[按]：在新一輪政府預算管理改革中，跨年度預算平衡機制已成為一個日益受到關注的現實財政話題,事關現代財政制度建設成敗的攻堅之役。本文探討了建立跨年度預算平衡機制與年度預算平衡機制和中期財政規劃的關系，分析了跨年度預算平衡機制的主要內容，并為下一步政策制定和實現跨年度預算平衡機制良好運行提供了有價值的決策咨詢。本報告是財政廳2015年度招標決策咨詢研究課題成果，課題承擔單位為內蒙古大學。現將報告擇要刊發，以期對我區建立跨年度預算平衡機制，實現財政可持續發展提供有益借鑒和參考。
一、跨年度預算平衡機制的內涵及核心理念
（一）跨年度預算平衡的概念。跨年度預算平衡是指打破年度預算平衡的制約，以長期平衡替代短期平衡。在進行財政計劃時做出的是超過一年的預算收支安排，這就需要對整個經濟發展做出預計，使得預算更具有計劃性和前瞻性，減少因只顧眼前利益而忽略長遠利益所導致的決策失誤，從而彌補“一年預算，預算一年”的短期性缺陷。
（二）跨年度預算平衡機制的概念?？缒甓阮A算平衡機制是對現行單一年度預算平衡機制的一種改進，是指在財政預算編制、執行等環節，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，實施依法征稅，硬化支出預算約束，更好地發揮財政宏觀調控作用。
（三）跨年度預算平衡機制的核心理念。跨年度預算平衡機制的核心理念就是加強資源與計劃的匹配，服從于政府的長遠目標和計劃。在長期平衡、動態平衡和整體平衡的理念下，通過具有計劃性、漸進性特點的跨年度預算確保政府財政行為的穩健性和持續性，最終實現實質意義上的預算平衡。功能定位是更好地發揮預算制度的規劃、控制和管理作用，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性，從而實現規劃、控制和管理三者的統一。
二、跨年度預算平衡機制與年度預算平衡機制的關系
跨年度預算平衡機制是對年度預算平衡機制的一種改進，其原理是順應經濟周期和社會發展周期編制預算，追求財政收支周期性平衡，而非短期靜態平衡；講求中期視野下預算收支的良好匹配，而不是單個年度內的以收定支?？缒甓阮A算平衡機制并不是完全排除年度預算平衡情況的出現。
年度預算平衡機制轉變為跨年度預算平衡機制，能夠在經濟周期內追求動態平衡。動態平衡和整體平衡的預算理念，具有計劃性、漸進性的特點，體現了長期平衡。從而消除因單純追求年內預算平衡而導致的不適當干預，從法律上切斷了超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性，而非完全替代年度預算制度，增強了年度預算的約束力。
三、跨年度預算平衡機制與中期財政規劃的關系
中期財政規劃一般是 3-5 年的預算收支計劃。按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束年度預算，后兩年規劃指引年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。這種財政預算安排方式充分考慮了一定時期的財政政策與經濟發展周期，將當年收支平衡的財政政策轉向跨年度平衡的財政政策，將財政預算安排與國民經濟和社會發展規劃綱要，以及國家宏觀調控政策有機銜接，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。
四、跨年度預算平衡機制的主要內容
（一）改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度。具體而言：（1）要求年度審核的重點由預算平衡轉向支出限制，強調經法律程序批準生效的預算，非經法定程序不得調整。（2）強調在收入管理上更要依法征收、應收盡收，在法律規定的基礎上及時、足額地征收預算收入。（3）強調加強結轉資金、結余資金的預算管理，進一步規范這些財政資金的使用程序，從法律上切斷超收收入和結余資金隨意轉化為支出的可能性。
