一、研究背景及意義
1.隨著我國社會保險制度的推進，社保改革推行全民參保計劃，到2020年實現基本全覆蓋。目前，我國已處于人口老齡化階段，撫養比呈持續下降態勢，在崗人員的養老壓力持續增大。
當前，經濟下行壓力持續加大，部分企業尤其是小微企業、部分城鄉居民和靈活就業人員持續參保繳費能力不足，同時“降成本”下調社保費率，社保基金收支平衡短期將被打破。加之人口老齡化加劇，社保擴面空間收縮同參保群眾不斷增長的調待期盼更加尖銳，使我國社會保險保險制度面臨著更加嚴峻的挑戰，2015年全國已有6省份年度養老金入不敷出。為保證社會保險制度的可持續發展，加強社保基金預算管理具有重大意義。
2.社會保險基金預算管理更為規范
預算管理作為社保基金管理的重要組成部分以及內部控制的重要手段，能有效促進社會保險制度的健康發展。2010年國務院出臺《關于試行社會保險基金預算的意見》，標志著我國開始建立專門的社保預算制度。2013年由財政部首次向全國人大會議提交全國社會保險基金預算。2014年《預算法》將社保基金正式納入政府預算，構建起全口徑預算體系。在預算體系中，社會保險基金預算單獨編報，與公共財政預算和國有資本經營預算相對獨立、有機銜接。
自2010試編社會保險基金預算以來取得了很大成效，基金預算的組織協調逐步規范，預算編制方法進一步規范，各地探索建立了預算考核評價的激勵約束機制，管理水平不斷提高。但社保基金預算管理制度仍有待完善，如預算管理體制不夠順暢，基金預算編制質量不高，中長期基金預測模型缺乏，動態、統一、各部門共享的信息系統建設有待加強，基金預算執行受人為因素干擾，基金預算績效考核機制和激勵約束機制不完善等。
3.社會保險基金預算管理的研究意義
社會保險基金預算是根據國家社會保險和預算管理方面有關法律法規確立的，是我國社會保障體系的重要組成部分。社會保險基金預算是社會保險基金管理的核心內容，抓住預算管理可以全面帶動和推動基金管理工作。我們之所以要研究社保基金預算管理，一是通過對社會保險基金收支預算單獨反映，使社會各界對該基金收支情況有一個全面、 完整、 清晰的認識，以起到強化社會監督及優化資源配置的作用。二是通過對社會保險基金籌集和使用實行預算管理，可以增強國家宏觀調控，強化基金管理監督，有利于基金的安全，保證制度的可持續性。
二、社會保險基金預算管理要求
隨著社保基金規模的不斷擴大，客觀上需要對社保基金的管理更有計劃性、統籌性，對社保基金的監督更有廣泛性和可操作性。2010 年，國務院發布了《關于試行社會保險基金預算的意見》，2013年全國社會保險基金預算草案首次提交全國人大審議，這標志著我國社會保險基金管理工作進入了一個新階段。社保基金預算制度的建立，不僅確立了基金的預算管理機制，還解決了這一領域制度缺失問題，大大降低了“人為因素”隨意性帶來的風險。
社保基金預算納入人大審議，既能對社會保險基金進行更全面的監督、管理，使之更規范，也能更有針對性地為社保基金提供財政支持，確保社保基金的可持續發展。社會保險基金預算是一項開創性的工作，是社會保險基金管理的核心內容，抓住預算管理可以全面帶動和推進基金管理工作。自2010年試編社會保險基金預算以來，社會保險基金預算工作積極推進，并積累了一定的經驗，總結經驗，反思不足，必將有利于社會保險基金預算管理水平的提高。
三、社會保險基金預算管理存在的問題
社會保險基金預算制度建立后，對社保事業的發展起到了積極的促進作用，但從基金預算管理的角度看，其功能和效力尚未充分發揮，社會保險基金預算管理存在以下一些問題。
1.社會保險基金管理體制不夠順暢
（1）社會保險基金預算編制職責不明晰
