攀枝花市財政局課題組
政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱PPP）模式是對現階段公共服務供給機制的重大創新，在公共服務提供領域存在客觀優勢，從十八屆三中全會召開后，由中央部委牽頭自上而下掀起了新一輪的PPP模式建設大潮，各地政府紛紛結合當地實際情況，大力推進PPP模式試點工作，以發揮民資優勢推動政府投資，支持地方經濟發展。為此，本課題在歸納國內其他地區PPP模式推進情況的基礎上，對攀枝花市前階段PPP模式試點工作進行了總結，并就下一步工作開展提出了建議，為今后實施PPP模式提供決策參考。
一、攀枝花市政府和社會資本合作模式試點工作開展情況
自2014年中央開展PPP模式試點工作以來，攀枝花市在認真研究PPP模式的基礎上，結合本地實際情況，相繼啟動了一系列前期籌備工作，確保了我市PPP模式的后續引入，有力地支持了地方經濟的平穩快速發展。
在制度方面，攀枝花市政府于2014年印發了《攀枝花市政府和社會資金合作（PPP）試點工作推進方案》，成立了由常務副市長任組長，市級相關部門參與的PPP工作領導小組，統籌協調和推進有關引進社會資本推動市政基礎設施領域建設的工作,為推進PPP工作提供了組織保障。
在宣傳方面，通過專題報告等多種渠道途徑宣傳PPP模式，引導各級政府、行業主管部門、金融機構和企業增進對PPP模式的了解和認識，營造良好的工作氛圍；組織人員參加財政部和省財政廳的專題培訓，提升業務水平，夯實工作開展基礎；組織市縣（區）兩級相關部門學習交流，增進共識，提高能力。
在項目庫建設方面，按照《關于報送攀枝花市PPP試點示范項目的通知》要求，對我市轄區范圍內適用于PPP模式建設的項目進行了全面梳理，在此基礎上建立了市級PPP項目庫，剔除已簽約及部分已有合作對象的項目外，目前納入全市PPP項目庫的項目共有75個，項目投資總額為381.67億元。
（一）PPP項目推進的總體情況
1.在現有項目庫中，已有合作對象的項目有6個：（1）攀枝花至大理（四川境）高速公路項目，計劃總投資70億元，PPP運作方式為BOT模式，合作對象為四川省鐵路產業投資集團有限責任公司和四川省公路橋梁建設集團有限公司聯合體，合同經營期限為30年。（2）攀枝花市生活垃圾焚燒發電項目，計劃總投資3.7億元，PPP運作方式為BOT模式，合作對象為美欣達集團公司,合同經營期限為25年，計劃于2015年開工，2016年底完工。（3）花城新區醫院項目，計劃總投資7.4億元，PPP運作方式擬定為BOT模式，計劃9月底前完成項目物有所值評價和財政承受能力驗證工作，并在年內確定合作伙伴并開工建設。（4）馬坎污水處理廠項目，計劃總投資1.791億元（不含征地拆遷補償安置費），PPP運作方式為BOT模式，合作對象為攀枝花市興助投資有限公司，合同經營期限為30年。（5）大河中學體育中心項目，計劃投資1.24億元，PPP運作方式為BOT模式，合作對象為四川省瀘州龍馬建筑工程有限公司，合同經營期限為35年，預計2015年建設完工。（6）公安智能安全系統。項目計劃總投資1.88億元，PPP運作方式為BOO模式，合作對象為中國電信公司。目前該項目已基本完工。
2.在現有項目庫中，納入四川省首次PPP項目簽約暨推介會的項目有9個，總投資金額約245.944億元，涉及環境保護、道路、教育、文體場館和公共交通等領域。
3.在現有項目庫中，納入國家發改委項目庫的項目有4個，分別是：馬坎污水處理廠及截污干管、公安智能安全系統、苴卻硯博物館、四十九高位水池，總投資金額約4.17億元。
（二）PPP項目推進存在的難點
總體來看，攀枝花市在過去幾年運用PPP模式助力城市基礎設施建設取得了一定成效，但在工作推進中仍然遇到了一些難點。為更好開展下一步工作，課題組在與部分PPP項目業主單位進行溝通了解的基礎上，對現有工作推進難點做了歸納總結。具體情況如下：
1.理解認識存在誤區
在交流過程中，我們發現有部分從事相關工作的人員對PPP模式仍然存在理解誤區，主要反映在兩方面：一是片面理解運用PPP模式做項目的發起“初衷”，仍將其簡單的看成是一種融資模式，而忽略了PPP模式作為管理模式的本質，如社會資本在節約項目成本、提高供給效率、提升服務水平等方面的優勢。二是過分夸大PPP模式的適用性，與現實情況不相符。
2.操作流程績效不高
從我市PPP項目的操作流程看，項目實施由業主單位負責全過程管理，包括立項、設計、評審、采購、評審、合同簽訂、建設、運營、審計、移交等各個環節。這就意味著，每推進一個新的PPP項目，對承接的業主單位而言都會是一次從無到有的全新開始。因此，在知識、經驗和信息無法實現共享的情況下，部門間存在重復“勞動”的情況，這不僅耗費了人力和財力，還可能因專業化程度不高、信息共享不及時，無法實現PPP項目運作收益最大化。
3.專業知識相對缺乏