（二）建立跨年度彌補超預算赤字的機制。跨年度預算平衡機制不是單純地強調以收定支的年度預算平衡，而是以支出政策確定支出預算，追求中期的預算平衡。在這種平衡機制下，年度內可能會出現預算收入與預算支出不相匹配的情況。在預算收入大于支出預算時，不強求當年全部安排支出，而是將收入結轉下年使用，或用于削減財政赤字、化解政府性債務；在預算收入不足以滿足當年預算支出，預算出現赤字時，不強求大幅度削減當年支出，而是在科學預測、準確分析形勢的情況下，分年度來對預算赤字進行彌補。
（三）建立中長期重大事項科學論證的機制?？缒甓阮A算平衡機制體現在微觀放開，宏觀控制。允許某個年度出現預算赤字，是建立在中長期預算平衡、可控的基礎上的。要實現中長期預算平衡可控，就必須要有對中長期重大事項的宏現控制能力，也就是要對中長期的重大事項能進行科學論證，得到宏觀的、相對準確的預測數據。重大項目的實施要有連續性，不能是一年一定政策，要有長遠考慮。
（四）建立編制中期預算制度。建立跨年度預算平衡機制，實施中期財政規劃管理，收入任務由法定變為預期，預算約束重點轉向支出之后，一個重要的制度安排就是要建立跨年度彌補超預算赤字的機制和建立中期財政規劃管理。實施中期財政規劃管理。要實行與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家宏觀調控政策相銜接的中期財政規劃管理，建立中長期重大事項科學論證的機制，并強化其對年度預算的約束性，以增強財政政策的前瞻性和財政的可持續性。
（五）建立預算收支的科學預測和管理機制。根據經濟周期分析，預測財政收入變動趨勢和階段性特征。依據支出政策選擇，分析支出規模變動趨勢和支出結構階段性特征。第一，支出預算重點報告支出政策內容。第二，收入預算從約束性轉向預期性，強化經濟形勢和政策調整等因素預測。第三，各級政府的一般債務和專項債務，均由國務院確定報全國人大及常委會批準，且地方債務按各地區債務風險和財力狀況確定，其中的跨年度平衡調控作用非常明顯。
（六）編制跨年度預算的內容。編制跨年度預算，可以在年度之間進行總體調劑，既能提高資金的使用效益，也能使項目執行周期和預算更好地進行銜接?？缒甓阮A算也要考慮政府采購預算的同步跟進，但同時要兼顧項目的整體實施和預算支出安排的協調關系。從項目整體性和規模效益上考慮，一個項目應該統一招標，項目支出預算應該根據進度分年度安排。預算審批通過后，在操作上只要實際支付資金低于預算金額，項目基本上能夠通過；如果實際中標金額高于預算，采購人無力支付，按規定要廢標。因此，政府采購預算作為財政預算的一部分，和財政預算其他部分是一種聯動關系，需要以財政為中心，同時協調其他預算支出。
（七）事權劃分更應注重確定性和穩定性。事權和支出責任相適應的制度，這是兩個層面的意思：政府和市場邊界清晰的情況下，政府該辦的事兒不能缺位，不該政府做的事兒就不要承擔支出責任。第二是各級政府要履行不同的事權，此時支出責任也要對等。不是說一個事權就完全由某一級政府承擔，可能某一個事權是某一級政府來履行，但未必完全承擔支出責任，也有可能是共同承擔。
（八）建立跨年度預算審核機制。三中全會提出：“審核預算的重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展?！边@意味著改革后財政收入依法征收，稅收不再是任務而是預期，審核預算重點關注支出的安排。審核預算的重點向支出規模和政策拓展后,收入預算不再作為審核的范圍，收入規模根據國內外政治經濟形勢情況科學預計、依法征收，以后只是作為預算草案的說明性文件，不再需要審批。