《關于試行社會保險基金預算的意見》規定：統籌地區社會保險基金預算草案由社會保險經辦機構編制，經本級人力資源社會保障部門審核匯總，財政部門審核后，由財政和人力資源社會保障部門聯合報本級人民政府審批。社會保險費由稅務機關征收的，社會保險基金收入預算草案由社會保險經辦機構會同稅務機關編制。《預算法》規定：編制預算草案的具體事項由國務院財政部門部署。國務院財政部門具體編制中央預算、決算草案；具體組織中央和地方預算的執行； 地方各級政府財政部門具體編制本級預算、決算草案；具體組織本級總預算的執行。按照《預算法》的要求，財政部門是預算編制主體，而《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》規定社會保險基金預算的編制主體是人社部門，財政僅承擔審核責任。法律法規不一致，財政部門和人社部門在預算編制中的職責不明晰。
（2）社會保險費征繳權限分割于不同部門
社會保險基金預算按統籌地區編制執行，預算編制、執行涉及到的部門較多。在預算編制執行過程中，社保部門、財政部門、地稅部門都參與其中，多頭管理，權責不明晰，工作過程中協調難度大，效率低。目前，我國大部份省份社會保險費由稅務部門征收，各省采用的征管模式各不相同，主要有：單純征收模式、全責征收模式、受托全責征管模式、全責征管模式。這四種模式各有優缺點，稅務部門、社保部門在其中的角色各不相同，社會保險基金收入的預算編制主體和收入征管執行主體不一致，社會保險費征繳管理權責分割于不同行政部門。
2.社會保險基金信息系統建設有待加強，
（1）社保基金預算管理需要強大信息系統支撐
社保基金預算編制、執行、審核監督業務分別由社會保險經辦機構、地稅部門、社會保險行政監督部門、財政部門、審計部門多個部門管理。各部門在管理過程中必然需要大量相關信息，目前各部門都依靠本系統的信息系統進行管理。重復的信息系統建設、維護損耗大量的人力、物力；而且信息不能有效共享，容易導致預算編制及執行過程中數據不準確，影響預算編制、執行及監督的效果。
（2）我國尚未建立起動態、統一、共享的信息數據庫
目前，我國尚未為社會保險基金預算管理建立起一個動態、統一、共享的信息數據庫，這無疑給基層預算編報機構帶來很大難度。加之我國許多指標的采集方法不科學，可信度和透明度不高，這必然大大影響社會保險基金預算管理的編制、執行和監督，影響社會保險基金預算管理的管理效果。
3.社保基金中長期精算預測水平有待提高
（1）社會保險基金中長期精算預測缺失
我國社會保險基金的預算包括養老、醫療、工傷、失業方面的基金預算。有的社會保險基金預算收支不僅要維持短期平衡，還要維持長期平衡，如養老保險基金預算。而我國的中長期精算預測暫時缺位。我國的養老保險基金由于歷史原因形成的欠賬，以及人口老齡化高峰期的即將到來，都會對基金的收支平衡帶來挑戰，未雨綢繆，提前規劃，才能及時化解風險，保證我國社會保險事業的可持續性。
（2）中長期預測缺失伴隨公共財政風險
我國社會保險基金采用專項預算的管理模式，社會保險基金預算應當保持完整、獨立，并與一般公共預算相銜接。社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡。在有需要的條件下，政府的公共財政預算可以安排一定數額的支出彌補社會保險基金預算的不足，但社會保險基金則通常不能用于彌補公共財政預算的赤字。公共財政作為社會保險基金的兜底保障，必將成為社會保險基金預算赤字的最后防線，社會保險基金風險最終會轉變成公共財政風險。開展社會保險基金預算的中長期精算預測，有利于建立社會保險基金預算自身平衡機制，避免給公共財政帶來危機。
