西湖區(qū)財(cái)政局 曹靜
近年以來，隨著政府對棚戶區(qū)改造、小城鎮(zhèn)環(huán)境
提升、五水共治等公益性項(xiàng)目投入的加速，各級(jí)財(cái)政
顯出乏力，地方財(cái)政缺口很大程度依靠土地財(cái)政來彌
補(bǔ)，在中央對政府債務(wù)限額管理，取消政府融資平臺(tái)
融資功能后，政府工程類資金需求矛盾日益突出。在
當(dāng)前的投融資體制改革以及政府購買服務(wù)改革背景
下，政府工程類項(xiàng)目，特別是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目通過政
府購買服務(wù)融資已成地方政府創(chuàng)新融資渠道的一種方
式，但一定程度上增加了政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府工程類項(xiàng)目通過政府購買服務(wù)融資 的背景和現(xiàn)狀
2015年以來，中央相繼出臺(tái)有關(guān)政府購買服務(wù)的
多則政策性文件，已經(jīng)明確了土儲(chǔ)、棚戶區(qū)改造、交
通運(yùn)輸、管廊和海綿城市相關(guān)政府購買服務(wù)規(guī)定。以
杭州地區(qū)為例，近年來棚改項(xiàng)目通過政府購買服務(wù)融
資急增，以農(nóng)業(yè)銀行、工商銀行在杭州地區(qū)發(fā)放此類
貸款為例，2017年農(nóng)行棚改授信1784.35億元，放款
582.57億元。2017年工行棚改授信1282.4億元，放款
487.85億元。主要模式是政府委托國有公司提供之前
本應(yīng)由政府提供的棚戶區(qū)改造等公益性項(xiàng)目，由公司
向商業(yè)銀行申請貸款，形成公司自身的負(fù)債。政府只
和國有公司簽訂政府購買協(xié)議，同意該項(xiàng)目的政府應(yīng)
付賬款作質(zhì)押，將每年需要支付的政府購買服務(wù)資金
列入地方政府財(cái)政中長期預(yù)算，約定及時(shí)足額支付采
購資金。由于政府沒有向商業(yè)銀行直接借款，此項(xiàng)融
資表面不形成政府債務(wù)，但形成政府未來支付責(zé)任。
通過這種模式，既提供了需由政府提供的公共服務(wù)，
又解決了政府不能再增加負(fù)債的問題。
政府工程類項(xiàng)目通過政府購買服務(wù)融資存在 的問題
1．政府工程類項(xiàng)目購買服務(wù)融資還款來源未全部
列入政府預(yù)算，土地出讓收入不確定，有可能形成政
府隱性債務(wù)
《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行)》（財(cái)綜[2014]
96號(hào)）第十八條規(guī)定，購買主體應(yīng)當(dāng)在購買預(yù)算下達(dá)
后，根據(jù)政府采購管理要求編制政府采購實(shí)施計(jì)劃。
據(jù)此可知，政府購買服務(wù)付費(fèi)僅能在預(yù)算內(nèi)有資金來
源安排的前提下實(shí)施。目前的實(shí)踐中，是在無預(yù)算的
情況下，以政府購買服務(wù)協(xié)議向政府融資平臺(tái)購買服
務(wù)，然后平臺(tái)公司再以該協(xié)議中對政府的應(yīng)收賬款向
金融機(jī)構(gòu)融資；工程類項(xiàng)目政府購買服務(wù)付費(fèi)大多用
土地出讓收入作為付費(fèi)資金來源，土地出讓收入受市
場和政策的影響較大，未來不確定因素很多。目前政
府購買服務(wù)付費(fèi)既未做PPP模式下的物有所值評價(jià)和財(cái)
政承受能力論證，又未嚴(yán)格按照現(xiàn)行政府購買服務(wù)體
系要求落實(shí)“預(yù)算下達(dá)”“編制政府采購實(shí)施計(jì)劃”
“合理測算安排政府購買服務(wù)所需支出”，由此將導(dǎo)致
此類項(xiàng)目可能會(huì)因?yàn)闆]有明確的資金來源而無法如期
納入預(yù)算，實(shí)質(zhì)上增加地方政府隱形債務(wù)，與地方政
府債務(wù)限額管理相違背，進(jìn)而會(huì)加大政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)
和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
2．政府工程類項(xiàng)目政府購買服務(wù)預(yù)算安排不符合
法律規(guī)定
根據(jù)2015年新修訂的《預(yù)算法》第十三條規(guī)定，
各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)
算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。目前工程類項(xiàng)目
政府購買服務(wù)涉及“先采購后預(yù)算”，政府購買服務(wù)付
費(fèi)大多需要10年以上，涉及跨年度預(yù)算，人大沒有跨
年度審批權(quán)限，不符合《預(yù)算法》規(guī)定。目前有些金
融機(jī)構(gòu)對已經(jīng)實(shí)施的項(xiàng)目要求整改到3年以內(nèi)，又大大
增加地方政府預(yù)算支出的壓力，更增加了政府的隱性
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
政府工程類項(xiàng)目通過政府購買服務(wù)融資的對 策建議
1．加強(qiáng)工程類項(xiàng)目政府未來支付責(zé)任的限額管
理，政府未來支付也要量力而行
工程類項(xiàng)目政府未來支付責(zé)任應(yīng)該設(shè)置限額。建
議由具備相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)就工程類項(xiàng)目政府采購
融資出具財(cái)政可行性分析報(bào)告，加強(qiáng)對政府支付責(zé)任
的限額管理，避免造成地方政府，特別是財(cái)力較弱地
區(qū)和縣區(qū)級(jí)財(cái)政未來的支付困難和違約風(fēng)險(xiǎn)。將政府
購買服務(wù)限定于通過購買服務(wù)能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政增收且增
收部分能基本覆蓋項(xiàng)目支出（根據(jù)財(cái)務(wù)可行性分析報(bào)
告）的項(xiàng)目，降低財(cái)政未來支付風(fēng)險(xiǎn)。
2．厘清政府購買服務(wù)和工程的邊界，分別采取不
同的籌資模式
除了現(xiàn)有已經(jīng)明確的土儲(chǔ)、棚戶區(qū)改造、交通運(yùn)
輸、管廊和海綿城市相關(guān)政府購買服務(wù)規(guī)定外，涉及
到工程類，特別包括項(xiàng)目建設(shè)、融資、運(yùn)管和維護(hù)等
全生命周期的，建議通過財(cái)政承受能力和物有所值兩
個(gè)論證，可采用PPP模式。
