黃建蕾
近年來，隨著財政體制改革的逐步深化，著力推進財政科學化、精細化管理，實現資金使用效益的最大化、最優化日漸得到重視。財政專項資金是公共財政支出的重要組成部分，在公共管理領域占據著尤為重要的地位。當前財政專項事權重疊化、項目碎片化、資金分散化現象十分突出，財政專項資金清理改革是社會經濟改革發展的必然階段。筆者結合近年來在財政專項資金審計工作中的實踐，以溫州市甌海區財政專項資金管理現狀作為分析點，對專項資金的清理整合和規范工作，提出粗淺看法。
一、甌海區財政專項資金的現狀和存在的主要問題
專項資金是指具有指定用途和績效目標，要求單獨核算、?？顚Ｓ玫捻椖抠Y金。目前甌海區專項資金的種類：從資金來源分，財政專項資金分為本級財政預算安排和上級轉移支付的資金，2016年本級財政預算安排74.8億元，上級轉移支付的資金9.57億元（見圖1）；從管理主體分，財政專項資金分為由財政部門集中管理和部門單位自行管理的資金兩部分，2016年財政部門集中管理的資金45.75億元，部門單位自行管理的資金38.62億元（見圖2）。
圖1 圖2
目前甌海區的專項資金在管理和使用中主要存在以下幾個方面的問題：
一是專項資金數量多。區本級年初安排的專項預算資金2016年有621個，90個一級預算單位，每個單位平均6.9個專項資金；2017年經過部分整合，也還有484個，80個一級預算單位，每個單位平均6.05個專項資金。區衛生和計劃生育局專項資金數量最多，2016年有46個，2017年有30個。以上還不包括年中追加的專項資金和上級補助的專項資金。而且有些專項金額小的只有幾萬元，難以發揮資金效益。這主要是由于部門在編制專項資金預算時，根據以往預算安排照搬照抄，而沒有考慮當前實際情況，每辦理一項工作或開展一項事業都設立一項專項資金，沒有對現有的專項資金統籌考慮，一旦新設了專項資金，往往建新不撤舊，專項資金缺乏退出機制，一旦進入預算盤子，基本就成為部門預算基數了。
二是專項資金分散、交叉重復。部分類型相似、性質雷同的專項資金還未充分整合歸并。一是部門內部的專項資金設置雷同。如在農村農業發展方面，農林漁業局設有農業產業化及組織化、農村公益事業、農村綜合改革、農業技術推廣、病蟲害控制、糧食生產補助等專項；而省農業廳將上述這類資金都整合為一個專項——現代農業發展專項，市農業局整合為——農村農業發展專項。在林業發展和資源保護方面，農林漁業局設有現代林業生產發展資金、森林生態效益補償、林業有害生物防治、森林防火、林業技術推廣、森林資源管理（林權制度改革）、林業執行與監督等專項，而省市林業局將上述專項資金都整合為一個專項——林業發展和資源保護專項。二是不同部門之間的專項資金設置交叉重復。如工商聯的新生代企業家培訓費（非公經濟企業家培訓）和經信局的人才經費（百家企業培訓費）使用方向雷同，宣傳部的文化大區經費、文化禮堂建設經費和文化局的文化類專項資金交叉重復，教育局、農林漁業局和人力資源和社會保障局都設有關于勞動力培訓的專項資金。
三是項目庫建設滯后。從近幾年的數據反映，部門項目儲備工作還做得不好，尤其是上級補助資金到達后，因為沒有項目對接，資金未能及時落地，有些上級補助資金甚至滯留幾年用不出去，影響資金使用效率。即使儲備了項目，但儲備的項目沒有完整的可行性研究報告、項目建議書等有深度的資料，更談不上全面、權威性指標,造成“資金等項目”的現象，財政支出進度緩慢、前松后緊、年終突擊花錢、形成大量資金結余、結轉。審計對指標下達時間在2016年上半年的預算指標進行調查，發現有46個部門的197個項目（預算指標合計1.95億元）當年平均執行率為11.01%，其中137個項目執行率為零。
二、做好專項資金清理和規范的意義