4.社會保險基金預算編制質量有待提高
（1）社會保險基金預算編制數據基礎不完善
根據《意見》社保經辦機構站在了基金預算編制的第一線，而預算編制需要掌握龐大的信息量。除了與社會保險相關的數據，還涉及到許多經濟社會指標。基層社保經辦機構收集到的信息量有限，加之責任意識淡薄，基礎數據質量不高，一些地區經辦機構編制主體的職能尚未充分發揮。
（2）社會保險基金預算編制與實際偏差大
根據人社部披露的情況，基金編報一直存在基金收入預算偏低而支出預算虛高的現象。試編預算基金總收入和征繳收入預算增長率基本在8%以內，基金支出預算增長率基本在20%以上，而從預算執行情況看，基金總收入和基金征繳收入預算完成率基本在110%以上，基金支出預算完成率基本在95%左右。在一些統籌地區，人為降低收入預算、虛增支出預算，已導致基金預算嚴重偏離實際。編制預算與實際脫節，預算管理必然無法發揮其功能和效力。
5.社保基金預算執行管理環節不完善
（1）待遇支付未建立正常的調整機制
2005年至2016年，我國企業退休金12連漲，在有力增加退休人員收入的同時，負面效應逐漸顯現，一方面基本養老金增幅一般大于同期在崗職工工資，導致退休人員與勞動人員收入分配關系失衡；另一方面養老金支出增大，直接威脅到基金未來的可持續性。2015年企業職工養老保險當期“入不敷出”的省份已達6個，2016年伴隨著6.5%的增幅，中央對地方養老金的轉移支付比2015年增長了14.5%。社保待遇的不斷擴張，會威脅到基金自身的平衡，可能導致社保制度的不可持續。
（2）社會保險基金預算執行分析工作不足
有些地方存在重預算編制，輕執行管理的傾向，對基金預算執行分析不重視，未形成全方位的預算執行責任體系。社會保險經辦機構未通過實施分期預算控制，實現年度預算目標。對部分險種基金支出進度快、結余小等問題不夠重視，基金預算執行分析和預算調整工作十分薄弱，基金預算的計劃性和約束力有待進一步增強。
6.社會保險基金預算的績效管理較為薄弱
（1）社會保險基金績效管理的必要性
社會保險預算管理績效評價是運用科學、規范的績效評價方法，對照統一的評價標準，對預算管理活動的效率及其社會效益進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。進行績效評價，有利于發現存在的問題并找出解決方法。預算績效考評既是衡量預算編制質量的重要手段，又是防止預算編制過于保守、提高預算編制質量、規范預算執行的制度保障。
（2）尚未建立有效的預算管理績效考評體系
我國自2010年試行社會保險基金預算管理以來，各地相繼摸索出臺了自己的預算管理績效考核辦法，但目前還沒有比較成形的評價指標及評價體系。由于缺乏系統的社會保險基金績效評價指標體系，難以對社會保險基金的使用效益進行準確評價，當前的首要任務是建立全面的績效評價指標體系。制定基金預算績效考核辦法，建立強化預算約束力的長效機制，才能進一步完善社保預算管理制度。
四、完善社會保險基金預算管理的建議
1.從根本上理順社會保險基金管理體制
（1）明晰社會保險基金預算編制主體
社會保險基金預算編制的前提是政府各部門應該有一個科學合理的職責分工。目前，我國《預算法》規定財政部門部署政府預算的草案編制具體事項。因此，要強化財政部門的牽頭作用，由財政部門統一安排部署社會保險基金預算的編制、執行和調整工作，并由社會保險經辦機構、稅務機關負責具體事項。明確財政、地稅、社保各個部門社會保障職責和權限，健全社會保險制度，將社保基金管理制度層面理順，才能從根本上保證社保基金預算管理充分發揮其效能，促進社會保險事業的發展。
