % , 這就客觀上造成越是經濟發達地區(大部分優先類、重點類開發區域屬于經濟發達地區) 得到地稅收返還額越高, 越是欠發達地區(大部分限制類、禁止類開發區域屬于欠發達地區) 稅收返還額越低, 而且隨著時間的推移,不同地區獲得稅收返還額差距呈加速擴大的趨勢, 不僅不利于緩解地方收入分配不合理、不公平問題的解決, 反而對地區之間經濟發展差距實施了逆向調節, 很顯然這與轉移支付實現基本公共服務均等化的目標相違背。
四是轉移支付形式過多, 相互之間缺乏統一的協調機制。目前, 世界上大多數國家將轉移支付分類分為均衡化的一般性轉移支付和專項轉移支付兩種形式, 且一般性轉移支付占轉移支付的絕大部分, 而我國轉移支付形式過多, 部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。根據國家審計署《關于2005 年度中央預算執行審計工作報告》(2006 年6 月27 日) 指出, 我國目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37 個。據不完全統計, 2005 年中央財政分配的239 項專項轉移支付項目中, 有41 項存在內容交叉重復的問題, 涉及資金156137 億元; 有65 項沒有管理辦法或管理辦法未公開,涉及資金705189 億元, 占專項轉移支付資金總額的20 %。按項目分配的專項轉移支付有71 項(不包括預算內基本建設和國債投資項目) , 涉及資金545155 億元, 具體分配到44149 個項目, 其中10 萬元以下的項目8825 個, 平均每個項目4136 萬元。不難看出, 涉及專項資金分配的部門眾多、管理渠道眾多, 加之由于對省、市政府事權沒有明確的法律規定, 分配過程中缺乏較為明確、嚴格的事權依據, 也缺乏一個科學、規范和準確的計算辦法, 隨意性較大, 公開透明性差, 這些為擠占、挪用和截留專項轉移資金留下了較大的空間, 嚴重影響了基本公共服務均等化的效果。
三、構建與主體功能區建設相協調的財政轉移支付對策建議
第一, 科學合理確定財政轉移支付目標。科學合理確定財政轉移支付目標, 是規范和完善財政轉移支付制度的重要依據。結合目前我國經濟社會發展狀況和主體功能區域規劃建設情況, 筆者認為, 今后一個時期財政轉移支付目標應該定位于確保全國各地居民都能享受到最基本的社會公共服務, 把有限的財政轉移支付資金重點用于限制類、禁止類開發區域以及能源、交通和通訊、教育科技、醫療保健、環境保護等基礎產業和社會公共事業。
第二, 切實轉變政府職能, 科學合理劃分各級政府事權和財權。按照改革和完善社會主義市場經濟體制的根本要求, 進一步規范政府與市場、中介組織、企業之間的關系, 切實轉變政府職能, 將政府管理經濟社會的范圍從遍及各行業、各領域、各環節中退出來, 逐漸轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來, 從根本上解決政府“缺位”、“越位”和“錯位”的問題。在此基礎上, 科學合理劃分各級政府事權和財權, 其中中央政府事權主要包括維護國家主權和政權穩定、跨省區的的大型基礎設施和重點工程建設、中央政府運轉的一般性社會公共服務、促進經濟持續發展和社會和諧穩定等, 地方政府事權主要包括保障地方政府機構正常運轉、轄區內的主體功能區科教文衛和社會保障事業, 以及其它不屬于中央政府管理范圍內的事權等。同時, 根據經濟社會發展形勢變化, 進一步完善分稅制財政體制, 合理調整現行中央和地方稅種劃分, 既要充分調動地方政府的積極性, 又要保證中央政府在財稅收入上的分配主導權,以有利于中央政府有效實施宏觀調控措施, 促進經濟社會持續協調發展。
第三, 逐步用“因素法”取代傳統的“基數法”, 實現財政轉移支付資金的公式化分配。科學全面分析影響各級地方政府財政收支的各種因素, 選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素, 包括自然地理因素(包括自然條件、地理位置、土地面積、資源環境等) 、經濟社會因素(如人均GDP 和人均財政收入、人口規模及結構、醫療教育衛生發展狀況等) 和特殊因素(如少數民族人口數量及分布、貧困縣、貧困人口數量及分布等) 等。在此基礎上, 按照各種影響因素對地方財政收支的影響程度大小, 科學測算各級地方政府潛在稅收能力和財政支出需求等有關指標數據, 并根據各地方政府稅源、稅種、稅基、稅率等測算出其理論上的財政收入, 這樣就可以根據它們之間的差距推算出中央政府財政轉移支付額度。這樣, 根據因素來衡量各地區財政收支狀況、以公式化的形式合理確定其轉移支付額度, 有利于提高轉移支付的科學性和透明度, 有利于規范中央與地方之間的財政關系, 避免“基數法”模式下中央與地方之間的利益沖突, 從而能夠大大提高轉移支付資金的使用效率。
第四, 進一步完善省以下財政管理體制。(1) 積極穩妥推進行政管理體制改革, 減少政府層級,尤其是在條件成熟的情況下, 撤消地(市) 一級政府機構, 并精簡鄉鎮機構及其財政供養人員, 逐步建立“省管縣”財政管理體制, 為進一步完善分稅制體制和健全地方稅收體系打下堅實的基礎。(2) 除了中央政府要繼續加大對省財政轉移支付規模以外, 省級政府還要通過增加財政收入規模、優化財政支出結構、壓縮本級政府支出等方式, 積極拓寬轉移支付資金來源渠道, 增加一般性轉移支付資金規模, 加大對優先類、重點類開發區域內困難縣鄉及限制類、禁止類開發區域的支持力度。(3) 建立一套適合本區域實際情況的財政轉移支付激勵和約束機制, 充分調動地方政府的積極性, 合理引導地方政府盡可能多地將上級政府的財政轉移支付資金及自身的部分財政資金分配到轄區內的限制類、禁止類開發區域的經濟社會事業發展。
第五, 推動主體功能區財政轉移支付法制化建設。盡快制定《財政轉移支付法》及適合主體功能區發展規劃特征的具體措施辦法, 明確財政轉移支付的目標、基本原則、依據和用途、核算標準、分配方式、審批監督管理程序及違反者應承擔的法律責任等, 逐步將符合主體功能區框架的財政轉移支付納入制度化、法制化的軌道。同時, 建議盡快設計一套符合主體功能區規劃特征的財政轉移支付量化指標和效益評價、監督和考核體系, 對財政轉移支付資金使用情況及其經濟效益、社會效益進行客觀評價, 確保有限的財政轉移支付發揮更大的效益。
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文章來源：中央財經大學學報
