徐煥東
一、我國政府采購監管體系與模式的形成
改革開放以來，隨著市場經濟體制的建立以及買方市場的形成，各種經濟主體對采購管理科學化的要求也逐漸強化，一些具有廣泛競爭意義的方式，如招標等開始應用。從政府層面講，一方面，社會民主意識的增加、政府資源的有限性，要求政府支出遵循以盡可能少的支出獲得盡可能多的社會公共功能的市場性規則；另一方面，市場經濟下買方市場的形成，需要政府更多運用有效的市場競爭規則，通過采購方式的改進和監督管理的完善，獲得更好的采購效果。加上隨著市場開放的推進，我國利用世界銀行和其他國際組織的貸款項目也日益增多，諸如世界銀行等組織也明確要求貸款機構利用招標方式進行采購。因此，上世紀九十年代初，我國部分政府工程采購開始使用招標方式。也正是在這一背景下，誕生了我國第一部涉及采購方式規范的法律——1999年出臺的《招標投標法》。
《招標投標法》立法的本意是對招標投標這種特殊的競爭采購方式進行規范。值得一提的是，在世界其他國家和地區，對招標投標行為進行法律規定，一般是針對公共采購進行的，且基本包含在政府采購法律框架內。而我國《招標投標法》在起草時卻針對幾乎所有的招標投標行為，即“在中華人民共和國境內從事招標投標的，適用本法”。也就是說，《招標投標法》并不只規范政府采購中的招標行為，而是一種規范所有招標投標的程序法。1999年《政府采購法》尚未出臺，《招標投標法》就成了政府項目采購特別是政府工程進行招標的主要法律依據。
從法律角度看，《招標投標法》是一種規范招標投標程序的法律，只能規范招標采購行為，并不能代替成為規范政府采購這種涉及政府這一特定主體進行采購的公共行為的法律規范。自1996年起，我國部分地區開始嘗試政府采購實踐和法律規制。最典型的如深圳、上海等地，其中，深圳利用特區可以在一定程度上制定地方法律的條件，通過總結實踐經驗，于1998年出臺了《深圳市政府采購管理辦法》。這些制度對政府采購做了初步的說明和界定，對政府采購的程序、方式，當事人的權利、義務和責任等有了基本規定，特別是對政府采購的監管做了規定，在我國屬于最早進行政府采購制度規范的實驗，其時間比《招標投標法》更早，具有開拓性。
1996年，我國立法部門也開始著手《政府采購法》的起草工作。在《政府采購法》不能及時出臺的情況下，1999年，財政部出臺了《政府采購暫行管理辦法》。這是我國歷史上第一部有關政府采購的管理辦法，其對政府采購的運行模式、監督管理都做了比較具體的規定。
《政府采購暫行管理辦法》執行三年后，《政府采購法》于2002年6月29日由全國人民代表大會常務委員會正式通過。《政府采購法》對政府采購法律規范的范圍，政府采購的運行模式、運行機制、監管主體和職責等予以規范，明確了政府采購各方當事人的權利、義務和責任。其中，重點明確了監管機構及其職責，監管程序、方式與重點內容，基本上形成了目前政府采購的監管結構、體系和方式。
《政府采購法》，對政府工程采購發揮著重要規范作用的《招標投標法》，涉及規范政府采購合同的《合同法》，以及后來國務院辦公廳、發改委、財政部、商務部、交通部等部委相繼頒發的大量管理辦法、政策措施等，地方政府制定的地方法規、政策和操作實施辦法，構成了我國政府采購法律制度體系，形成了我國獨特的政府采購監管模式。
應該說，我國現行政府采購制度框架、體制模式、監管體系，是在公有制下，在政府部門分別、分類管理的背景下形成的。主要由政府部門主導起草制度和法律條文，由人民代表大會討論通過，具有很強的中國特色和國情烙印。
二、我國政府采購監管體系的主流模式及特征
經過十幾年的制度建設和實踐，我國初步形成了具有中國特色的政府采購制度框架、運行模式（含政府工程采購的大采購）、監管體系與模式，基本形成了政府工程采購與貨物、服務采購兩個監管主體多元化的特殊體系。在這一部分中，筆者將對我國現行政府采購監管體系與模式進行歸納梳理。
