■陳文達/文
融資擔保機構為政府和社會資本合作（PPP）項目提供擔保主要有兩種業務模式：融資性擔保和履約非融資性擔保。在PPP 業務實踐中，社會資本方需求較大的業務主要是為項目貸款擔保、支付履約擔保兩種模式。筆者從項目操作與風險控制兩個視角展開，闡述擔保機構如何在PPP 領域展業。
風險管理過程及分擔原則
PPP 項目風險有兩個來源：內部來源和外部來源。內部來源是指項目內部由于管理不當等原因導致的風險， 而外部來源是指由于項目的外部環境出現變化事件給項目本身帶來的風險。
在PPP 模式下，風險管理過程可分為風險識別、風險評價、風險應對等3 個階段。在項目風險分擔的一般原則中， 從風險要素的維度將風險分擔區分為3 種情況，包括政府部分承擔、項目公司承擔和共同承擔。但這并非標準答案， 要根據項目合同條款及項目責任方進行綜合認定。為有效控制和分擔項目風險，要根據項目風險要素，對主要合同條款進行組織。例如，風險要素項目唯一性，承擔方應該是政府。在合同條款約定的特許經營期內，在一定區域范圍內禁止新建類似項目，或者明確新建項目的條件來保護社會投資人的利益。
我們追求整個項目風險最小化的管理模式，要比雙方各自追求自身風險最
中國鐵塔管理著 187 萬個鐵塔，美國鐵塔公司人均管理鐵塔數量 30 個， 中國則為126 個
每一個站點、每一件物資上。以位于北京市的一個鐵塔為例，進入中國鐵塔的數字化系統，點擊后顯示其站址編碼為：
110105201511000275。這個號碼就是站址的“身份證”。不僅站址有“身份證”，站里的每一項資產包括蓄電池、開關電源、空調、分路計量表等都一物一個資產碼。“目前，中國鐵塔的187 萬站址、1600 萬個設備都實現了數字化管理。”楊曉偉稱。
在中國鐵塔，從項目立項的資產形成到資產運營的調撥維修和報廢，在資產的全生命周期均實現了核算自動化管理。楊曉偉介紹說，目前，該公司的434 萬個工程項目，622 億元工程成本全部實現自動核算自動轉資，3200 億元資產由總部通過系統一點計提折舊。
中國鐵塔還充分利用“在線商務平臺”實現資產集中采購。“在線商務平臺”是其自主研發、自主運營的全國一級架構系統，利用電商模式形成全國統一市場，實現了在鐵塔公司內全國采購
PPP 項目投融資風險本質是項目推進和實施過程中的不確定性帶來的風險
小化更能化解準公共產品領域內的風險，其強調的是帶來“一加一大于二”的機制效應。
PPP 項目投融資風險防范
PPP 項目投融資風險本質是項目推進和實施過程中的不確定性帶來的風險，主要包括政策合規性風險、商業可行性風險、合同風險、社會資本方風險、政府財政風險、期限風險等。
一是政策合規性風險。PPP 項目政策合規性是項目能否入庫及是否會被動態調整出庫的重要保障，主要從以下維度進行判斷：項目是否履行論證、審核、采購、公示等流程，是否符合財政部和發改委等部門關于項目運作的規定，項目立項可研、規劃、用地、環評等手續是否合法合規；項目是否符合地方
統一認證、統一準入、統一價格和統一支付。地市公司如果想采購機柜、蓄電池等設備，可以通過互聯網下單，總部一點支付結算。“在線商務平臺”運行以來，累計發生570 萬個采購訂單，金額超過600 億元。
“平臺的運行，使供應商集中度提高，在貨比三家的情況下，采購成本自然下降。 此外，電商平臺的運行不僅優化了供應商生態鏈，也使得資產采購周期縮短，運行效率提高。”楊曉偉稱。
此外，中國鐵塔的管理精益化和集中化體現在單站核算上就是：精準定位、精準分析、精準監控和精準價值提升。187 萬鐵塔，每個鐵塔何時停電、造價多少、運轉為什么不暢等每一個細節都會實時上傳到總部，財務人員和IT系統人員共同對收到的數據加工分析，以此支撐深化共享、造價管控、價值導向和管理精益。
中國鐵塔建立了單站核算管理會計體系，提高管理精益化。該公司以物理站址準確歸集資產、收入、成本，實現一個站址一個損益表、一個經營責任人一張損益表、一個經營主體一張損益表。
187 萬站址建立了187 萬張損益表和造價表，包括單站收入、折舊攤銷等損益和單站資產原值、投資情況等數據，全面反映單站址投資及盈虧狀況。