五、建立跨年度預算平衡機制可能遇到的障礙
（一）經濟社會發展規劃與財政中期規劃脫節的影響。經濟社會發展規劃與中期財政規兩者分別屬于財政資源需求方與財政資源供給方，客觀上要求兩者在總量與結構上相互銜接，這是建立跨年度預算平衡機制必須解決好的首要問題。第一，現行的經濟社會發展規劃涵蓋范圍過寬，將民間經濟和公共經濟事項混雜在一起，且時常將應由市場配置資源的事情攬到政府頭上，產生經濟社會發展規劃對財政資源的無限需求與財政的優先供給能力之間矛盾。第二，現行的經濟社會發展規劃大多數沒有分年度的具體指標和具體安排，難以直接落實到分年度列示支出框架的中期財政規劃或年度預算之中。第三，中期財政規劃以三年為期滾動延展，經濟社會發展中期規劃五年為固定周期編制的，即使兩者做到同一年起步，當進行到第三年時，中期財政規劃對第六年財政收支框架的謀劃就將遇到因下一輪經濟社會發展五年規劃尚未編制而失去銜接依據的問題。
（二）項目庫建設滯后及預算管理低下的影響。建立跨年度預算平衡機制，重點在于項目支出預算的編制。而編制較為準確的項目支出預算，需要各級政府相關部門建立起較為完備的項目庫。但通過調研掌握的情況看，這項工作在自治區開展的相對滯后，為各級政府建立跨年度預算平衡機制帶來了困難。
（三）中長期項目的編制和執行滯后的影響。建立科學的中長期項目預算制度，提高項目預算編制的準確性和科學性，有利于財政的穩健運行，增強財政的可持續性，是跨年度預算平衡機制的重要內容。作為跨年度預算平衡機制的重要支撐，中期財政規劃的建立和有序運轉有利于預算的平穩運行，增強年度預算的約束性。但改革的難點在于，我們沒有編制中期財政規劃的歷史，如何將財政預算與中長期施政、發展和建設規劃相銜接，如何預測財政收支水平與重要項目的前期籌劃等許多領域改革，都需要在改革中探索，這將會制約跨年度預算平衡機制的建立。
（四）財政收入和支出預測技術的影響。建立跨年度預算平衡機制，需要有中期財政規劃。財政收支預測工作是中期財政規劃的基礎。預算收入不再是任務性的約束指標，但合理安排支出仍然需要準確預測財政收入。高估財政收入，容易導致過多地安排支出。結果是，現實中財政收入無法滿足支出要求，最終赤字規模過大，債務風險累積。支出預測不僅要做好“三到五年”的工作，從做好跨年度預算平衡機制來看，還要求預測未來十年、二十年、三十年乃至五十年的支出趨勢。
（五）地方政府預算收支平衡可控性的影響。由于財稅體制改革滯后，各級政府間償債職責不清、事權界限不明，地方政府年度預算形式上平衡，不列赤字，實際上大量的政府性債務在體外循環，一旦累計的債務風險超過地方財政的承受能力，勢必逐級向上轉嫁償債風險，使地方政府預算收支平衡失控。
（六）財稅政策不穩定性的影響。各級政府間的財稅體制緊密度非常強，上級政府的財稅政策直接影響下級政府的預算編制與執行。在調研中發現如果沒有相對穩定的財政收支政策，地方（尤其是基層）政府費盡千辛萬苦編制出的財政中期規劃和預算，往往會因為上級政府隨時變動的財政收支政策而落空，這也是基層政府反映比較集中和強烈的問題。
（七）政府間事權與支出責任劃分不夠明晰的影響。中央政府與地方政府、地方上級政府與下級政府之間的事權與支出責任劃分尚不夠清晰，包括財政收支政策和轉移支付在內的公共政策缺乏穩定預期，具有很強的不確定性，致使各級政府難以準確預測規劃期的財政收支、從而確定各年度財政支出框架，此種難度自上而下逐級加強，而且與財政支出中上級轉移支付占比成正比例地增加，尤其是地方政府及財政部門深受此種矛盾困擾。