專項資金的清理整合改革，表面上看是項目進行壓縮、資金有所減少，實質上是重新構建資金分配的模式，涉及到部門利益格局的調整、政府職能的轉變、行政權力的清理、事權的劃分與支出責任的界定等，是一項全局性的改革，意義重大。
一是帶動資金績效管理的提升，清理低績效的項目，樹立績效導向。專項資金實行全過程預算績效管理機制，能夠切實提高財政專項資金的使用效益，一旦預算支出與績效目標發生偏離，有關部門能夠及時采取調整、暫緩或者停止執行等措施予以糾正。
二是帶動事權和支出責任相適應，做到權責明晰。作為財政體制的基礎，政府間事權與支付責任劃分不清晰、不合理，將導致轉移支付難以規范、財政資金使用效益不足等問題。事權清, 則責任明晰；事責混, 則責任失察；事權到位, 有助于清楚地界定各級政府之間的責任；權責吻合, 有利于提高資源使用效率和工作運行效率, 清除推諉扯皮。
三是帶動資金使用效益的提高，集中財力辦大事。通過專項資金的整合，依托項目加大資金整合力度，改變“重預算輕管理、重分配輕監督、重使用輕效益”的現象，解決長期以來專項資金使用過程中存在的分散使用問題，集中財力辦大事，充分釋放財政資金活力。
三、清理和規范專項資金的對策和建議
一是調查清理，摸清底數。全面梳理現有財政專項資金，包括上級和本級設立的所有專項資金，設置時間、項目依據、項目內容、資金用途、管理要求，以及項目、資金使用狀況等，做到無重復、無漏項。在此基礎上對梳理出的專項資金進行核對界定，分門別類，綜合資金性質、資金用途、支出情況和管理單位等要素，提出保留、撤銷、整合或調整的意見和建議。
二是按照項目管理要求，建立專項資金設立制度。部門在設立專項資金時，要有充分的立項依據、具體的支出內容、明確合理的績效目標、系統的可行性論證，并且每個專項資金要有明確的實施周期。項目實施周期要與國民經濟規劃、部門或行業發展規劃、中期財政規劃相銜接。所有專項資金都要細化到具體項目，審核進入“項目庫”后再納入財政預算，沒有進入“項目庫”的，不得安排預算，以“項目庫”為載體，從而實現項目的規范化、程序化、動態化管理。
三是建立專項資金退出機制，“清理整合”各類專項資金。打破過去“只增不撤”的做法，專項資金“能上”也要“能下”。對已到期、任務已完成和失去政策依據的一次性項目、執行年限到期的專項資金， 要及時進行清理并予以取消；對到期后需繼續安排預算的專項資金，視同新增項目，部門須按照規定程序重新申報；對符合政策目標，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的專項資金，要予以歸并；不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，要予以整合。要加大上級轉移支付統籌力度 。地方財政按規定可統籌安排使用的上級專項資金，上級下達的專項轉移支付如與區財政安排的專項資金重復的，要合理統籌使用，集中財力辦大事。
四是建立專項資金績效考評制度，增強專項資金績效管理理念。強化績效與預算的結合，績效目標要作為專項資金分配的前提。沒有明確績效目標和組織實施計劃的財政專項資金，財政預算不予立項。強化績效跟蹤，加強對績效目標實施情況的監控，及時掌握財政專項資金績效目標的年度完成情況、項目實施進程和支出執行進度。財政部門和主管部門要進行全過程績效跟蹤管理，組織實施績效評價，評價結果作為預算分配和調整的依據，并據此優化和調整管理措施。強化績效問責，將評價結果進行公示、公開，健全績效評價結果反饋整改制度。完善評價結果與預算安排相結合的機制，績效好的專項資金，如需要可以延續，績效較差的，要取消或調整使用方向。
（作者單位：溫州市甌海區審計局）
