中國審計2001.10
我國政府間轉移支付的實踐經驗
審計署財政司課題組
我國政府間轉移支付制度的依據和目標
（－）轉移支付制度建立的客觀依據
從理論上看，我國轉移支付制度的建立主要有以下三方面的原因：地方政府履行職能的需要，人們對公平的追求和經濟相對平衡發展的需要。
1．地方政府履行職能的需要。我國地方政府作為中央政府的延伸，不但要承擔貫徹中央政府的政令，維護國家的完整和統一的職責，同時還需根據當地的實際情況（包括居民偏好）作出決策，以減少中央政府的決策失誤。地方政府為解決某些問題但又缺乏財力時，中央政府就必須給予補助，這就產生了地方對中央的財力要求。
2．社會公眾對公平的追求。在現代文明社會，對公平的追求是人們的基本權利。政府可以通過建立公平的競爭規則，使人們有平等的競爭機會，做到競爭過程公平；通過稅收和轉移支付，使人們的付出和收入相對稱，并將收入差距控制在社會可以忍受的限度以內，使結果相對公平。然而，由于資源稟賦等原因導致的經濟發展差距必然會使各地政府的財力有較大的差距，要使居民都能得到大體均等的公共服務，就必須使各地的財力得到調劑和均衡。
3．經濟相對平衡發展的需要。從經濟發展來看，一國經濟相對均衡發展，不僅是經濟發展本身的要求，也是國家得以存在的根本保證。要做到經濟相對均衡發展，對基礎條件差的貧困地區來說，需要從富裕地區轉移一部分資源到貧困地區，這種轉移，需要在中央政府的控制下有序地進行。
（二）建立轉移支付制度的目標
轉移支付制度的目標體現在兩方面：終極目標和基本目標。
1．轉移支付制度的終極目標是要實現社會公平。社會公平包括兩層含意：第一，個人公平。政府運用經濟、法律和行政手段對個人收入進行調節，使個人收入差距被控制在社會可接受的范圍之內。第二，地區公平。中央政府運用經濟、行政、法律手段調節不同地區的收入水平，保證各地區全體成員能享受大體均等的公共服務。
2．轉移支付制度的基本目標是實現經濟相對均衡發展。經濟相對均衡發展是公平和效率的要求。從效率這一角度來看，經濟達到相對均衡發展，一方面會減少資源的無效流動，減少交易費用。另一方面會促進落后地區與發達地區之間競爭，提高市場配置資源的總體效率，從而促進經濟加速增長和經濟總量的增加；從公平方面來看，經濟實現相對均衡發展是實現社會公平的必要條件。經驗表明，在一個地區經濟發展差距懸殊的國家里是不可能實現社會公平的。只有實現了經濟相對均衡發展，落后地區有力量為本地居民提供最基本的公共服務，中央政府才有可能在落后地區和發達地區進行調劑，實現社會公平。
社會公平和經濟均衡發展雙重目標的實現，均需通過實現各級財政能力均等化這一必要的手段。只有提供均等化的財政能力，才能夠保證落后地區財政有能力為本地居民提供與發達地區大致均等的基礎設施、教育、衛生等生產生活條件，保證生活在貧困線下的居民能得到社會救助，不致于因部分居民喪失基本的生產生活條件而釀成社會的動蕩，從而使整個經濟得到相對均衡協調的發展。
對我國政府間轉移支付制度的評價
（一）我國政府間轉移支付現狀分析
研究我國的財政轉移支付制度離不開對我國財政體制的研究。財政體制是我國財政轉移支付制度的基礎。我國的財政體制經歷了統收統支，統一領導、分級管理，分級包干，分稅制四種形式。我國現行的轉移支付制度是建立在1994年開始的分稅制財政體制基礎之上的。
1．我國中央與地方的事權和支出范圍劃分狀況。目前，我國中央負責國家安全、外交、調整國民經濟結構、協調地區發展。實施宏觀調控等事務；地方政府則負責本地與群眾關系密切的事務。按這樣的事權劃分，中央財政的支出范圍為中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品的試制經費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，國防費，武警經費，外交和援助支出，中央級行政管理費，由中央負擔的國內外債務還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化。教育、衛生、科學等各項事業支出，等等。地方的支出范圍包括地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改造和新產品試驗經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衛生、科學等各項事業費和行政經費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，價格補助支出以及其它支出等等。
