近年來，財政支農工作對推進城鄉統籌發展，促進農業增效、農民增收、農村繁榮起到了重要的作用，取得了較好的成效。但在實際支農管理工作中，仍存在著財政支農資金效益不高，監管力度有待加強等問題。本文對杭州市財政支農基本情況和存在問題進行分析，結合財政體制改革新形勢，就如何進一步完善財政支農工作提出建議。
一、杭州市財政支農工作基本 情況及成效
（一）加大財政支農投入，城鄉統籌發展取得可喜成績“十二五”期間，杭州市貫徹落實中央和省委決策部署，積極推進城鄉區域規劃建設、產業發展、要 素配置、生態保護、公共服務、民 生保障“六個一體化”，以工促農、以城帶鄉、城鄉聯動發展的機制基本建立，縣域經濟取得快速發展。“十二五”期間，杭州市本級財政突破“省管縣”財政體制框架，堅持“大杭州”發展 理念，投入近155億元用于農業農村發展，其中120 億元用于支持西部五縣 （市、區）發展。據統計，2015年， 西部五縣 （市、 區）經濟總量達到1976.02億元，比 2010年提高了767.63億元；全 市農村居 民可支配收入達到25719元，年均增長 11.7%，五年接近翻一番；城鄉居民收入 比與2010年的2.28頤1對照，縮小0.4個 百分點；低收入農戶家庭人均純收入達 到9354元。
（二）推進財政支農體制機制改革，取得階段性成果 1.推進支農分配方式改革 2015年以來，杭州市著手啟動支農 體制機制改革，按照“ 兩 個 一 般 不 ”的要求， 全面推動涉農資金分配方式改革，經過改革，涉農資金分配已普遍采取因素法或競爭性分配方式，市級資金一般不直接補助到企業和區、縣（ 市 ）具 體 項目。分配方式的改革，有效加快了財政預算執行進度，促 使 財政資金盡快發揮效益，同時也增加了縣級財政的統籌能力。 2.推進支農扶持方式改革按照深化財政體制改革，逐步取消競爭性專項、減少行政性分配的要求，杭 州市從2015年起，著 手嘗試引入農業產 業基金這一市場運作模式。產業基金以公司制為載體，建立基金的運作平臺，授權杭州財政出資的公司作為政府產業基金出資人，由該公司作為產業基金的實際運營主體。通過農業產業基金扶持模式，改變以往政府對農業企業單純采取補貼補助等“一次投入、一 次使用”的形式，轉為以股權投資形式對企業進行支持，并建立退出機制，使有效的財政資金滾動使用，發 揮循環示范效應，引導帶動更多社會資本投向農業領域，促進農業企業轉型升級。
（三）完善財政支農政策管理，制度體系逐步健全 1.建立系統的制度操作體系 為進一步加強涉農資金管理，杭州市建立了三層級資金管理體系，明確各層級資金管理要求及職能，抓大放小。一是總則指導。出臺專項資金管理辦法，對涉農資金管理提出總體指導意見，涵蓋資金設立、調整和撤銷、資金分配、撥付和使用、項目管理、監 督檢查等幾方面要求。二是實施意見細化。按照一個部門一個實施意見的做法，市財政部門會同市級農口主管部門出臺資金管理實施意見，明確補助資金用途、補助標準、因素法分配因素及權重、競爭性分配程序等。三是實施方案落實。由市級農口主管部門會商市財政部門單獨出臺實施方案，對各個項目的具體實施提出要求，明確項目建設目標、驗收標準，監 督 縣級項目管理工作，指導縣級分配好市級補助資金。2.完善政策管理機制 從“三嚴一定”入 手 ，加強涉農政策管理，規范政策準入、退出機制，集中有限財力辦大事。一 是嚴控新政出臺。根據資金整合的要求，進一步嚴格控制新增政策的出臺，杜絕出臺內容相近或者容易產生交叉的扶持政策。二是嚴格政策定位。新增政策必須符合公共財政投入方向，市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項資金。正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，避免政府“越位”與“ 缺位”的現象。三是嚴把政策期限。除法律、 法規、 規章規定外，專項資 金存續期限一般不得超過3年。四是定 期開展政策清理整合。對已扶持多年且在新形勢下需要賦予新內涵的項目，實行“ 騰籠換鳥” ，進行清理整合；對與市委市政府工作目標有偏離、設立依據不足、實施時間過長且績效不明顯的項目，取消 立 項 ；對支持方向、支 持 對 象 和用途相同或相近的政策進行歸并重新認定。