（2）理順社會保險基金預算管理部門關系
理順社保基金預算的編制、執行、審核和監督等各環節管理機制，明確人社、稅務、財政等部門在社會保險基金預算中的具體職責。社保經辦機構負責搜集信息，起草預算支出草案，以及預算支出的執行；社保行政部門負責編制支出預算的審核和匯總，以及預算支出的審批和監督；充分發揮地稅優勢，將社保征收管理權限全部賦予地稅部門，由地稅部門收集基礎資料，編制收入預算草案，并執行收入預算；財政匯總編制本級社會保險收支預算，經批準后上報上級部門，社會保險基金由財政基金專戶管理，由財政部門對基金的安全性、收益性負責；審計部門對社保基金進行外部監督。
2.加強社會保險基金信息系統建設
（1）建立社保信息系統意義重大
由于預算編制部門需要大量數據以保證預算的真實性和可靠性，預算審核部門進行審核也要依靠相關信息資料來判斷預算編制的科學性和合理性，預算執行、預算監督、預算審計也要使用到這些社會保險基金信息。因此，動態、統一、各部門共享的信息系統是社會保險基金預算管理工作的基礎，在社會保險基金的預算編制中必將發揮重要作用。
（2）積極推進社保信息系統建設
建立一個動態、統一、各部門共享的社會保險信息平臺，需要做好幾方面工作：①由政府整體開發一體化社會保險信息系統。系統涵蓋養老、醫療、工傷、生育和失業所有險種信息，每個公民全部社保信息集于一張社會保障卡，相關部門信息共亨；②構建網上社會保險管理服務平臺。利用現代化網絡系統，將社會保險管理工作通過網絡辦理，以及參保人的個人信息查詢；③加強內部控制，確保信息安全。使用信息系統時，要記錄和保存業務流程，確保業務有據可查，加強內部控制，杜絕經辦人員的違規操作，提高社會保險信息的安全性。
3.建立中長期預算精算模型，提高精算水平
（1）建立基金中長期預算精算模型
在現有政策的假設下，通過建立精算模型，運用科學方法，對社會保險基金中長期收支情況進行量化預測，并反推評價現有政策的合理性和績效性。由于社會保險基金每個險種的特點不同，進行預算管理時所需考慮的因素也不相同，因此應該有針對性的進行分析，建立不同的預算精算模型。我國可以在社會保險基金預算的基礎上，建立適合我國國情的精算模型對社會保險基金平衡狀況進行中長期預測。完善中長期社會保險基金預算編制模型，通過精算模型，預測長期社會保險基金預算的收入和支出，將精算工作規范化、制度化，推進以精算以為基礎的數據提供、統計分析、監測預警、預測分析、風險評估等宏觀決策系統建設。
（2）社會保險基金精算工作規范化和制度化
將我國社會保險基金精算工作規范化和制度化，從事后評估轉變為事前預警，提高中長期社會保險基金精算水平，對于確保基金收支平衡，保證社會保險基金的可持續發展具有十分重要的作用。在人口老齡化的背景下，如何保持財務平衡，幾乎成為所有歐美國家的分析重點。美國社會保障署為了評估現行社會保障稅水平的合理性和可持續性，每年都會對社會保障信托基金的融資情況進行精算預測，預測期限長達75年。預測結果向全民公布，并說明按照現在基金的收支情況預測未來基金運行情況，同時精算報告還提出解決措施。我國應借鑒歐美國家的經驗，采取符合國情的措施，把精算預測規范化、制度化，提高精算水平。
4.規范基金預算編制，加強審核機制
（1）提升基礎數據質量，規范預算編制
社保基金預算的編制離不開大量的基礎數據，數據質量的優劣直接影響對基金運行情況及未來趨勢的判斷。各級社保經辦機構應高度重視基礎數據的質量，科學采集分析相關數據，加強數據整理和數據分析，為基金預算編制提供基礎條件。同時，規范預算編制的方法和程序，根據各險種統籌模式的特點，分險種，探索建立科學的方法體系，如研究建立預算編制模型、預算指標體系等，不斷提升預算的編制水平。
