陳昕晗
近年來，基建腐敗的新聞不絕于耳，基建領域成為了腐敗的“重災區”。立足內審，強化內控，管控風險，確保政府投資出效益已經成為建設單位項目管理的工作重心。
一、強化工程項目內部審計和風險防控的意義
通過內部審計，不斷強化財務管理，完善內控制度，對建設單位在管理工程項目時避免出現投資失控、工程質量隱患、滋生腐敗等風險具有重要意義。
（一）強化監督，確保資金安全
基建工程項目通常周期較長，涉及的資金量較大，且牽涉的單位眾多，因此在管理上存在很大的難度。從可行性研究通過到確認立項后，隨之的招投標環節、建設環節、驗收環節均充斥著各種暗箱操作、商業賄賂的陷阱。建設單位要避免政府投資流入個人腰包，必須依托內審，強化管理，完善控制，通過及早介入，全程跟蹤，加強合同管理，才能有效確保資金安全，實現預期目標。
（二）控制變更，避免投資失控
在實施工程量清單計價方式的過程中，容易出現工程量清單存在漏項、描述不詳、與設計不符或者施工單位在投標過程中的不規范操作等諸多問題，從而導致項目概算超估算、預算超概算、決算超預算的現象頻現。鑒于此，在項目管理過程中加強內部審計和預算約束，促進內控制度進一步完善，規范變更的審核審批，成為有效避免投資失控等諸多風險的重要途徑。
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基建工程項目對于內部審計的要求是非常高的。內審人員不僅要在專業領域具備較高素質，還要具備建筑、設計、合同等跨行業領域的一些基礎知識；與此同時，還要全方位融入項目管理，對工程建設期間進行全過程的跟蹤，往前延伸要在招投標環節了解工程設計和清單描述，往后延伸要配合外部審計單位進行決算審計，梳理工程的收支情況，評估資金使用績效。
（四）完善內控，保證工程質量
基建領域存在很多質次價高的項目案例，造成這種窘境的原因是多方面的：施工單位追逐高額利潤，監理單位履責不到位，設計單位責任意識淡薄等。而從建設單位自身的角度來看，建設單位普遍缺乏項目管理的專業人才無疑是癥結所在。為了將內部風險控制在合理范圍內，建設單位可以不斷完善內控制度，定期或不定期開展內控制度審計工作檢驗內控制度的設計合理性和運行的有效性，從而達到以制度管控風險的目的。
二、工程量清單計價方式下存在的主要問題及其成因
工程項目管理的風險通常集中于以下三方面：
?。ㄒ唬┩顿Y失控，“三超”現象頻現
1. 估算、概算、預算先天不足。設計單位與代理單位溝通不充分，或者由于代理單位在編制工程量清單的過程中責任意識單薄，導致招標文件中工程量計量不準確，甚至存在漏項，據此匡算的估算、概算、預算數字就不準確了。
2. 施工單位單獨甚至聯合監理單位、設計單位不斷進行工程變更。由于人工費、材料費、措施費等的市場價格相對透明，依靠工程聯系單成為了施工單位增加利潤的重要手段。
3. 建設單位沒有建立完善的績效評估機制，使得項目管理人員維護預算嚴肅性和節約項目資金的意識淡薄，主觀上缺乏控制變更的積極性?；蛘哂捎趯I務并不精通，屈服于設計單位、監理單位的專業判斷，甚至盲從于施工單位的建議。
（二）支付環節和核算環節把關不嚴，資金的管理存在風險
1. 項目資金未單獨核算，導致被挪用和串用?；üこ添椖康馁Y金使用的目的指向非常明確，通常作為專項資金來管理核算，獨立于建設單位日常的財務收支。但在實際工作中，經常出現項目資金與其他資金混淆，項目資金被挪用、串用的情形。
2. 工程量核實不準確，導致超進度付款。導致工程量核實不準確的原因主要有兩方面：一是建設單位人員對業務不熟悉，過分依賴監理單位；二是對拆除或隱蔽工程，過程監督不力，在工程量的核實上缺乏足夠的證據支撐。而在實際工作中，施工單位為了盡快回收成本，減少墊資，傾向于超進度請款。
3. 未按照合同約定及時付款，引發經濟糾紛。與超進度付款相反，建設單位有時候也會處于主動地位，在支付工程進度款時會突破合同的約束，滯后付款。這也會成為一個潛伏的威脅因素，一旦發生糾紛，建設單位勢必需要承擔違約責任。
4. 對施工單位拖欠工人工資缺乏約束力，承受超進度付款壓力。在建設單位按照合同及時足額付款的情況下，施工單位沒有及時足額支付工人工資，一臨近年關，工人開始追討薪資，施工單位往往會向建設單位轉嫁財務壓力。
（三）質次價高，資金績效低下
1. 招投標環節不規范。招投標環節是項目管理的首要環節，是確保工程質量的關鍵。但是，在實際工作中由于串標、圍標等不正當手段的操縱，影響了公平競爭，也抬高了報價。此外，商業賄賂促成權錢交易，暗箱操作使得公開招投標程序流于形式，腐敗現象叢生也成為工程質量的一大隱患。
2. 工程非法轉包、分包問題嚴重。為了滿足投標的要求，部分施工單位以掛靠單位的名義投標，憑借掛靠單位的資質、經驗等優勢中標，中標之后將工程肢解轉包、分包給其他施工單位，甚至是無資質的個人或者施工隊。