二、存在的問題及原因
1.政策碎片化導致政策效率降低 從2014年起，杭州市著手支農政策 清理整合工作，取得了一定成效，但仍存在政策分散、管理分散、資金分散、項目分散等問題，究其根源，有體制不順、部門職責分工、利益追求、政 策 協 調 機 制 缺乏 等 多方面原因。以美麗鄉村相關資金為例， 2016年市本級相關政策中至少仍 有八項政策，這些政策盡管已實行因素法分配方式，但 均 是 按 照 各 專項政策、任務下達資金，要 求專款專用，資金、政 策均 孤 立 、分 散 。
2.政策過度介入模糊了政府與市場 的邊界現行的支農政策，政府對微觀經濟生活直接干預過多，在競爭性領域設立了不少專項資金，造成財政支農責任隨意擴大，一些本該由市場機制發揮調節作用的領域，如民宿業發展、農業科技推廣、智慧農業等，仍由政府連續多年扶持，在政策設計、政 策 執 行 方面，存在著過度介入、包攬過多的傾向。此外，由于部分支農政策的過度介入，一 定程度上也抑制了市場的積極性。過多的政府補助會讓部分企業形成對政府補助的過分依賴，會導致企業的運作效率降低， “等、靠、要 ”思想突出，企業不關注自身發展，而致力于申請政府資金，加劇了資源要素配置的扭曲，同時也會帶來利益輸送的隱患。
3.項目庫建設推進緩慢影響資金使 用效益全省財政專項資金改革后， 2015年 起普遍采用因素法或競爭性分配方式進行資金分配，一般不得進行項目的事先審批或備案審批。特別是因素法分配模式下實行專項性一般轉移支付改革后，省、市財政把具體項目的分配權下放給了縣級。而在實際執行中，縣級在承接上級財政下放的分配權時存在“接不住”的現象，出現了“最后一公里”不順暢的問題。按照原先的下達模式，資金往往是跟著項目“戴帽”下達，縣級只需將上級資金撥付至具體項目即可，而下放項目分配權后，縣級需要自行確定補助項目，將資金匹配到具體的項目，進行項目對接后將資金統籌使用。項目的滯后造成了資金的滯留，不 能盡早地發揮效益。此外，從近年的項目實施情況看，仍存在項目立項草率的情況，一些項目的立項沒有充分考慮當地“三農”發展實際情況和真正需求，缺乏科學性，僅僅為了爭取資金，隨意或倉促編報項目預算，匆忙上馬項目。近年來發生過幾起因為土地原因無法推進項目的案例，先行下撥的資金需要收回另行分配，嚴重影響了資金配置效率。
4.監督制衡機制不健全暴露監管短 板開展的支農資金專項檢查，都是相對滯后的檢查，并且僅針對一定時期特定的專項進行督查，無法涵蓋大部分的支農資金。從目前的財政補助主體分析，除去競爭性領域的農業產業類項目，支農資金絕大部分最終的使用主體為鄉鎮、村。因此，加強對基層財政資金的監管尤為重要。
三、改進財政支農工作的建議
（一）進一步完善財政支農政策管理機制 1.定期開展政策清理 政策清理工作仍是一項長期、持續的工作。要繼續堅持公共財政原則，定期開展政策清理。建立“ 自 動 撤銷” 和 “主動撤銷”兩種政策調節機制。一是以政策時限為節點，對 任 務 已 完成，執行期已到的政策實行“自動撤銷” 。二是以財政資金績效、執行效率為節點，對預算執行率低、績效達不到目標、管理存在重大問題的政策實行 “主動撤銷”。通過兩大機制，控制政策存量，并杜絕“大項套小項” ，變相安排專項，著力提高財政資金配置效率。 2.建立支農政策整合協調機制 在已建立市級支農管理協調小組的基礎上，推進建立分業務主管部門的政策協調小組，加重計財等綜合處室的政策整合職責。一是加大主管部門內部的政策整合，短期應從部門內部各處室政策整合出發，按照一個處室一項政策的原則進行整合，實 現 從“ 項 ”到“ 類 ”的 跨越 ，從 而 逐 步 達 到一個主管部門、一 項 綜合政策、一 個 專項資金的長期目標。二是加大部門外部的政策協調。切實發揮好財政部門的協調議事作用，按照職責分工明晰的要求，對不同主管部門間的交叉政策進行界定清理，確定一個政策制定源頭，避免政策重復補助。