PPP項目的運作，所需知識涉及經濟、法律和管理（這里特指項目實施階段的具體工作，視不同項目有所差異）。其中，經濟知識主要用于對項目開展以“物有所值、財政承受能力評價”為核心的前期論證和后期定價機制設計，是整個PPP項目運作的關鍵。因此，這些環節對經濟知識的要求偏高，特別是定價機制的設計，是對今后十年或二十年收益的綜合評估，難度之大已不亞于精算標準；法律知識主要用于合同約定、公司章程、法律援助等方面；管理知識主要用于在項目建設和運行階段，對項目的進展情況、運行成效做出評估。
應該說，PPP模式作為一種新興的政府和社會資本合作方式，對政府部門提出了較高的要求，而政府部門也應根據這一要求開展相應工作。但事實上，按照現有的部門職責分工，PPP項目業主單位，大多因過去“專業對口”的用人機制，部門內部人員呈現出“同質化”，使得目前在運作PPP項目時，只能滿足PPP項目在管理方面的知識需求，而在經濟和法律方面都較為欠缺，加大了PPP項目的實施難度。
4.政策體系尚不完整
由于PPP項目的運作是一項系統性工程，涉及面廣、影響程度深，因此，其實踐操作必須做到依法依規，這才能保證項目實施結果與預期目標之間盡可能地保持一致。但截至目前，物有所值、財政承受能力評價等關鍵環節的規章制度仍未出臺，致使整個政策體系出現“真空地帶”，不便于地方政府具體操作。
需要補充的是，針對2014年國家級第一批PPP備選示范項目存在的問題，財政部于2015年6月印發了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號），就PPP項目的認定做出了規定：第一，政府和社會資本的合作期限原則上不低于10年;第二，嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。這一政策的出臺，抬高了PPP項目的認定“門檻”，進一步規范了PPP項目管理。
5.創新意識有待加強
在運用PPP模式方面，我市目前選擇的項目大多為擬定新開工的基本建設項目，運作方式也以BOT為主，而在國內其他地區已將PPP模式的適用范圍和運作方式做了不同程度的創新，如前文所述的門頭溝公立醫院改革項目，其適用范圍就已隸屬于服務范疇，運作方式為委托管理；池州污水處理廠項目，將廠網資源整合，“打包”尋找合作對象；中央在以往印發的數份文件中，也鼓勵地方政府探索將以往的存量債務項目，通過合理的方式轉為PPP項目。可以說，這些好的做法都具有可復制性和可借鑒性，對我們下一步拓展工作思路將發揮積極的促進作用。
二、攀枝花市推進政府和資本合作模式的思路
（一）總體原則
現階段，是攀枝花加快經濟發展的關鍵期，是重大建設項目的集中推動期，是建設百萬人口大城市的重要突破期。工業化和城鎮化的加快發展為攀枝花加快城市建設步伐提出新要求，城市建設項目多、任務重，必須以創新的思維，開拓的視野，發展的思路，務實的措施，大力推進PPP模式，吸引社會資本來攀投資建設。根據上述要求，我們認為，攀枝花推進PPP模式的總體原則是：依法依規、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩妥。
依法依規——將PPP模式納入法制化軌道，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規范實施。
重諾履約——政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
公開透明——實行陽光化運作，依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束。
公眾受益——加強政府監管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，確保公共利益最大化。
積極穩妥——擇優選擇項目，有序推進實施，嚴格控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾。
（二）基本思路
推行PPP模式創新公共服務機制，提高公共服務水平和效率，當前最重要、也最緊迫的首要任務是選準項目，其次是輔以合適的運作方式，通過打造一批可復制、可借鑒的優質PPP項目，發揮示范效應，繼而不斷拓展PPP模式的廣度和深度，使其能夠更好、更快地在我市范圍內得以全面推廣。為此，本課題根據現有政策文件規定，結合國內其他地區的經驗做法，有針對性地提出了PPP模式推進思路。
1.項目選擇
由于PPP模式涉及許多法律法規及政策，加上諸多不確定的外部因素影響，其項目實施情況并非全部能達到預期目標。因此，選擇PPP試點項目應本著先小后大、由易而難的原則，先將那些政策風險和投資風險較為確定可控的公共項目優先納入試點范圍，再逐步推廣到其他項目。
（1）項目分類
