內部控制是指一個單位為了實現經營目標，保證資產的完整性，會計信息資料的準確可靠性，利用單位內部各個崗位設置之間相互聯系、相互制約的特性，制定的一種規范方法、實施措施，行為規范流程。這種制度的建設行為方式最終會形成一個完整的制度管理體系。
自2012 年起，我國要求在滬深上市的公司實施全面內控審計，為了有效地通過內控審計，上市公司必須需要提交一份合格內部控制自我評價報告后。內控制度建設工作開始在我國各類企業中全面推行，因為企業發展自負盈虧，高效的內控管理制度規范可以激勵企業改進管理方式，創造更多經濟價值。
一、行政事業單位內控制度建設
（一）內控制度建設的必要性
隨著事業單位改革的實質性推進，對事業單位整體管理水平和服務效率要求不斷提高，內控制度也逐漸在行政事業單位推行實施。行政事業單位加強內控制度建設，不僅可以保證會計信息的真實、可靠性，合理提高公共資源的利用率，還可以保證資產的安全完整和有效利用率，增加國有資產管理透明度。通過對行政事業單位風險點的有效評估，加強對單位薄弱管理環節控制，達到防范風險的目的，保證各項方針和財經法規的貫徹執行。
（二）推行現狀及存在的問題
行政事業單位資金來源是財政性資金，不存在自負盈虧資不抵債的問題。因此，行政事業單位內控制度建設也不同于企業內控制度。下面將以某市事業單位內控制度建設為例來探討一下內控制度建設推行情況。
某市事業單位開展內控制度建設工作已近3 年時間，經歷制度建設初級階段、制度執行階段、發現問題修訂階段、再實施階段。這期間在內控制度的規范下，各項工作取得了明顯成效，但也遇到了不少問題。
1、人員不足且專業知識水平有限，內控思想意識較為薄弱
行政事業單位人員編制數由人事局核定，通常編制核定后不再變動，隨著工作量每年不斷的增加，工作要求更加細化。人員不足成為限制內控制度建設工作的一個大問題。根據內控制度中相關權責崗位分離要求，重點領域、關鍵崗位需要分別設置專門人員，但是大部分單位人員有限，重點領域、關鍵崗位并沒有獨立。部門人員雖然實際工作經驗豐富，但專業化、系統化理論知識不足。整體內控意識較為薄弱，領導重視程度不足，缺乏系統化培訓，出現為完成工作而“工作”的情況。2、內控制度建設中各項制度之間欠缺融合度、及時性
內控制度是一個完整的制度體系，要求各個部門之間相互配合分工完成。然而，目前行政事業單位各部門的規章制度缺乏連貫性，造成內控制度細化不夠，各項制度之間融合度不夠，相互脫離。部分單位還存在著“行政事業單位沒有經濟業務就不要需要建立內控制度”的錯誤觀念，對事業發展缺乏長期規劃和動態思維。一旦發生類似業務，措手不及，無法有效解決。例如：上下級之間，各個省市之間的資產因業務需要會出現無常捐贈、調撥情況，按照資產管理內控制度要求撥出方需要到相關部門辦理批復手續，然后在賬務處理中做資產減少。資產撥入方根據資產價值評估入賬做資產增加。在調撥過程中需要層層審批辦理相關手續，對于金額較大、數量較多的資產移交需要的手續就更為復雜。但是往往實際工作要求時間緊、任務重、時效性強，這就會導致實際操作偏離資產管理內控制度，制度與實操脫節。在這種特例情況下我們就需要防范其中發生的各種風險點，制定盡可能詳盡的內控管理制度。
3、風險點測評和內控點建設相脫離
內控制度是一個完整的制度體系，但是目前， 行政事業單位各部門的規章制度多年未修訂且缺乏連貫性，各自獨立，沒有形成體系，已經遠不能適應社會發展和單位發展的需要。部分單位在制定內控制度前缺乏合理有效的風險測評體系，上下級在溝通過程中出現信息流通不對稱，還有些單位雖然進行了前期風險點測評工作但是制定的內控點控制效果不明顯，風險點測評結果和內控制度制定點結合不夠緊密。