“單站核算精準支撐運營管理，規范和改善了業務管理，促進了效益提升。” 楊曉偉表示，單站核算在事前支撐了預算編制，提升了預算精準管理；在事中支撐了過程管控、定位問題督導改進； 在事后支撐了考核管理，落實了經營主體責任。
政府債務管理相關規定；項目是否符合項目土地供應的相關規定；項目是否符合政府方股東持股比例要求。在原則上，為項目成立專門項目公司的，項目公司中政府方股東的持股比例應低于
50%。
二是商業可行性風險。對PPP 項目須充分重視商業可行性，審慎評估綜合現金流對于融資的保障程度。“使用者付費”類項目應根據地區經濟發展水平和人口規模合理預測公共服務市場需求，重點審核項目是否具有明確的收費基礎、經營收費能否覆蓋投資成本、融資本息，經營性現金流是否穩定和充足。“可行性缺口補助”類項目應重點評估預測使用者付費現金流和財政補貼數額及其比例，對以財政補貼為主要償債來源的，應審核政府補貼能否有效彌補經營收入不足的缺口，地方政府是否具有補貼支出的能力、是否符合區域準入規定等。“政府付費”類項目應重點審核地方政府的財政實力、債務率水平、支出能力和歷史信用等情況，是否符合區域準入規定等。
三是合同風險。應嚴格審查PPP 項目合同是否規范，確保合同條款符合財政部《PPP 項目合同指南（試行）》及其他相關政策要求。
四是社會資本方風險。應主要審核承擔建設、經營、管理或運營維護等職責的社會資本方是否具有建設、經營、管理或運營維護同類工程的專業資質、技術能力或管理經驗；是否財務狀況良好、具有較強的資金實力。
五是政府財政風險。審慎評估地方
提升公司運營效率和效益
數字化運營提升了中國鐵塔運營效率和效益。數據顯示：從世界范圍看，美國鐵塔公司人均管理鐵塔數量30個，中國則為126 個。中國鐵塔在總部財務人員僅有18 人的條件下，完成了351 萬條收入訂單、187 萬個站點維護賬單等基礎核算， 編制了187 萬個站點單站損益表和投資表、31個省及381個地市財務報表……
楊曉偉認為，運營智能化是中國鐵塔成本核算的一大特點。通過建立全網集中統一的管理平臺，中國鐵塔實現了一級架構、集中監控的可視、可管和可控。借助業務運營與財務核算一體化， 該公司實現了站址維修、發電等故障工單的資源全量監控，再通過成本自動核算平臺，由財務系統稽核確認后，自動生成維護成本、修理成本和發電成本。
中國鐵塔借助數字化實現了收入成本自動核算。該公司把財務管理嵌入業務流程，從業務的起租計費開始到業務稽核的預出賬，再到正式出賬、與客戶對賬，最后回到財務部門回款銷賬，形成收入一條龍業財融合系統。在成本融合環節，從業務的合同簽訂開始到站址匹配工作量錄入、期末出賬、無票預付然后回到財務部門獲票報銷，形成成本一條龍業財融合系統。
系統運營幾年來，楊曉偉的體會是： 持續追求公司價值是推動企業數字化運營的關鍵，財務主動融入業務是核心，集中統一的IT 支撐是基礎，長期穩定的合作伙伴是保障。
政府財政實力和償債能力，防范區域系統性風險。對政府購買服務、PPP 項目等依托地方政府財力的融資，應綜合考慮地方政府財力、財政債務率等情況， 合理控制各類融資總量。應全面獲取地方政府存量債務及項目、政府購買服務項目項下的財政支出等數據，審慎評估地方政府中長期財政可支付能力，防范政府財政風險。
六是期限風險。PPP 項目普遍融資期限時間較長，長期運營風險較難把握，應重點審核期限設定是否符合項目實際的現金流情況，測算并評價項目回收期的合理性。
七是 PPP 項目風險保障措施。項目模式從傳統采購模式到完全私有化模式，主要包括服務外包等模式。投資人及政府的承擔責任大小的變化關系是完全相反的，項目私有化程度越高，社會投資人承擔責任逐漸增大，政府承擔責任逐漸變小。擔保機構在介入項目時，要根據項目具體模式和PPP 項目實施方案采取針對性的風險保障措施。
八是PPP 項目保（貸）后管理。PPP 項目具有項目周期長、投資大、風險點多等特點。擔保機構應根據項目特點開展項目后期持續的全生命周期的管理工作，具體做到以下幾個方面：加強項目收費賬戶、“政府付費”及相關補貼資金的劃撥監管；及時跟蹤PPP 項目各項手續辦理情況；密切關注項目實施地地方政府財力和總體負債水平變化情況；及時掌握財政部、發改委及相關部門針對PPP 項目的最新的政策變化。
