文 ／ 錢景盛
當前，財政收支矛盾依然突出，財政支出繼續呈剛性增長態勢，政府性負債比重正在逐步加大，給各級政府及財政部門帶來新的壓力。加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，積極推行財政支出績效評價，是財政改革與財政管理面臨的一項新任務；對于調整財政支出結構，緩解財政支出壓力，提高經費使用效益，促進構建和諧社會，有著重要的實際意義。
一、近年來財政收支形勢發生較大變化
近年來，財政收支形勢發生了較大變化，據對西湖區調查的情況，從2005年開始，收入增幅下降，增速明顯趨緩，支出剛性增大，財政壓力加大，收支矛盾突出。
1.收入增長趨緩。近年來，受房地產業宏觀調控、產業結構調整和其他諸多因素的影響，區地方財政收入正在發生著較大變化。2004年度地方財政收入同比增長34.93%，2005年地方財政收入同比增長16.20%，2006年地方財政收入同比增長10.63%。區財政收入呈多年持續快速增長后，2005、2006兩年已明顯回落。收入增長趨緩的主要原因是：
①宏觀調控影響。作為區支柱產業的房地產業大幅滑坡，直接導致財政收入明顯下降。
②產業結構調整。上升為主導產業的現代服務業，正逐步取代一、二產業，需要有培育與成長過程。
③出口退稅因素。出口退稅加重了地方財政負擔，直接影響到地方財政收入的持續穩定增長。
④收入基數抬高。省屬企業下放，抬高了區財政收入基數，下放企業中少有成長型企業，缺乏稅源后勁。
⑤土地資源減少。區內可供開發的土地資源已十分有限，開發地塊日趨減少，難有新的資源性經濟增長點。
2.支出增長加快。財政收入增幅趨緩，但支出卻剛性增長，增幅逐年提高，僅從2005年度支出情況就可以看出增長之快。2005年鄉鎮一般性支出同比增長14.04%，街道支出同比增長23.24%，科技園區支出同比增長30.28%，教育支出同比增長18.96%，衛生支出同比增長22.38%，撫恤和社會福利支出同比增長53.73%，全區專項經費支出同比增長12.83%。支出剛性增長明顯，支出形勢日趨嚴峻。支出增長加快的主要原因是：
①本級財力減少。2005年鄉鎮、街道財政體制調整后，區本級可用財力減少，區級財政調控能力削弱。
②法定比例上升。農業、教育、科技按法定比例，隨財政收入的增長幅度逐年剛性增長。
③教育投入加大。教育經費逐年加大，占區可用財力的50%以上，教育支出已成為區財政沉重負擔。
④供養人數增加。財政供養人數呈逐年上升趨勢，區級財政已成為名符其實的“吃飯財政”。
⑤公共投入不足。文化、衛生、民政、勞動與社會保障、基礎設施等公共性項目投入不足，支出欠賬多。
二、績效評價是加強支出管理的必然途徑
增收與節支，是財政收支管理的兩個重要方面。面對收支矛盾突出、支出壓力加大的財政收支形勢，在抓好財源建設的同時，做好節約資金、提高資金使用效益這篇文章，更有其實際意義。應用科學、合理的績效評價方法，對照統一的評價標準，對財政支出過程及其結果，進行科學、客觀、公正的的衡量比較和綜合評判，績效評價成為加強支出管理的必然途徑。
1.財政管理已進入收支并重管理新階段。在深化財政改革、加強收支管理的新形勢下，開展財政支出績效評價，已成為政府加強財政收支管理，優化財政支出結構，增強政府公共支出效果，提高財政資金運行效率的有效措施。支出管理轉向效益管理的體現，是財政資金更好的滿足公共支出管理的必然要求。推進財政支出績效評價，預示著財政收支管理改革趨勢，已進入收入管理為主轉向以收支并重管理新階段。
2.邊實踐邊探索，積極推進財政支出績效評價。在明確績效評價重要性和必要性的前提下，立足本區財政工作實際，運用這一有效手段，有計劃地積極推進財政支出績效評價，這是財政支出管理工作面臨的一項新工作、新任務。由于這項工作正處于起步階段，缺乏現成的經驗和可借鑒方法，面臨的困難和問題較多，需要我們從財政管理的實際出發，積極探索、大膽實踐，以點到面，逐步推開，使績效評價工作取得良好成效。