長此以往造成了行政事業單位內部控制管理意識薄弱，內控制度建設不完善，工作流于形式化。由于行政事業單位的性質決定，需要更加合理高效的使用國有資金為社會提供高效服務。我們可以借鑒其他相對于成熟的內控管理思想和方法， 用以提高自身的科學化、服務性。
二、內控制度在企業中的應用
表1 行政事業單位與企業內控制度對比表（內控制度適用情況及預測風險點）
業務類型 評價要點 風險管控點 是否適用
行政事業單位 企業
預算管理制度 1、預算編審與批復 1、預算編制不科學、不合理，業務活動和財力支持相脫節；
2、是否按規定標準和額度執行預算；
3、資金收支和預算追加調整隨意無序；
4、預決算是否相互脫節，分析結果是否得到有效分析。 √ √
2、預算執行與分析 √ √
3、預算調整情況 √ √
4、績效評價（經濟效能評價） √ √
收支管理制度 1、財政資金收入情況 1、崗位設置是否合理，重要崗位是否相互監督、相互制約；
2、票據、印章管理松散，存在資金流失的風險；
3、報銷單據審核是否嚴格，流程是否規范，存在使用虛假票據套現；
4、資金支出是否按照規定進行審批；
5、收入金額不實，私設小金庫賬外賬。 √ ×
2、經營收入管控情況 × √
3、票據、財務印鑒管理 √ √
4、報銷規范管理 √ √
5、支出申請與資金支付 √ √
（政府）采購管理制度 1、采購預算及計劃編審 1、采購活動與業務活動相脫節，出現資金浪費或資產閑置問題；
2、采購需求審核不嚴格，需求參數不公允；
3、采購驗收不嚴格；
4、采購檔案管理不善、信息缺失。 √ √
2、采購流程規范 √ √
3、采購合同檔案管理 √ √
4、采購驗收及支付 √ √
資產管理制度 1、庫存現金管理 1、崗位設置不合理導致舞弊情況發生；
2、貨幣資金被挪用和貪污的風險；
3、資產領用未履行審批手續，資產發出未經正確登記手續；
4、因保管不善、操作不當導致資產被盜、發生毀損；因日常維護不當降低使用年限；長期閑置造成資產使用效率低下、資源浪費；
5、缺乏有效的資產盤點、清查記錄。 √ √
2、實物資產配置管理 √ √
3、資產與維修情況 √ √
4、資產清查盤點管理 √ √
5、實物資產處置管理 √ √
6、對外投資情況管理 × √
建設項目管理制度 1、項目立項及預算管理 1、立項缺乏可行性研究流于形式，決策不當、審批不嚴；
2、招標過程中存在串通、暗箱操作或商業賄賂等舞弊行為；
3、工程施工期間發生不可預見問題的解決，工程完工后不及時竣工驗收，可能導致交付后存在重大隱患；
4、虛報項目投資額，虛列建設成本。 √ √
2、招投標管理 √ √
3、項目實施與變更管理 √ √
4、竣工結算、驗收、決算 √ √
5、績效評價（經濟效能評價） √ √
合同管理制度 1、合同擬定審批 1、違規簽訂抵(質)押、擔保、投資、借貸合同；
2、對合同格式、條款審核不嚴格；
3、將需招標的合同拆分成若干較小合同；
4、相關資料、專用章保管不善影響合同的正常履行和糾紛的有效處理。 √ √
2、合同履行監督 √ √
3、合同檔案管理 √ √
4、合用糾紛處理 √ √
（注：上表中內容為作者根據實際工作總結歸納的重要風險點，不代表全部風險點）通過對表1 的對比分析，我們可以看出行政事業單位和大型企業在經營管理方面十分相似。在制度建設方面具有很多共通性。行政事業單位在推行內控制度建設工作中可以借鑒成功企業的先
進管理方法。
在此，我們以華為公司2007 年啟動內控管理作為IFS(互聯網金融服務) 的子項目為例。（注：華為的
IFS 項目為企業培養了很多合格的財務總監，通過