由于《招標投標法》和《政府采購法》并存，《政府采購法》第四條又明確政府采購工程招標的適用《招標投標法》，雖然該條并沒有說明，政府工程采購究竟只是在程序方面適用《招標投標法》，還是在監管方面也適用《招標投標法》，但實際操作中，人們往往自覺不自覺地將政府工程采購的操作程序和監管都納入了《招標投標法》的適用范圍，從而使同屬于政府公共采購性質的工程采購和貨物、服務采購規范成了“兩張皮”，使本來應納入《政府采購法》統一管理的政府工程采購，游離于《政府采購法》之外，由此形成了政府工程采購和貨物、服務采購兩套幾乎完全不同的監管體系和模式。
下面從政府工程采購和貨物、服務采購兩個角度，分別闡述目前政府采購的主流運行模式和特征。
（一）政府工程采購形成了分散監管的體系與模式
《招標投標法》第七條規定，招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督，有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。其中特別說明，對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定。2000年國務院辦公廳文件規定由各行政主管部門自行管理（此時尚未頒布《政府采購法》）。而這一點在2011年國務院通過的《招標投標法實施條例》第四條中進一步得到了確認。
因此，如果政府工程采購包括監管在內的全部內容適用《招標投標法》體系，則工程采購的監管已形成了與所有采用招標投標采購方式（采購主體為非《政府采購法》規定的主體）一樣的監管格局。這個格局最重要的特征之一，就是工程采購實行部門分散管理和同體監督。各部門對采購人的招標投標活動，實行自我、自覺的管理和監督。
政府工程采購操作實施與監管的基本內容包括：項目審批管理、項目實施代理機構的選擇、招標代理機構的管理、評審專家團隊監督管理、公告信息管理、投訴與處理。關于財政部門在工程采購監管中的角色，雖然《政府采購法》第十三條規定各級人民政府財政部門是負責政府采購監督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監督管理職責，而且并未說明工程采購不適用這一條，但《招標投標法實施條例》還是對財政部門在工程采購中的角色做了規定（盡管由一種程序法的實施條例給法定的政府采購主管機構確定監督管理職能范圍有些不可思議），即財政部門依法對實行招標投標的政府采購工程建設項目的預算執行情況和政府采購政策執行情況實施監督。
綜上，從法律層面看，政府工程采購基本上由各行政主管部門自行管理，形成了典型的“多頭管理、同體監督、自我約束、自覺為主”的監管模式。盡管多地政府已意識到這會不可避免地產生腐敗，并為此成立了統一的招標投標管理機構，以解決政府工程分散采購、分散管理問題，但在國家法律制度層面，立法者（包含相關條例）目前并沒有改變這種局面。
（二）現行狹義政府采購的法定監管體系與模式
《招標投標法實施條例》頒布以后，按照該條例的劃分，真正由《政府采購法》規范的，其實只有貨物、服務采購內容，也即本文所稱狹義的“小”采購范圍。目前多數人所稱的政府采購監管，也自覺不自覺地指向這一部分，而自動將工程采購排除在政府采購概念之外。按照“小采購”的概念和范圍，現行政府貨物、服務采購監管的主流模式，可以從以下幾個方面進行歸納。
1.各級政府財政部門是政府采購的監管機構。
與政府工程采購多頭監管、分散監管、自行監管不同的是，政府貨物、服務采購的監管主體是各級財政部門。財政部門是政府理財的綜合部門。與財政資金分配相對應，是對財政資金使用監督管理的延伸。除用于人員工資及社會轉移支付性質的支出外，財政資金主要用于購買性支出。對購買性支出中采購環節的管理，是財政部門監督管理的重要組成部分。目前，縣以上各級財政部門基本都設立了政府采購監督管理辦公室，以履行政府采購監督管理職責。
2.政府采購監管對象主要包括貨物、服務，監管范圍以監管機構確定的集中采購目錄和限額標準為基準。