3. 管理弱化，缺乏監督。由于隱蔽工程、拆除工程的存在，過程監管至關重要。如果沒有及時取證，保留完整的現場記錄，事后審計時就缺乏依據，無法準確核實工程量。
4. 外部審計市場的不規范行為。部分社會審計機構為了搶占市場，推行薄利多銷政策，責任意識單薄，在工程量的核實、定額的套用、材料價格的審查、間接費用的審核等方面有失公允。
三、以內審控風險的策略研究
針對上述問題，建設單位可以通過把握幾個關鍵控制點，以內部審計工作作為切入口，致力于完善內控制度，以期達到降低風險，提高政府投資績效的目的。
（一）認清風險，強化意識
隨著近幾年對單位內部控制建設的重視，各單位也都建立了一系列內控制度，其中很重要的一項就是授權審批制度。但是在這個過程中，也不乏審批手續都已履行完畢，但是責任卻始終未予明確的現象。授權審批制度的前提是落實責任，明確層層審批過程中各自的職責。針對這一情況，必須從對內控制度的設計合理性到執行的有效性進行常規化審計，以審促建，督促建設單位管理人員提高認識，認清風險，時刻警醒，強化責任。
?。ǘ└叨戎匾暎ㄔO隊伍
基建維修項目管理工作是一項綜合性、專業性都很強的工作，建設單位務必要重視三支隊伍的建設。第一支隊伍是內部項目管理隊伍，這支隊伍應當客觀公正，堅持原則，熟悉圖紙，基本掌握施工工藝和建筑材料的性能、價格信息，了解定額的運用。另外就是財務和內審兩支隊伍，這兩支隊伍除了應當具備基建會計的基礎技能外，還要掌握相關政策法規，了解諸如代理費等的計算，同時具備經濟法尤其是合同法等基礎法律知識，打造與項目管理需求相匹配的高素質管理團隊并盡量保持隊伍穩定，是高質高效管理基建項目的有力保障。
（三）以審促建，完善內控
1.職責分工合理，不相容崗位相分離。合理設置崗位，明確劃分權限，實施必要的分離，有利于形成相互制約、相互監督的工作機制。僅就建設單位內部而言，在管理基建項目的過程中，幾個關鍵的控制崗位必須堅持不相容崗位相分離，選用不同的人員。比如：項目管理和評標議標，項目的管理和支付的審核，項目的管理和驗收等。
2.維護預算嚴肅性，嚴格變更審批。預算一經批復，應當嚴格執行預算，不能隨意調整和變更。對施工單位以各種理由提出的變更應當審慎對待。在經過設計單位、監理單位研究同意的基礎上，建設單位作為主體，首先應該對變更的必要性進行再次論證，必要時可以組織專家進行專項論證；其次，在確定確需變更的基礎上，應當對變更的范圍及材料的選用、定額的套用等進行核實、測算，確定變更所帶來的影響，這一點尤為重要，因為很多結算時的爭議都是針對變更部分；再次，根據測算的變更金額，按照規定履行完整的審批程序，對變更超過一定范圍的，要作為重大事項進行集體決策；最后，要調查導致變更的原因，追究設計、監理、施工單位或者建設單位內部管理人員的責任。
3.重視合同管理，強化法律意識。在實際工作中，建設單位對合同管理的不夠重視，往往會成為隱患。在日常的合同管理中，通常應當關注以下要點：（1）在合同簽訂階段，一是務必要確保合同條款前后表述清晰、一致；二是對工程款的支付約定務必謹慎清晰；三是針對拖欠工資的現象增設相關條款；（2）在合同執行階段，一是嚴格按照合同執行，比如履約保證金及付款進度等約定；二是發生變更時及時簽訂補充協議，獲取簽證的書面證據；三是充分利用合同約定的權力，掌握主動權。
4.規范財務審核，嚴把支付關口。財務審核是建設單位支付的最后一關。財務審核的關注點通常包括：（1）關注合同生效條款，比如合同約定，交納一定比例的履約保證金后合同方才生效。（2）確認目前的工程進度是否已滿足合同約定的付款節點要求。目前多數合同都是根據工程進度來確定付款的，進度表需要經過我方的現場施工管理人員、監理單位的確認，再依據支付審批手續，全部到位后，才能安排付款。（3）注重細節復核。工程款通常支付時間跨度較大，在這個過程中也增加了風險，在每次支付前都應當確認已經付款的進度，避免重復付款，同時也要確認開具發票的單位是否與最初簽訂合同的單位一致，如果發現單位名稱變更，必須要取得工商變更的審批手續作為付款依據。（4）重視最后一次付款的審核。按照合同約定，最后一次付款通常以審計報告的審定金額作為依據，因此務必要重視審計報告，比如對核增或者核減率超過一定比例時的特殊處理。如果有專門的工程審計人員，最好能夠對審計核定過程進行查驗，對工程量、定額、材料等進行復核。此外，財務人員還應當關注是否有應當扣回的我方墊付的往來款，比如施工期間托收在建設方賬戶的水電費等。
（四）全程跟蹤，強化監督
基建項目管理錯綜復雜，風險也比較大，且對過程控制的要求較高。建設單位應當從立項起就安排過程跟蹤審計，派駐專門的內審工作小組，對項目實施的各個階段進行事前、事中、事后控制，在保證工程質量的同時，對項目的經濟性和效益性進行評價，強化過程監督。
（作者單位：杭州市西湖區教育局）
