2016年7月，國(guó)家把原農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼合而為一，統(tǒng)一改稱“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”。同時(shí)，專門將原農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的20%資金專門拿出來(lái)用于支持糧食規(guī)模生產(chǎn)。
一、農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼的實(shí)施情況
2002年起我國(guó)對(duì)大豆主產(chǎn)區(qū)黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古實(shí)行農(nóng)作物良種補(bǔ)貼。2009年起對(duì)全國(guó)小麥、玉米、水稻、棉花等實(shí)現(xiàn)普惠式農(nóng)作物良種補(bǔ)貼。2004年起改變過去統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、補(bǔ)貼糧食流通企業(yè)的做法，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，同時(shí)，對(duì)購(gòu)買特定農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備的農(nóng)戶實(shí)施了農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼。2006年起又增加了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼。農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼成為新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要組成部分（見表2）。
三項(xiàng)補(bǔ)貼設(shè)置本意促進(jìn)糧食生產(chǎn)，補(bǔ)貼辦法有按照農(nóng)戶計(jì)稅面積（農(nóng)村稅費(fèi)改革確定的面積）、農(nóng)戶計(jì)稅產(chǎn)量（農(nóng)村稅費(fèi)改革確定的產(chǎn)量）及農(nóng)戶實(shí)際糧食種植面積三種標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。實(shí)際操作中，由于6億農(nóng)民面廣量大，同時(shí)要求在較短時(shí)間內(nèi)完成發(fā)放，一般操作中基本按照農(nóng)戶計(jì)稅面積發(fā)放，很少考慮農(nóng)戶產(chǎn)量及農(nóng)戶是否實(shí)際種植，有承包土地就有補(bǔ)貼。實(shí)際上變成了一種普惠式補(bǔ)貼。對(duì)于承包土地轉(zhuǎn)包給他人的，實(shí)際上土地流轉(zhuǎn)后三項(xiàng)補(bǔ)貼仍發(fā)給原土地承包戶，相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶并未能享受到農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼。
二、農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼實(shí)施中存在的問題
1.我國(guó)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)民收入貢獻(xiàn)不大，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)效果更是有限。我國(guó)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì)，特別是農(nóng)資綜合直補(bǔ)力度不斷加大。但是人均補(bǔ)貼額在最高年份占農(nóng)民人均純收入的3.3%，平均只占人均純收入的1.9%，對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)有限。
2.我國(guó)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼并未與糧食產(chǎn)量（規(guī)模）直接掛鉤，不利于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，不利于促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。考察世界發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，不管是掛鉤或非掛鉤，糧食產(chǎn)量都是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一個(gè)重要評(píng)價(jià)依據(jù)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與糧食產(chǎn)量掛鉤，對(duì)一般農(nóng)戶影響不大，受影響最大的是專業(yè)大戶等規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。從歐盟的情況來(lái)看，大農(nóng)場(chǎng)主人數(shù)僅占農(nóng)民的5.6%，因其土地規(guī)模大、產(chǎn)量大獲得歐盟近一半的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，大大提高了其生產(chǎn)積極性與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。
表2 我國(guó)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼資金及其占農(nóng)民人均純收入的比例 （單位：億元/元/%）
年份 糧食直補(bǔ)總額 農(nóng)資綜合
直補(bǔ)總額 農(nóng)作物
良種補(bǔ)貼 合計(jì)
總額 人均補(bǔ)貼 人均
純收入 人均補(bǔ)貼占
人均純收入比
2002 1 1 0.2 2476 0.008
2003 3 3 0.5 2622 0.01
2004 116 32.4 148.4 24.7 2936 0.8
2005 116 41.4 157.4 26.2 3255 0.8
2006 142 125 43.4 310.4 51.7 3587 1.4
2007 151 276 58.4 485.4 80.9 4140 1.9
2008 151 482 109 742 123.7 4760 2.6
2009 151 716 154.8 1021.8 170.3 5153 3.3
2010 151 716 154.8 1021.8 170.3 5919 2.9
2011 151 835 154.8 1140.8 190.1 6977 2.7
2012 151 835 154.8 1140.8 190.1 7917 2.4
2013 151 1071 154.8 1376.8 229.5 8896 2.6
2014 151 1071 154.8 1376.8 229.5 9892 2.3
2015 160 1305 154.8 1619.8 269.9 10772 2.5
三、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的改進(jìn)方向
農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼之所以效率不高，主要原因?yàn)楝F(xiàn)行普惠式的補(bǔ)貼重在公平，原則上只要有承包土地的農(nóng)民都進(jìn)行補(bǔ)貼，未能重點(diǎn)惠及從事規(guī)模生產(chǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其直接的政策后果就是糧食生產(chǎn)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)龐大的農(nóng)村人口決定了普惠式農(nóng)業(yè)支持必然面臨“僧多粥少”的財(cái)政困境和激勵(lì)難題。因此，未來(lái)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼改革的重點(diǎn)不應(yīng)是價(jià)格支持，而應(yīng)該是在提高補(bǔ)貼效率方面下功夫，關(guān)鍵在于通過政策帶動(dòng)發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和糧食主產(chǎn)區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，從根本上提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)力。這樣，一方面，不必面臨補(bǔ)貼總額連年上漲的財(cái)政剛性壓力，另一方面，只要保持補(bǔ)貼適度的穩(wěn)定增長(zhǎng)，就可以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