根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）確定的分類標準，現有公益性項目可劃分為：經營性項目、準經營性項目和非經營性項目。
①經營性項目，具有明確的收費基礎，并且經營收費基本能夠完全覆蓋投資成本，如居民集中區幼兒園、社會化養老等項目。
②準經營性項目，具有雖然可以回收部分投資、保本或微利經營，但建設周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經營或給予適當補貼，如客運站、污水處理廠、公共停車場、生態修復等項目。
③非經營性項目，具有明顯的社會效益，應由政府提供的公共產品，但項目使用不能收取費用或只收取少量費用，經濟效益較差，如市政基礎設施、義務教育階段學校、非收費交通項目等項目。
（2）選擇標準
對于經營性項目，由于具備穩定的收入來源且能實現自我收支平衡，一直以來都是社會資本青睞的投資項目，因此，該類項目的供給可直接交由市場負責，而政府只需授予社會資本特許經營權。
對于準經營性項目和非經營性項目，受盈利水平有限的制約，難以吸引社會資本的關注，政府就有義務承擔相應的供給責任，而這也是目前中央認可并全力推行PPP模式的重點領域。進一步的，綜合考慮社會資本的逐利性和財政的承受能力，我市可先將PPP模式引入準經營性項目，待時機成熟后，再分期、分批引入非經營性項目。
2.項目運作
（1）準經營性項目的運作方式
按照項目建設進度情況，準經營性項目可劃分為擬建項目和已完建項目。
①對于擬建項目，可考慮采用BOT、BOO等方式進行運作，其核心思想就是發揮特許經營的優勢，將項目的修建和經營捆綁在一起，然后以項目未來10年至30年穩定的經營收入所得吸引社會資本參與投資建設，如客運站、污水處理廠、垃圾焚燒廠等，這既解決了項目初期所需的建設資金問題，又很好地處理了項目后期面臨的運營、維護和用戶服務職責。我市現有PPP項目基本上采用的都是這一運作方式，實踐操作經驗相對豐富。
②對于已完建項目，政府除需償還因修建而舉借的債務外，還需承擔項目建成后所須支付的維護費用，并且隨著年限的不斷增加，后續維護費用也將成指數增長。我們建議，可以采取資產出讓、作價入股、委托經營等方式，將存量項目轉變為PPP模式進行運作。如三線建設博物館、非義務階段學校、醫院等項目。
（2）非經營性項目
對于非經營性項目，可以考慮采用BLT(建設—租賃—移交)的運作方式，其做法是：先由政府賦予社會資本特許經營權，而后由社會資本負責基礎設施的建設和融資，項目建成后，再由特許期內特許權人將項目出租給政府使用，租期屆滿后政府完全取得項目。除這一方式外，還可以考慮將非經營性項目與經營性項目、準經營性項目或者相關資源開發權加以捆綁，通過“以豐補歉”的方式實現項目的整體資金平衡和風險控制。《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》和《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》就分別針對鐵路建設項目和城市軌道交通項目的沿線土地開發和地鐵上蓋物業開發的捆綁開發問題做了規定，以鼓勵此模式的運用。事實上，前文所述的南京鐵路5號線和池州污水處理廠項目都是采用了這一建設模式，并基本達到預期目標。
三、相關對策建議
（一）建立專職PPP管理機構
針對PPP項目管理流程績效不高的問題，我們建議在市政府層面設立專職機構專人落實PPP項目具體工作，主要負責以下幾方面的工作：一是為PPP項目業主單位提供諸如法律和經濟等必要的流程化咨詢；二是承擔PPP項目的篩選、物有所值評價等相關工作；三是建立電子平臺中心，對外集中發布PPP項目信息，并邀請社會資本和與其合作的金融機構參與編制項目實施方案，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭；四是負責專家人才庫的搭建，以及聯系專業中介組織，為PPP項目實施提供技術支撐。
（二）引入專業中介組織合作
聘請經驗豐富的專業中介組織做顧問，是目前國內外做PPP項目的常見做法，其優點在于可以充分運用市場化的管理方式，對現有PPP項目予以包裝設計，優化PPP運作方案，從而在得到市場認可的情況下，提高項目開發、實施的質量與效率。如2015年4月10日，財政部政府和社會資本合作中心就已公開發布了《關于征集政府和社會資本合作(PPP)專業咨詢服務機構的公告》，以尋求專業合作組織建立PPP專業咨詢服務機構庫，供有需要的PPP相關方參考；江蘇省等地方政府也結合自身實際情況，陸續印發了關于征集中介咨詢服務機構的公告。對此，我們建議應著手研究相關事宜，盡可能地引入一些專業中介組織加以合作。其中，在公開招聘中介組織時，可參考財政部設置條件執行。
（三）創新社會資本合作方式
