杜蘭英 婁玉山
部門預算編制工作從市本級試點運行到縣( 市) 區全面鋪開, 在錦州市已經開展了幾年時間,體系也已正式確立。從這幾年的情況看, 部門預算作為預算編制改革重頭戲, 基本上達到了改革的最終目標, 即徹底實行了綜合預算。部門預算的實施改變了預算內外“兩張皮”的管理模式, 對強化財政資金的規范管理、提高財政資金的使用效率、壯大財力規模起到了至關重要的作用。但是, 部門預算編制在實踐中也存在著一些問題。就這些問題, 筆者談談粗淺的認識。
一、部門預算編制中存在的主要問題
部門預算是非常科學精密的預算管理方式, 特別是在實行政府收支科目分類改革后, 更彰顯了部門預算的科學和規范。但在編制過程中還是存在一些問題, 主要體現在:
1. 約束力不強, 部門預算編制數與實際執行數相差太大。部門預算編制數與實際執行數的差距是在財政工作中普遍存在的一種現象。預算定額是根據各項事業發展及當年的財力來安排的, 尤其是受財力制約, 定額很保守, 只是滿足其最基本需求。而在實際工作中, 由于預算單位的公用經費較低, 很難滿足業務需求, 因此, 在執行中需要追加的項目較多。追加的因素也呈多元化趨勢, 有政策性因素, 有根據財力變化進行的調整, 同時還存在人為因素。
2. 預算定額過多過雜, 有的偏離實際需要。預算定額是編制預算的主要依據, 在確定定額時, 不僅要考慮保障機關事業單位的正常運轉, 而且還要考慮法定支出的增長比例以及本級財政的承受能力, 這就造成需求和供給之間的差距。目前, 各項事業快速發展,資金需求量很大, 行政成本在不斷加大, 剛性支出有增無減, 與此相比, 基層財力的增加則相對滯后。這些都無疑增加了預算定額的確定難度。
3. 苦樂不均的現象難以改變。實行綜合預算的一個重要目的是要解決各行業和各單位之間的苦樂不均問題, 取消預算內外之分, 把所有政府性資金統一規范管理。但非稅收入有其特殊的一面,把它和財力資金等同管理還需要做許多工作。非稅收入的彈性較大, 而且時刻面臨著政策的變化, 一刀切的管理模式難免會顧此失彼。所以, 只能根據每個單位的收費情況確定一個財政和單位都可以接受的基數。這樣,必然會造成有能力的單位可以輕松獲得財政的分成收入, 而收入困難的單位就是使出渾身解數也難以維持, 苦樂不均的現象難以改變。
二、改進部門預算編制方法
實行部門預算是財政改革的方向, 也會逐步帶來好的效果。在宏觀調控環境越來越好的情況下,部門預算會越走越好, 它會使財政資金的使用更公正、更透明、更科學合理、更有效。當前, 部門預算編制在以下幾個方面仍需改進。
1. 建立部門預算編制和管理的分離機制。從目前情況看, 財政部門是部門預算的編制者, 也是部門預算的執行者, 這種體制很不利于部門預算的管理, 也會影響預算的約束力。如果編制和執行分開,就會大大改變這種隨意性。筆者認為, 各級人大應該在部門預算管理上發揮更大作用。這樣做有幾個好處: 一是可以提高人大的權威, 使其真正成為權力主體, 編制部門預算就是這種權力的最好體現。二是有利于加強人大對財政工作的監督, 認識到財政工作的細節,使監督更加有的放矢。三是通過互相制約、互相監督, 可以增加部門預算的透明度, 使部門預算更加科學公正。四是可以緩解財政部門的壓力。在財力比較吃緊的地區, 財政部門面臨的壓力很大, 各種矛盾都集中在財政部門。有了人大的參與, 就可以有效地緩解這種壓力。五是有利于依法行政。人大負責監督編制的部門預算具有法律約束力, 財政部門作為執行機關必須要按其標準嚴格執行, 這是依法行政的最好體現。
2. 建立財政為主、單位為輔的編制流程。在目前的體制下, 要改進編制方法, 財政部門要發揮更大的主導作用。兩上兩下的模式在實際工作中意義不大。必須建立以財政為主、單位為輔的工作模式。財政部門依據財力水平來制定定額標準, 并且依據這個標準來完成部門預算。因此, 財政部門在布置部門預算時就要拿出分檔定額, 各預算單位依據自己的定額標準來編制本單位的年度預算。
3. 簡化定額, 體現單位的各自特點。財政部門要切實改變不考慮每個單位業務特點的統一模式, 最大限度簡化定額, 給每個單位一定的空間。在財政專管員和單位財務人員測算出該單位公用經費總數后, 要按分類科目填列財政認可的公用經費總額, 財政部門不再限定每個項目的定額, 各單位可依據自己的業務特點安排本單位的經費, 財政只控制總額。這樣既可以控制部門預算的總體規模, 也節省了大量的人力物力, 使每個單位有一定的靈活性, 財政部門才可以真正成為部門預算編制的主體。
4. 合理確定編制時間, 提高工作效率。目前, 我們每年從7、8 月開始編制下個年度的部門預算, 到來年的3、4 月份下達, 時間太長, 效率不高。幾年來的實踐證明, 經過大半年的艱苦工作, 部門預算到最后下達時已經和當初編制的部門預算數相差較大。當然, 造成這種結果的原因是多方面的。所以,不能急于編制沒有依據的部門預算, 在很多政策、增支因素未定的情況下編制的預算是沒有意義的。筆者認為, 每年的12 月初是編制預算的最佳時間,因為全年的人員工資基數和實際執行數已成定局,下個年度的財力狀況也大致明晰, 在這個時間編制的部門預算也最貼近實際。
5. 建立必要的公示制度。為增加財政工作的透明度, 遏制冒領財政資金的行為, 財政部門要對一些敏感的問題, 如單位人員構成、級別( 職稱) 、住房面積、因配偶原因需要本單位支付費用的等一些需要財政負擔經費的情況, 要在該單位進行公示。這樣做的好處是保證財政資金分配的公平和公正, 也是接受社會監督, 杜絕虛報冒領財政資金行為。
6. 加強宣傳, 強化監督, 樹立執法新形象。財政部門不僅擔負著為人民當家理財的重任, 而且還擁有維護財經紀律的特殊職能。在日常的工作中, 我們通常重視前者, 在財力十分緊張的情況下千方百計籌措資金, 為各項事業的發展做出了有目共睹的貢獻。而對于維護財經紀律這項職能, 卻常常被忽視。因此, 財政部門要加大這方面職能的宣傳力度,這同時也是社會的需要。筆者認為, 要在以下兩個方面加強工作: 一是要把財政執法工作寫進政府預算報告, 作為一個重要內容向人代會報告, 每年監督檢查的成績都要在報告中體現; 二是要通過媒體宣傳監督檢查工作, 并及時曝光一些典型案件, 擴大財政部門的影響力。這樣, 才能樹立財政部門的執法新形象。
文章來源：地方財政研究
