宜賓市財政局課題組
近年來，隨著經濟發展趨緩，宜賓市地方財政收入增幅與全國、全省情況基本一致，也處于下行時期。2010~2014年間，我市地方一般公共財政收入由55.6億元增長到105.6億元，5年同口徑增幅依次為35.57%、33.79%、27.99%、22.45%、8.87%，呈逐年下降趨勢。在經濟結構調整、結構性減稅以及我市“一黑一白”產業受政策沖擊影響較大的情況下，財政收入高速增長的態勢已成為歷史。與此同時，按照市委“2365”發展戰略，基本公共服務均等化總體實現還任重道遠，財政收支矛盾日益突出，財政健康發展受到嚴峻挑戰，就此作如下探索。
一、深刻認識財政面臨的新形勢
（一）財政收入由“高速增長”轉向“平穩增長”。受經濟發展放緩、結構性減稅等多重因素影響，財政收入高速增長已一去不返，平穩增長將成為常態。新常態下，既要克服速度情結，防止涸澤而漁，又要堅定發展定力，保持合理增長，迫切需要更好發揮財政職能，科學編制收入預算，更加注重量入為出，確保換擋不失速、調速不減勢、量增質更優。
（二）財政運作由“傳統模式”轉向“全新格局”。最為突出的是，加強地方政府性債務管理的要求非常嚴格，政府傳統的舉債方式、融資渠道不復存在；土地讓利、稅收減免、財政補貼等優惠政策將全面清理規范，“政策洼地”將會“夷為平地”，招商引資、園區建設和項目引進的傳統做法行不通了。在新常態下，既要加快發展、借力而上，又要合法合規、不逾紅線，迫切需要我們創新思維方式，探索新的路徑，找到政策與現實的平衡點，提高需求和可能的契合度。
（三）財政預算由“粗略封閉”轉向“規范透明”。全面推進依法理財已經起勢，實施全面規范、公開透明的預算管理勢在必行。新常態下，既要堅決維護法治權威，切實加強預算管理，又要蹄急步穩，循序漸進，增強工作前瞻性，提高工作預見性，強化底線思維，著力防控風險。
（四）財政支出由“大包大攬”轉向“有保有壓”。財政支出面面俱到、大包大攬的狀況已成為過去，管住管好該管的、放夠放活不該管的將成為常態。新常態下，既要牢固樹立公共財政、民生財政的理念，保基本、兜底線、促公平，也要科學界定財政作用的邊界，有保有壓，量力而行，更多地在花錢買機制、引導社會資本投入上做文章。
（五）財政改革由“宏觀部署”轉向“微觀操作”。新一輪財稅體制改革正式啟動，財政改革正從“頂層設計”到“落地生根”，與財政工作互為表里、牽一發而動全身。新常態下，要準確把握財政改革的指導思想、基本思路、基本原則和核心內容，既積極穩妥又主動作為，既統籌安排又分步推進。
二、積極探索經營財政的新實踐
（一）經營資金。在大力培植稅源、擴大財政資金規模的同時，創新財政資金投入機制，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和乘數效應，引導和撬動更多的企業資金、社會資金、金融資金投入實體經濟，讓有限的財政資金發揮最大作用。
一是創新財政增收舉措，快速提升規模。健全完善并大力推行稅收征管信息平臺，全面建立“政府主導、財稅主辦、部門協作、合作共享”的綜合治稅體系，防止“跑冒滴漏”，確保應收盡收。制訂實施外地建筑企業管理辦法，進一步規范和培育建筑市場，確保外地建筑企業產值貢獻在宜、稅收繳納在宜。針對主要產業出臺激勵措施，建立服務平臺，優化投資環境。以園區為載體，規劃設立總部經濟區，探索建立較為完善的發展環境、政策框架和服務體系，吸引一批大中型企業、集團入駐，盡快形集聚效應和溢出效應，全面提升區域綜合競爭力。