他們把規范的財務流程植入到華為公司的運營流程中）開啟了內控建設從零起步的變革。如今華為公司不論從內控意識、內控機制、到內控能力都已浸入到各個業務活動之中，業務在哪兒，內控就在哪兒，形成了以“流程責任和組織責任”為基礎的全球內控管理體系。
內控體系建設，經過數年努力，如今已取得了很好的效果。內控推行之初，財經被視為業務的對立面，內控目的似乎就是為了阻止業務快速通過。在摸索中，華為的內控團隊漸漸找準了定位，提出
“內控價值要體現在經營結果改善上”的管理目標， 并沿著這個目標把內控工作做透做細做到位。內控工作有了目標，就要承諾；有了承諾，就要實現； 內控管理在經營活動中漸漸地深入企業內部，一線團隊也漸漸接受了內控概念，愿意沿著內控的管理的要求展開作業。
例如：華為M 代表處內控團隊推行自動化驗收開票與核銷系統，以提升OTC( 柜臺交易市場)流程的作業質量，使得開票時間從80 分鐘縮短至10 分鐘，客戶拒票率下降98%。L 代表處內控團隊聚焦手機讀取外接u 盤流程改進，針對業務實際難點，他們選擇的主攻PO（產品負責人）與客戶自動對接部 分，項目實施后，當年減少3200 萬美元的應收賬款
差異和1100 萬美元的退貨損失。
這些都是推行內控制度建設運行過程中，實實在在帶來的經營收益。當龐大機器運轉之時，內控既是潤滑劑，又是制動器。改善經營、優化作業；分權制衡、數據透明。有效的內控管理，為“積極授權、有效行權”提供了制度性的保障。敢于行權、積極行權；讓看得見全局的組織，合理授權、有效控制；這是華為想要的管理和控制機制。其實在內控機制制定過程中真正的受益者是公司的各級作業組織，權力更多、責任更大、邊界更清，每個組織都能在自己的權責邊界創造出更高的價值量。
三、對行政事業單位內控制度建設的幾點思考
（一）以全面的單位內控風險點測評為基礎
以某市行政事業單位內控風險點測評為例，各部門或單位應結合自身實際業務情況開展內控風險點的測評工作。通過測評結果找到管理中的薄弱環節，然后將內控制度建設分為幾個部分展開。有必要的情況下，涉及到某些風險點的部門負責人可以根據工作需要成立二級或三級工作組，使工作開展更為細化。有業務交叉的相關部門負責人，需要相互配合，加強溝通交流，及時督查反饋工作進展，以利于內控工作的推進。
最后要限定完成時間。內控制度建設是一項系統工作，需要經過“制定-執行-修訂-再執行”幾個過程。有時在執行修訂環節會出現反復，只有在具體工作中經得起不斷驗證才可以稱得上具備使用價值。
（二）對權力集中的重點領域和關鍵崗位建立制約機制
在權力相對集中的重點領域、關鍵崗位要采取分事行權的制約機制。對經濟、業務活動的決策執行、監督要分工明確，權責相互分離；對涉及經濟業務活動的關鍵崗位，細化權責制；對管理崗位和執行崗位分別授權，明確授權的范圍、對象、期限、授權與行權過程中的責任。最好細化到一般授權與特殊業務授權層級。定期輪崗，對重點領域、關鍵崗位，建立職工定期輪崗制度。不具備輪崗條件的單位，建議對相關重點業務采取專項審計等監督措施。
（三）根據行業特點因地制宜制定內控制度
各行各業內控制度建設具有相似性又存在差異性，所以必須根據行業特點因地制宜制定內控制度。提倡借鑒同行業成熟的先進經驗，但是在借鑒的同時要結合自身單位特性進行修訂，不能一味的追求生搬硬套。所以了解清楚本行業本單位實際服務群體，是開展內控制度建設工作的必要前提。
綜上所述，開展內控制度建設工作十分必要， 他將推動社會整體經濟館朝著健康、高效的方向發展。降低運營風險、達到科學管理水平。雖然，今后內控制度建設工作依然會遇到一些新的困境，但是只要在工作中多總結，重修訂，那么這項工作一定會取得很好的成效。
（作者單位：烏魯木齊市圖書館）