《政府采購法》規定，政府采購法律規范的范圍為用財政性資金采購的納入集中采購目錄以內、資金限額標準以上的貨物、工程和服務。實際上，集中采購目錄與采購資金限額標準已成為劃分貨物、服務法定監督管理的基本標準，成為政府購買性支出是否納入法律制度統一規范管理的分水嶺。另外，集中采購目錄、限額標準是一個不確定的范圍，法律授權由省以上政府采購監管機構來確定。因此，政府采購規范的范圍及監管范圍，從某種意義上說，是由行政管理層確定的，而不是嚴格按照法定標準確立的。與之相比，一些國家的采購資金限額制，形成了明確的法定標準。
3.以“管”“采”分離的思路設計監管體系和模式。
所謂“管”“采”分離，是指將政府采購分為不同的內容。“管”就是將采購事務中的一部分歸納為監督管理，即對采購什么、采用何種方式采購、采購實施程序和過程是否規范、采購結果如何等進行管理和控制，其管理者通常被稱為“裁判員”；所謂“采”，是將另一部分內容歸納為操作實施，采購人、采購機構等按照法定的程序參與具體招標、談判或詢價、授予采購合同的過程，其操作者通常被稱為“運動員”。
所謂分離，是一些人理解的將“裁判員”與“運動員”分離的意思。“采”的一方只履行“采”的操作職能，無“管”的職責。按照目前法律制度規定，各級財政部門是政府采購的監管機構，而集中采購機構和監管部門認可的社會中介代理機構，都定位為采購代理機構，負責組織實施采購項目，是政府采購監督管理的重點對象。在采購需求確立、采購過程中的評審、采購結果評價和采購糾紛處理等方面，它們都未被賦予明確的監管職責和權限。
4.采購組織實施機構與采購項目具體評價和決定授予合同的主體相對分離。
為避免采購人、采購機構影響采購結果，產生腐敗，我國采取了聘請社會專家對投標供應商進行評審的制度。即由財政部門聘請社會專家，按照規定的程序、方式和標準選派專家，對投標供應商的響應進行評審或談判溝通，通過評價推薦可能授予合同的供應商，然后由采購人或采購機構按此順序確定供應商（也有些例外）。在整個采購過程中，組織實施的是采購機構，評價并推薦供應商的主要是采購評審（談判）專家，最終選擇供應商并授予供應商合同的權利屬于采購人，從而實現了另一種分離。
5.監督管理與糾紛投訴仲裁融為一體。
現行政府采購監督管理的另一個特點，就是監督管理與投訴處理融為一體。法律賦予政府采購監管機構負責采購糾紛投訴處理的職責和權利。
6.政府采購實施主體多元化，采購類型、采購方式多樣化，不同實施主體的考核與評價都由同一監管部門負責，但監管程度與方式有所不同。
雖然貨物、服務采購在監管主體方面相對穩定和統一，但政府采購的實施主體、采購方式卻是多種多樣的。同時，由于采購實施主體、采購方式的多樣性，采購集中和分散程度也不一樣，監管程度、監管程度相差巨大。
目前的法律規定，納入集中采購目錄以內的，需要由政府集中采購機構采購，限額標準以上的既可以由集中采購機構采購，也可以由社會中介代理機構分散采購；對于有特殊用途的產品，可以實行部門集中采購，對于各單位有能力自已招標和采購的項目，也可以由采購人自行采購。其中，對集中采購的要求和監管，明顯要高于分散采購。
此外，政府采購法律規定了多種采購方式，包括公開招標采購、邀請招標采購、競爭性談判采購、詢價采購、單一來源采購、競爭性磋商等。實際操作中，對前述幾種法定采購方式的監管力度更大，對協議供貨、電子競價等采購模式，監管力度相對較小。在代理機構的監督考查方面，對集中采購機構的監管力度也比社會中介機構大得多。
7.監管重點放在實施程序與過程環節。
從目前政府采購法律制度及實踐看，在涉及監督管理方面，顯然將監管重點放在了采購實施程序、采購方式選擇及具體操作過程方面，如采購人、采購機構之間的委托關系、采購資金性質、是否應納入集中采購、采購方式的選擇及每種采購方式的實施程序等。對采購需求、采購預算、合同管理等涉及采購前期與采購結果的有關內容，監管明顯偏弱。
（作者單位：中央財經大學政府管理學院）