客觀地講，國內從事PPP項目投資建設的合作方，很難像民營復星集團既有技術又有資金，而大多存在技術與資金分離的情況，有技術和運營能力，但資金相對緊張（即專業運營商）；有資金和融資能力，但項目技術和專業運營能力不足（即財務投資人和戰略投資人）。在這種情況下，政府很難通過與某一社會資本的合作，實現項目投資成本最低、運營和技術水平最強，從而使項目運作效益最大化。為此，我們建議可在現行法律法規允許范圍內，將合作方的投資屬性和戰略屬性分開，有針對性地實施分離式合作，擴大比選范圍，引入充分競爭，把融資成本最低和專業運營最強的社會資本分別引入某一項目，實現強強聯合，而后，通過協議的方式將雙方（投資人和運營商）的責任和收益加以明確，使社會資本的能動性得到充分發揮，實現項目運營水平最高和投資回報最快。
（四）引導金融機構參與建設
從國內其他地區推進PPP項目建設的成功經驗看，下一步，以金融機構為主的財務投資人無疑將成為社會資本的主要載體，特別是在PPP項目融資渠道多為債券發行（包括可持續債、項目效益債、公司債、企業債等）的情況下，金融機構的優勢將更為明顯，融資方式也將更為便捷。因此，我們建議加大PPP模式及其項目在金融機構間的宣傳力度，鼓勵他們參與建設。特別是城商行和農商行這兩家本土銀行企業，更要支持他們，及時轉變發展思路，從以往的項目貸款變為項目投資，即作為財務投資人參與PPP項目建設，這主要基于兩方面的考慮，一方面，隨著利率市場的逐步放開，存貸息差收入勢必呈現下降趨勢，另一方面，作為優質資產的政府債務和個人住房貸款，因政策和市場環境的改變，勢必會給銀行的現有發展模式帶來一定沖擊，而通過參與PPP項目建設，將有效抵銷上述兩方面變化帶來的不利影響。
（五）探索建立PPP發展基金
2015年6月28日，財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人代會常務委員會第十五次會議提請審議的《關于2014年中央和地方預算執行情況與2015年中央和地方預算草案的報告》中，明確提出“研究設立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發資金、委托貸款、擔保、股權投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性”。事實上，河南省在此之前就已啟動設立了50億元的PPP開發性基金，使用方式與財政部所提方案較為相似；而山東省也于近期設立了800億元的PPP發展基金，用于支持PPP項目建設；福建省雖未明確設立相應基金，但其出臺的《關于推廣政府和社會資本合作試點扶持政策的意見》也兼具了上述基金功能。為加快推進我市PPP模式試點，我們建議應立即著手建立PPP發展基金，充分發揮政府資金的“種子”作用，撬動銀行、保險、信托等金融資本，共同參股設立投資基金，通過基金的放大效應，降低項目融資“門檻”或要求，更好地吸引社會資本通過PPP模式進入我市的公共服務領域，助推更多PPP項目落地。
（六）簡化項目行政審批流程
針對PPP項目審批事項多、流程繁雜的問題，我們建議市政管辦應結合市委全面深化改革領導小組2015年工作臺賬，研究建立一條PPP項目行政審批“綠色”通道，通過創新項目審批服務、建立部門橫向間的項目并聯審批制度等措施，加快項目審批流程。
（七）抓緊制定地方配套政策
如前文所述，社會資本會主動參與項目建設的重要前提是，通過項目運營可以實現盈利，而這種運營能力又來源于政府賦予社會資本的特許經營權。為此，發改委、財政部、住建部、交通部、水利部和中國人民銀行出臺了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對特許經營有關事宜做了明確。我們建議，由市發改委牽頭并會同市級相關部門，研究制定符合我市實際情況的特許經營管理辦法及實施細則，增強項目可運營能力，吸引社會資本參與投資建設。
（八）全力保障項目前期經費
由于PPP項目的推進不僅涉及項目規劃、包裝和評審，還涉及對社會資本的征召募集，其工作開展難度較大。對此，我們建議，對符合財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》要求的PPP項目，在市級招商引資經費中安排相應的前期工作經費，用于PPP項目規劃、評審等前期費用的支出，確保項目有序推進。
（九）完善人才引進培養機制
為提升政府與社會資本的對話能力，解決PPP模式在推進過程中專業知識人才缺乏等問題，我們建議抓緊完善人才引進培養機制，以適應PPP工作開展的需要。從短期看，可以考慮采用購買服務的方式，從專業咨詢機構中聘請專業人士指導開展工作，或在一定范圍內進行短期培訓，從長期看，除注重對現有政府從業人員的長期培養外，還應在今后引進人才時，切實加大對此類人才的引進力度，鼓勵他們來攀工作和生活，充分發揮他們的所學專長，更好地為攀枝花市的發展貢獻力量。
（課題組組長：劉元海
課題組成員：王玖斌 嚴 莉 李正紅 殷 俊）