（八）預算編制能力不足的影響。首先是政府預算編制能力不適應編制跨年度平衡預算的要求，尤其是旗縣一級政府，現實與要求差距很大。其次是人大預算審查力量和能力的不足。目前自治區各級人大在這方面的工作差距非常大。一是普遍未設立預算工作委員會，在機構設置上滯后于其它省市；二是設區的市級人大常委會還有一半未設立財經專委會，連預算初步審查的法律資格都不具備；三是旗縣級人大預算審查監督機構一人一委甚至一人多委的情況普遍存在，而且人員業務素質參差不齊。
六、實現跨年度預算平衡機制良好運行的對策
（一）經濟社會發展規劃要與財政中期規劃相銜接。經濟社會發展中期規劃在編制周期和方式上要與滾動的中期財政規劃相銜接。保留經濟社會發展規劃以五年為一固定周期的前提下，改行逐年延展方式滾動編制中期經濟社會發展規劃的辦法從而實現與中期財政規劃的銜接，并為后者提供參考依據。經濟社會發展年度計劃與年度財政預算之間的銜接關系也應依此處理。
（二）合理而清晰地界定各級政府間的財力和支出責任。根據公共產品理論和財政分權理論，各級政府依據公共產品的受益范圍和政府職能，通過法定原則對支出責任進行詳細的劃分，規定各級政府支出責任的具體內容及形式，明確責任主體，加強問責制，使各級政府各盡其職，以提高資金使用效率，滿足社會公共需要。這就要求：（1）以法律形式將內蒙古各級政府之間的財力和支出責任界定清晰，并使之相對穩定。（2）建立和完善自治區政府間支出責任與財力相匹配的機制。（3）在自主地限度內，將各級財政收入盡可能預測準，將各部門事業發展中期規劃和相應的財政收支框架規劃好，待上級有關政策和轉移支付明確后，即編入下年都預算和以后年度規劃。
（三）健全完備的項目庫。科學預測規劃期內蒙古各年度的國民經濟、財政收入和支出增速、總量與結構，主動適應經濟周期波動曲線，著眼于實現反周期的宏觀調控目標，對規劃期各年度的財政政策方向，財政資源配置、收支差額計劃和公共債務借用還作出彈性安排，并逐年滾動地隨機調整；為此，則需要以滾動方式做實中期預算（概算）項目庫，以備隨機調整安排中期財政規劃對資本性支出項目之需。
（四）構建中期財政規劃管理機制。（1）依照權責匹配的原則，合理界定和配置相關公共部門之間的公共經濟責權；（2）構建科學的考核評價機制，以激勵各部門編制并執行好中期財政規劃；（3）創建有效的監督問責機制，以督促和約束各部門搞好中期財政規劃管理。
（五）提高中期財政規劃管理效率。在健全中期財政規劃管理機制的基礎上，自治區財政部門還要充分發揮日常組織功能，以盡可能提高制度實施效果。一是在中期財政規劃和年度預算編制之前，加強對各預算部門的指導，先行編制中期預算編制指南，對各部門相關人員進行培訓輔導。二是在中期財政規劃的編制過程中，要努力保證規劃期各年度財政支出框架的安排與自治區政府確定的公共政策相協調，盡可能滿足政府政策目標的要求。三是在中期財政規劃批準實施后，要加強對規劃執行過程的控制與監管，一方面及時為各部門改進資源配置和提高資金使用效率提供信息；另一方面，對突破限額的支出機構進行勸導，對不聽勸導者如實向政府檢查部門報告，從而有效地嚴肅財政紀律。四是積極推進預算編制方法和政府會計系統的改造，不斷完善預算報告內容、強化績效導向管理。五是督導同級預算部門和下級政府定期公布包括財政資金使用績效在內的財政預算決算信息，以接受社會監督。
（六）建立地方政府債務管理制度體系。自治區政府應按照“一級事權”對應“一級財權”和“一級債權”的原則公開舉債。通過法律明確劃分自治區與市縣以下各級政府間的財政收支關系，對于各級政府間共同事務的政策制定、資金籌集、具體實施以及監督管理，以法律形式固定各級政府的事權與財權范圍，強化政府的財政責任，讓地方政府產生不僅僅對上負責還有對下負責的意識，才是預算法治的應有之義。同時，應將PPP項目產生的后續債務納入中長期財政預算機制管理。
