農村普惠式公共產品是指農民一家一戶無力承擔，必須由政府、社會組織等公共力量出資出力打造而成的，可供全體人民共同享用的社會公共產品，主要指農村公共基礎設施、農田水利基礎設施、農業科技推廣、生態環境保護等。農村普惠式公共產品的有效供給，對于提高農民生產生活水平、縮小城鄉差距、實現經濟社會協調發展具有重要意義。近年來，隨著衢州市農村改革發展的不斷深化，廣 大 農民群眾對農村普惠式公共產品的需求越來越廣泛、越來越迫切，是 各級地方政府在改善民生方面需要認真研究解決的一個重大課題。
一、衢州市農村公共產品供給 機制存在的主要問題
近年來，按照習近平總書記提出的要把“綠水青山轉化為金山銀山” 的“兩山”理論，衢州市各級政府廣籌資金，通過“五水共治”“四邊三化”“三改一拆”等工作舉措，全 面 推 進美麗鄉村建設，極大地豐富了農村普惠式公共產品的有效供給，激活了農民的創業熱情，為農民增收致富鋪就了新的發展路徑。但是，衢州市農村普惠式公共產品供給在主體結構、決策機制與有效供給等方面仍然存在諸多問題。
一是農村普惠式公共產品供給的主體結構單一。當前，衢州市農村公共產品的供給主要以各級政府單一供給為主，政府全面參與狹義公共產品和準公共產品的供給。農村公共產品的資金支持主要依靠政府的財政預算，當政府的財政預算無法滿足農村公共產品的更高要求時，就出現農村公共產品供給數量的短缺。單一的供給主體結構對市場和非政府組織力量參與農村普惠式公共產品供給產生了“ 擠 出效應” ，導致特定區域或群體的公共產品需求無法得到滿足。
二是農村普惠式公共產品供給決策機制效率不高。當前，衢州市農村公共產品的需求日益多元化、高級化、個性化，政府作為一個“大而全”的供給主體，其回應力明顯不足，使得稀缺的農村公共產品無法按需求進行及時分配。同時，由于農村公共產品供給財權主要集中于上級政府，處于農村基層的鄉鎮政府盡管掌握著需求情況，但能否得到優質公共產品供給主要依賴于上級政府的轉移支付力度， 決策過程主要受政績驅動，一 旦 發生各級政府及部門之間的相互推諉，供給決策的效率便呈現低效化。
三是農村普惠式公共產品供給缺位錯位現象時有發生。一方面，由于政府在農村公共產品的籌資權上擁有絕對優勢，又缺乏相應的監督機制，政府的 “城市偏向”政策往往導致財政涉農支出遠低于實際需要，農村公共產品供給缺位現象屢見不鮮。另一方面，由于信息不對稱、分配不公開等原因，也會出現一個項目多頭供給等重復供給的錯配現象，違背了農村公共產品供給的公平原則，并有損供給效率。
二、構建衢州市普惠式農村公 共產品供給機制的對策
農村公共產品應由多元公共力量根據需求表達結果，以合理的方式提供，普 遍 惠 及 全體農村居民。要堅持政府主導與市場化相結合原則，既要注重公平，保 證 基 本 公共服務均等化，又必須尊重差異，通過相關領域的綜合配套改革，構建以農民需求為導向、以政府供給為主導、多元主體協同互動的普惠式農村公共產品供給機制。
一是要制訂農村普惠式公共產品供給規劃。以往，在實施農村公共產品的供給時，由于缺乏總體規劃，公共產品供給缺乏科學性、有效性和公平性，難以做到普遍惠及全體農村居民，引發農民的不滿。在“ 十 三五”開局之年， 各級政府要根據當代農村整體發展需要，城鄉互通互融協調發展的美好愿景，美麗鄉村建設的公共需求以及提升農村整體生活品質的現實需求，根據農村新興產業的發展方向，制訂出科學合理的農村普惠式公共產品供給規劃。結合“十三五”經濟社會發展規劃，衢州市各級政府正在陸續編制美麗鄉村建設規劃、鄉村道路建設規劃、農村水利基礎設施建設規劃、生態家園建設規劃、村莊整治規劃、農村環境綜合治理規劃等，這一系列規劃的制訂出臺，將為科學制訂農村普惠式公共產品供給規劃奠定扎實的基礎。