二是創新股權利益機制，做強擔保公司。針對我市和正擔保、農業擔保等政府主導的擔保公司規模較小、功能單一、資金放大效應偏低、股權利益機制不全的現狀，遵循市場規律，突出利益導向，按照“誰出資、誰受益，多出資、多擔保”的原則，建立擔保資源傾斜和反哺股東的股權利益機制，讓股東回報制度化、利益最大化，從而做大做強擔保企業，有效解決我市中小微企業融資難問題。
三是創新資金管理模式，全面盤活存量。在確保資金安全的前提下，積極探索財政國庫資金保值增值的運作方法，提高資金收益率，引導金融機構加大信貸投放力度，實現增值運作和調節調動有機統一。探索建立財政專戶資金銀行存款管理辦法，實現收益最大化。
四是創新扶持引導方式，籌建產業基金。按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則，由財政、大中型企業、社會投資人共同出資，設立宜賓市產業發展引導基金，交由專業投資管理機構進行市場化運作，重點扶持我市優勢產業、重點企業和重大項目，促進傳統產業轉型升級，大力培育戰略性新興產業。建立健全中小微企業周轉金制度，緩解中小微企業資金困難，促進其正常生產經營和健康發展。
（二）經營項目。在堅持投資拉動、推進項目建設的同時，更加注重項目經營，大力激活社會資本，充分發揮項目效益，更好地發揮財政在項目工作的中積極作用。
一是以超前思維儲備項目。緊緊圍繞“三中心、六基地”建設，牢牢把握國家加快實施“一帶一路”戰略、省上大力推進川南一體化發展等戰略機遇，充分對接國家產業政策和專項資金投向，超前思考，提早行動，科學謀劃今后2～3年全市的重點項目，專項安排前期工作資金，分輕重緩急開展前期工作，充實項目儲備庫，提升項目成熟度，為培育財稅增長點打下堅實基礎。
二是以合作模式引進項目。針對過去招商引資的政策措施不再有效的現狀，探索組建項目運營公司。通過合資、合作、聯營、參股等方式，大膽創新和積極嘗試以土地入股、利潤分成等新模式引進項目，將政府主導的招商引資行為轉化為企業間的合作關系，為引進重大項目、承接產業轉移、推進園區建設開辟新的路徑。
三是以經營理念包裝項目。牢固樹立“追求效益、力求平衡”的經營理念，在項目的論證、規劃和設計過程中，找準項目收益點，引入外部資本，把政府投資項目包裝為可經營、自平衡的整體，減少財政壓力。
四是以市場方式實施項目。積極推行PPP模式，建立項目管理機制和風險防范機制，精心遴選并優先推出一批較適合市場化運作的基礎設施、公共服務項目，切實化解和減輕政府債務壓力，提升公共服務質量和水平。
（三）經營資源。以經營的理念規劃好開發好利用土地、礦產等公共資源，促進市政建設和經濟發展。
一是發揮土地最大效益。準確把握土地市場運行態勢，切實加強土地供應調控，有序推進土地出讓，強化土地開發管理，提高城市土地收益率。加強和規范房屋交易管理，增加房地產類直接稅收。加快建立和完善土地收購儲備制度，充分發揮土地儲備中心功能，實行靈活多樣的土地儲備方式，多舉措籌集土地儲備資金，變“賣地籌資”為“儲地融資”。
二是開發利用礦產資源。進一步強化基礎性地質調查工作，全面做好我市礦業權設置，不斷增加各類礦產資源儲備。積極推進礦業權市場建設，加強煤礦探礦權、采礦權出讓管理，加大頁巖氣等新型礦業的勘查開發力度，鼓勵和引進社會資本投入我市優勢資源的開發利用。
三是經營城市公共資源。研究制訂宜賓市城市無形資產管理辦法，通過承包經營、轉讓、拍賣、租賃等方式進行市場化運作，全面盤活公共設施經營權、廣告設置權、街道冠名權等城市無形資產，開發城市資源的潛在價值，多渠道增加財政收入。