2．我國中央和地方收入劃分狀況。按照稅制改革以后的稅種設置，我國將與維護國家權益和實施宏觀調控所必須的稅種列為中央稅；將與地方和經濟事業發展關系密切，適宜地方征管的稅種劃分為地方稅；將與經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅。中央固定收入包括：消費稅、關稅、海關代征消費稅、中央企業所得稅、鐵路、銀行。保鹼等部門交納的收入。屬于地方的固定收入包括：營業稅、地方企業所得稅。城鎮土地使用稅、個人所得稅、固定資產投資方向調節稅、房產稅、遺產稅、印花稅等。中央和地方共享的稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。
3．我國財政轉移支付的形式。我國現階段的轉移支付包括四種形式：（1）中央財政對地方財政的均衡撥款。它屬于一般性轉移支付，用公式法進行計算和分配。其程序是：首先，按1994年的地方標準支出中的人員經費、公用經費、專項經費和其他支出四項進行核定，前兩項基本上采用回歸模型因素法算出，專項標準支出由于回歸效果不理想，大多按實際數計算，其他標準支出根據前三項算出。其次，將標準支出額與1994年實有財力對比，對收不抵支的，進行收入能力分析。再次，扣除由于征收努力不足造成的損失，以此作為實際的收入不足額。最后，對扣除收入努力不足部分后仍收不抵支的，進行困難程度分析：對人員經費和公用經費兩項占地方財力80％以上的，超出額作為轉移支付對象，低于80％的暫不予考慮。（2）稅收返還。為了照顧地方的既得利益，稅收返還額按1993年地方凈上劃給中央的數額（消費稅十25％的增值稅一中央下劃收入）核定，1994年后某地區兩稅每增長1％，中央對該地方財政的稅收返還額則增長0．03％；如1994年后地方上劃中央的收人達不到1993年的基數，中央則按實際數返還給地方。（3）專項補助。原體制中央對地方的補助數繼續按原規定執行，中央對地方的專項撥款繼續保留，但總額不再增加。（4）公式化補。從1995年開始，中央財政根據財力狀況，每年從中央財力增量中拿出一部分，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對規范的辦法，實施過渡期轉移支付辦法。這是我國第一次以客觀變量為基礎的公式來估算地方財政能力和支出需求，以決定中央對地方的轉移支付，是將我國轉移支付體制規范化的一個重大進展。
4．我國現階段財政轉移支付數額的確定。在我國的財政轉移支付中，五分之四屬于無條件撥款性質，有條件的撥款不到四分之一。在無條件撥款中，中央對地方的稅收返還占80％左右。因此，我國財政轉移支付的數額主要是確定中央對地方的稅收退還額。
（二）現行轉移支付制度的成效
1994年分稅制改革后的轉移支付制度向公共財政體制下的轉移支付制度邁出了重要的一步：（1）在轉移支付制度中首次引進了因素法，為轉移支付制度最終實現科學化、規范化打下了基礎；（2）在轉移支付制度中明確引進了激勵機制；（3）實行了對財政供養人口是否超標的獎罰制度，如 1997年按財政供養人口與標準數的對比，高于標準數的對差額部分懲罰力度為80％，低于的對差額部分獎勵力度為80％；（4）中央對省的轉移支付制度在逐步得到完善和規范，給省對下轉移支付制度起了很好的示范作用；省對下轉移支付制度也借鑒中央的做法，劃分事權，采用因素法計算資金轉移額，開始走上規范化軌道。但是，由于種種原因，現行轉移支付制度離公共財政下的轉移支付制度仍有較大差距。