二是要優化農村普惠式公共產品供給主體。農村公共產品的供給主體應包括各級政府、市場營利組織、第三方等多元結構。各主體間應構成分工合理、信息共享、相互補充的多元供給模式。各級政府在主動承擔農村普惠式公共產品供給主體時，要科學劃分中央、省、 市、縣、鄉 鎮 政府在農村公共產品供給方面的事權和財權關系，按照供給對象和內容的類別及層次，構建權責明確的多級分工體系。要積極培育政府以外的參與主體，鼓勵各類非營利性的涉農非政府組織依法注冊成立，支持企業參與農村公共產品供給或投資承包項目建設。要對特定供給目標的供給主體做好頂層設計，形成多元的參與機制、 支撐機制、利 益 整合機制、合作機制、約束保障機制等。各級政府要發揮主導作用，通過財政補助、稅收減免等手段，引導各供給主體參與具體供給事項，在保障其法定權益的同時， 確保農村普惠式公共產品的有效供給。
三是要創新農村普惠式公共產品的供給方式。隨著農村經濟社會發展水平的提高，農村公共產品的供給方式也應多樣化，如政府供給、市場供給、 志愿供給、混合供給等。由于衢州各地農村經濟社會發展水平有差異，公共產品供給方式也不可 “一刀切” 。經濟發展較快的地區，農民對準公共產品的需求旺盛，發展型和享受型產品與服務的預期投資收益較高，可以嘗試混合供給方式，以市場供給為主體，提 升 公共產品的市場活力。如，隨著全市旅游示范區建設的不斷加快，一 些旅游資源豐富的旅游特色村， 便成了各種工商資本競相追逐的目標。這些鄉村的農村公共產品的供給方式就要借助市場的力量，利用社會資本加大對道路建設、村 莊 改 造等普惠式公共產品的供給。這些普惠式公共產品的供給具有雙重屬性，既是改善村民生活環境需要的公共產品，也是建設旅游項目的產業配套設施，采用引進投資主體的方式，由政府和投資主體共同出資，共同建設，項目收益由投資主體和村民共享，效 果 更 好 。經濟發展相對滯后、基礎設施相對落后的地區，政府 應 在 一 段 時間內保持主導地位，強調人本和公平原則，著重彌補市場主體遺漏的公共產品供給空間，不留死角地照顧到每個村莊的基本需求。在一些需要更大幫扶力度的貧困鄉村，政府在加大財政投入的同時，要主動吸引志愿者和慈善機構加入供給過程，鼓勵其參與供給決策。另外，要 進 一 步拓寬農村公共產品供給的籌資渠道，支持農民按區域或經營范圍組建專業化組織，集中農村閑散資金，鼓勵小型農村公共產品自給或部分自給。四是要對農村普惠式公共產品供給運行實行動態管理。農村普惠式公共產品供給的需求表達并非一次性的，政府等供給主體的回應也非一蹴而就，必須保障農民需求表達渠道的長期順暢，為此要建立對需求的識別、瞄準、實現的長效機制，做到需求形成、信息傳遞、決策執行之間的最小時差。對于無法立刻全部滿足的農村公共產品需求，應當按輕重緩急確定供給時序，重 點 解決發展相對滯后地區的生存型公共產品供給。為了確保農村普惠式公共產品的有效供給，財政、審計等相關部門要嚴格對公共產品建設過程中的項目招標、工程實施、項目驗收、工程款結算等供給過程進行全過程、全 方 位 監督，確保每一個普惠式公共產品保質保量，確保廣大農民真正共享改革發展的紅利，讓人 民群眾擁有更多的獲得感和幸福感。 作者單位院衢州市人大常委 會衢州市衢江區財政局