（四）經營資本。盤活國有資本，推進資本運作，提升國資質量，切實做大做強國資公司，將其打造為資本經營平臺、融資平臺、融資擔保平臺、產業扶持平臺“四大平臺”。
一是全力做大公司規模。針對我市政府性經營資產管理分散、效益不高、監管難以到位的現狀，將其全面清理收回、重新評估定值后注入國資公司，集中授權經營管理。將機場公司、清源水務、天然氣公司等國有資產股權，劃入國資公司。探索將煤礦探礦權、采礦權等經評估后進入資本公積，再將資本公積直接轉增注冊資本，注入國資公司。
二是探索實施股權運作。組建專門工作機構，在風險可控的原則下，充分運用證券市場，探索實施我市上市公司的股權資本運作方案，建立股份增持和減持操作機制，提升國資收益。
三是著力盤活國資存量。按照有進有退的原則，對國資投入無應有回報和一般競爭性領域的企業，按照市場規則有序減持，逐步退出，為國資公司持續注資和項目投資提供資金來源。
三、嚴格落實財政運行的新要求
經營財政就是要運用市場理念、績效理念，最大限度降低財政運行成本，提高財政運行效益。具體而言，就是通過強化支出管理、優化支出結構，有效控制財政支出成本，以求使用最少財政支出達到財政資金使用效益的最大化。
（一）深化績效財政理念。財政績效管理是當前和今后一段時期深化預算管理改革、推動財政工作上新臺階的重要抓手。加強績效管理，應抓住關鍵領域和薄弱環節，在提高收入質量、強化支出管理上下功夫，重點加強項目支出績效管理，擴大績效評價范圍，進一步完善績效評價制度框架和工作機制，促進財政資金使用效益提升。切實運用績效評價結果指導預算安排，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋，反饋結果有應用”的績效預算管理機制。
（二）優化財政支出結構。按照公共財政和統籌發展的內在要求，要健全公共支出制度，逐步清理和剔除不屬于公共財政范疇和不符合統籌發展方向的支出，盤活資金存量，用好資金增量，堅決砍掉那些無明確用途或作用不大的資金項目，集中財力辦大事。
（三）控制行政成本支出。一是要按照中央八條和例行節約要求，嚴格控制三公經費支出增長，堅決反對奢侈浪費，從嚴控制一般性支出。二是全面推進預算編制改革，完善基本支出定額管理，推進基本支出預算編制的規范化、科學化和合理化；加強項目支出預算管理，推進項目庫建設，推進項目支出預算滾動管理，研究探索項目支出標準體系。三是建立覆蓋組織、編辦、人事、財政部門的財政供養人員信息系統，切實加強人員控制，努力壓縮行政成本，從體制上保證把財政資金實實在在地用于促進統籌發展。
（四）加快財政支出進度。均衡支出進度是財政科學化精細化管理、提升財政資金使用績效的重要抓手。但受項目推進情況和預留配套資金等影響，財政支出進度往往滯后。應通過對內創新機制加強預算執行管理，對外積極協調加快項目推進，研究完善財政支出進度管理辦法，建立健全預算中期評估機制，對于不能按時安排列支的預算資金予以統籌調劑，切實促進財政支出進度加快和財政資金使用效益提升。
（五）加大投資評審力度。財政投資工程項目資金量大，投資評審是控制成本的關鍵環節。應切實加強工程前期決策管理，加強資金源頭監管，控制建設規模及資金投入額度，嚴格審查工程設計變更，對于項目評審中出現的高于當前市場的材料價格、人工成本等情況，堅持按照實際市價審定，堅決核減設計或工程預算中存在的不合理之處，減少工程項目的浪費現象，有效節約財政資金。
（課題組組長：張家園
課題組成員：茍云勛 鄭 智 曹 康 韓成珂
江中遜 趙東旭）