（2）進一步完善預算審核機制
一些單位在編制預算時“小收大支”，不但可以拿超收獎、從上級爭取財政補助資金，而且還避免了發放時出現缺口，導致最終形成“小收大支”的預算編制結果。這樣編制出來的預算與實際情況相脫節，必然影響預算管理功能和效力的發揮。完善社保基金預算審核機制，采集和分析社會保險財務和業務數據，對社保基金預算編制的真實性、完整性、和科學性進行評估，促使預算審核由偏重邏輯性審核向真實性審核與邏輯性審核并重轉變。
5.完善社會保險基金預算執行管理
（1）建立待遇支出正常調整機制
待遇調整不能長期由人為調整，而是要依據指標進行科學調整，要適應經濟增長速度，考慮物價上漲因素以及勞動人口工資增長因素，還要考慮基金收支平衡。通過規范化機制穩定參保人員待遇預期，保持社保制度協調可持續發展。制定透明、科學、穩定的調整機制，確保社保待遇與經濟發展水平相適應，減少待遇調整的人為性和隨意性。社保待遇必須科學制定，與經濟發展相適應，才能實現社會保險制度的協調發展。社會保障改革既要積極而為，又要量力而行。
（2）建立常態化的執行分析工作機制
預算執行分析是預算管理的重要環節，大力加強預算執行分析工作，一是建立常態化的執行分析工作機制，按月對收支進展及運行中的主要問題進行定性、定量分析，其突出的特點是數據齊全、準確、及時、分析全面、詳實、科學。用數據解讀預算執行進度和政策落實情況，加快實現預算管理的動態化。二是建立健全社會保險基金預算執行報告制度，要求預算分析部門要采取定量和定性相結合的方法，分析社會保險基金收支情況，定期報告。預算單位總結運行過程中暴露的問題，并有針對性地解決執行中發現的問題，從而提高社會保險基金預算執行的科學性和計劃性。
6.建立有效的預算績效考核機制和激勵約束機制（1）建立科學、規范、合理的績效指標評價體系
建立績效評價體系時，應遵循科學性原則、定性定量相結合的原則、激勵性原則、可測性原則、整體性原則。從基金預算編制、基金預算執行和預算監督管理三個方面進行考評。對每項具體考核指標，進行細化，制定考核評分標準和分值，并明確考核所依據在材料，既量化，又具可操作性。同時構建多元化的評價主體，將社會保險基金管理部門、社會公眾、獨立的專業評估機構等作為評價主體。將具有高度獨立性的專業評估機構作為主要主體，使績效評價更加科學全面。
（2）建立規范化、制度化的考核機制和激勵約束機制
人社部門和財政部門在廣泛征集意見和建議的基礎上，總結各地經驗，研究建立科學、合理、系統的績效考核辦法和激勵約束機制，建立考核程序制度和考核結果運用制度。考核組要認真細致組織考評，認真編寫考評報告，出具的考評報告應當依據充分、內容完整、分析透徹、建議清晰。通過績效考核，提高社保基金預算編制的完整性、真實性，增強社會保險基金預算執行的科學性、計劃性，強化社會保險基金預算監督管理，促進社會保險基金規范化管理，提升社保基金預算管理水平。
五、結語
社會保險基金預算管理是社保基金管理的核心內容，社保基金預算是對社會保險基金安全運行實行全流程約束和監控的有效手段，通過預算編制、審批、 執行、決算等具體環節的操作實施，接受社會和人大監督，可進一步增強社保基金收支管理的規范性和約束力，使其處于有依、 有據、 有序的運行框架中，處于更加公開、透明、陽光的環境下。抓住預算管理可以全面帶動和推進基金管理工作。推進社會保險事業的健康發展。
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