（二）進一步加強基層財政支農項目管理 1.加強項目立項管理 一是從源頭上抓好項目庫建設，加強 項目申報管理。由當地業務主管部門負責項目入庫工作，按照政府信息公開和建立公開透明預算的要求，將項目申報通知在當地各主管部門門戶網站等媒體上公開。事先設定入庫的條件和標準，要求入庫項目需經過前期調研、科學論證及可行性研究。二是加強項目入庫的審核工作，對申報項目根據項目大小和性質實行專家評審制度或相關業務部門聯審制度，對 擬 入 庫 項目進行公示，接受社會監督。公示無異議后方可納入項目庫，確保項目庫的質量與申報信息的真實合理性。 2.做好項目庫日常管理工作 建立由縣級財政部門集中管理、各業務主管部門分庫負責的項目庫系統。各業務主管部門分頭負責本部門項目庫的日常管理、審核工作。根據當地農業、農村發展需要，結合上級文件精神、發展導向，定期征集支農項目，按照立項原則審核納入項目庫。對入庫項目按照輕重緩急擇優排序，根據項目實施進度實行分級管理，按進度分庫存放，并及時更新、 補充、 清理。建立信息化比對系統，避免同一申報主體重復申報現象，加重懲戒力度，實行黑名單警示制度。 3.加強項目指導監管工作 要切實按照“ 分工負責、各司其職”的原則，落實縣級各職責部門主體監管責任。縣級業務主管部門要著重加強對項目實施過程的監管，督促項目主體按照入庫時的目標任務組織實施，對發現的問題及時要求整改，要認真做好項目的驗收工作，按照項目管理方案、申報目標等進行驗收。縣級財政部門要算好資金總賬，將上級補助資金與本級安排資金結合統籌使用，按照項目進度加快資金撥付，使上級補助資金盡快形成實際支出，同時做好各級資金的支出明細賬，督促業務主管部門做好對應資金的項目備案工作，迎接上級部門項目資金使用檢查。
（三）進一步改進財政資金扶持方式 1.完善轉移支付制度 在政策整合的基礎上進一步加大一般轉移支付力度，實現既能體現市級政府政策意圖，推 動 各 項 農業、農村民生事業有序發展，又能擴大縣級政府資金統籌決策空間。要結合目前廣泛實行的因素法分配方式，將原來的專項轉移支付逐步改為“政策性”一般轉移支付，將政策內容相關的專項轉移支付項目整合納入一般性轉移支付，擴大目前支農政策的資金用途，允許下級政府在不改變資金用途的基礎上，發 揮 基 層 管理優勢，結合本級安排的專項資金情況，將支持方向相同、扶持領域相關的轉移支付資金整合使用。 2.改進財政資金扶持方式 在市財政資金已普遍實行因素法或競爭性分配方式的基礎上，進一步優化資金扶持方式，推進財政直接補貼向間接引導轉變，提高農業產業項目間接扶持比例。對產業類項目主要采取基金管理模式，在基金公司市場化運作、主管部門不介入具體投資項目的基礎上，切實發揮有關部門的業務優勢，建立決策參考議事機構，根據農業產業發展導向及規劃，確立基金投資原則、方向和重點，為專業團隊提供投資決策參考。對少數不適合實行基金管理模式的產業化項目，應推廣實行保險保費補貼、貸款貼息、 以獎代補等補助方式。
（四）進一步健全支農監管模式 1.強化市級職能部門管理職能 隨著政策性一般轉移支付的逐步推開，市級業務主管部門要切實擺脫以往“定項目、分資金”的慣性思維，把精力真正放在完善各項支農政策引領、制度設計、資金監管上。從微觀的具體項目管理中抽身出來，做好政策的規劃指南設計，制定農業和農村發展規劃，指導縣級政府按照可持續發展的長遠目標，結合當地實際， 因地制宜推進 “三農”發展。要進一步加強支農政策研究，特別是財政部門要提前主動介入政策的前期調研，及時掌握農業農村發展動態信息，增強財政部門話語權和決策權。 2.建立“立體化”監督網絡 加大支農監管力度，繼續開展日常的項目和資金監督檢查。各級職能部門要進一步樹立“ 誰 使 用、誰監管”的責任意識，利用各自業務、地理監管優勢，著力形成全方位、高效率的立體監督網絡。發揮業務主管部門業務優勢，開展定期、不定期的項目督查，財政部門特別是縣級財政部門要改變什么都管，什么都管不精的現狀，以更超脫的地位切實做好資金的績效評價、財政監督工作。要充分利用人大、政 協 、審 計 、監 察 、社會中介機構力量，加強對支農項目績效目標、項目運行、財政資金使用、效益結果評價等各環節的監管。還要廣泛利用社會監督力量，確立農民作為監督主體的地位，利用鄉鎮、村 公 開 平臺，建立農民監督反饋的暢通渠道，強 化 鄉 鎮 、村 之 間 的 互 相 監 督制 衡 機 制，由側重事后懲治向事前預防轉變。加強監督成果的運用，做到事前“預警” 、事中“糾偏” 、事后“糾錯”有機結合，將監督結果作為部門績效考核、財政資金分配的重要因素，形成監督的良性 循環。 作者單位院杭州市財政局