三、績效評價工作面臨的困難與問題
西湖區開展財政支出績效評價工作已有兩年，已完成專項經費支出項目4個。從開展的情況看，存在著不少困難，主要有：
1.思想認識不統一。建立財政支出績效評價機制，是黨的十六大提出的財政初次分配要體現效率優先原則，再次分配政府要體現公平原則的具體舉措，這是建立公共財政、建設節約型社會和構建和諧社會的要求。對于這一認識，包括各級政府及財政部門在內，尚未形成共識，這是工作進展遲緩的主要原因。
2.缺少可借鑒經驗。近年來，杭州市對部分專項和單位開展了績效評價，但縣區開展的卻是屈指可數，極大部分縣區還處于觀望狀態，尚未著手這項工作。已開展試點的縣區，起步中困難重重，工作開展并不順利，其中面臨的一個困難，是缺乏理論支持和經驗借鑒。
3.機構人員未到位。績效評價是財政管理的新工作，要有專門的機構和人員，這是開展工作的前提與保證。財政部門作為這項工作的責任部門，機構、人員不落實，很難形成工作勢頭，推進工作的開展。目前，我市所轄縣區均未建立專門機構，給開展這項工作帶來一定的困難。
4.制訂指標準備難度大。評價結果要充分體現客觀性與公正性，關鍵是要制訂科學的績效評價指標與標準。制訂相關的財務指標，財政部門有一定基礎，但要掌握各類支出業務，并制訂相應的指標與標準，難度極大。缺乏相應的評價指標與標準，給工作帶來很大難度。
5.評價結果缺少激勵與制約。現有的績效評價法規不夠健全，績效評價的結果，只能作為具體項目或單位支出的評定結果（成果），難以進行同類項目的橫向分析比較，達到價值成果共享的效果。激勵與制約措施缺少法律依據，評價結果缺少激勵與制約力，難以發揮兩者的積極作用。
四、推進績效評價工作的幾點建議
上述困難與問題，是績效評價工作進展遲緩的主要原因，要改變這一被動局面，加快西湖區財政績效評價工作的開展，筆者建議應從以下方面做出努力：
1.加強評價工作管理力度。績效評價是財政支出管理的重要內容，最大限度地發揮財政資金的使用效益，是構建和諧社會的必然要求。區各級政府和財政部門要統一思想認識，加強對這項工作的組織領導，加大財政績效評價的管理力度，在財政內部建立相應的工作機構，充實專職管理干部，制定與完善各項工作制度，把績效評價工作扎實地開展起來。
2.建立科學規范的評價指標體系。加快績效評價工作步伐，上級財政部門應盡快建立分類的評價指標體系，按照政府收支分類改革一般預算支出科目要求，按基本建設、企業挖潛改造、科技三項、農林水利、工交事業、文體廣事業、教育、醫療衛生、社會保障、城市維護等財政支出為主要內容，采用定性和定量指標，制定出財政分類支出指標與標準，形成合科學、規范和評價體系，使績效評價更具操作性。
3.以點到面逐步推進評價工作。政府及財政部門要把績效評價作為財政管理的主要內容，有計劃地開展起來。可在先搞試點的基礎上，進行大量實踐與探索，逐步擴大評價范圍。可先易后難，先對管理基礎相對較好的專項支出項目進行評價，再逐步對單位或部門的整體性支出進行評價。通過不懈努力，使績效評價成為財政支出管理一項不可或缺的經常性工作。
4.防止績效評價流于形式。實施財政支出績效評價制度，其目的是優化財政支出結構，改變重資金、輕分配、輕支出管理的現象，從整體上提高財政資金的使用效益。在績效評價具體操作中，應充分體現客觀、公正原則，對評價對象實事求是地進行比較、分析與評判。嚴格把握尺度，堅持評價質量，克服人情分、打高分和走過場傾向，防止績效評價流于形式。
5.充分應用績效評價成果。財政支出績效評價結果，要用于財政支出管理的工作實際，充分體現其使用價值。要應用激勵和約束機制，對優良等次以上的評價成果，財政部門和業務主管部門應肯定其成果，推廣和應用于預算編制與執行的實際工作。對優良等級以下的結果，財政部門應引起重視，對被評價單位予以一定制約，并在年度預算安排上從嚴控制。
（作者單位：西湖區財政局）
