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桐廬縣財政局農業科課題組
《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出，“建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是發展現代農業的必然要求。加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系”。
新形勢下，建立新型農業生產全程社會化服務體系，既是政府轉變職能，確保公共服務“最后一公里”實現的必然選擇，又是發展現代農業，實現農村經濟社會發展、農業增產、農民增收的客觀要求。
2014年，桐廬縣被列為全省農業生產全程社會化試點縣，為期二年，省補財政資金2200萬元。在近二年的試點實踐中，財政與主管部門密切協作，邊實踐，邊改進，在探索農業生產全程社會化服務體系，以及財政管理等方面，取得了階段性成果。但也存在著一些現實問題，必須著手加以解決。
一、建立農業生產全程社會化服務體系的必要性
1．是轉變政府職能的客觀要求
現階段， 政府支持農業的政策導向， 將從“輸血式”向“造血式”轉變，通過政府財政資金支持，激發市場活力，充分發揮市場經濟條件下，經濟組織內在的發展動力和活力，采取政策調節方式，促進農業企業組織繁榮的壯大。如加強農業基礎設施建設，提升技術裝備水平，引導農業延伸產業鏈，增加農產品附加值，真正提高農業贏利能力。
2．是推廣科學技術的客觀要求
以家庭為生產單位的單干戶，有時在先進的技術手段和較為貴重的農機具面前，顯得無能為力。在價格方面，東風井關插秧機、東風井關聯合收割機與普通型相比，生產效率大幅提升，但價格昂貴，農民買不起，買后僅本家庭使用，其利用率也不高。因此，農業生產資源的優化配置和合理利用、產業結構調整、產品開發、市場開發以及整個農業向深度和廣度進軍，需要建立健全以技術服務為主體的農業生產全程社會化服務體系。
3．是發展現代農業的客觀要求
隨著農業生產專業化、商品化程度的提高，農業生產對社會化服務的依賴程度會越來越高，作為商品的生產者和經營者，農戶對社會化服務的需求將不斷增長，需要由產中服務發展到產前、產中、產后的系列化服務，對服務范圍與質量也有更新的要求。通過發展農業社會化服務體系，使用先進的生產手段和先進的科學技術，提供統一高質量的服務，使產銷各個環節逐漸實現社會化，還可以按照市場需要，引導一家一戶的生產向專業化、區域化發展，推進農業產業化進程，加快形成農業產業集群，促進現代農業發展。
4．是改革農業體制的現實需要
上世紀80年代，在我國普遍推行家庭聯產承包責任制，分散經營的模式使廣大農民群眾的生產積極性大大提升，解放了農村勞動生產力，保障了農民的生產經營自主權、收益權，一定程度上，促進了農業生產的發展，較好地解決了農民的溫飽問題。但同時也暴露出了一些缺陷，小生產與大市場脫節的問題尤為突出，集體統一服務的功能基本失去。在實際工作過程中，一家一戶各行其事，如糧食生產中的插秧、收割等，勞心勞力，成本高而效率低。對這些單個辦不好或辦起來成本高的事項，農業社會化服務體系能順利解決。因此，通過發展農業社會化服務體系，既能穩定家庭承包經營責任制度，又能真正實現有統有分、統分結合，實現農戶和經營主體“雙贏”。
二、桐廬縣爭取試點縣的現實背景和有利因素
從宏觀背景和當前形勢來看，如何完善財政專項資金改革，做到適應經濟發展新常態，是當前財政體制機制改革的重要內容。建立農業生產全程社會化服務體系，與當前形勢和財政政策相吻合。黨的十八屆三中全會提出：加快構建新型農業經營體系。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位……鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。……市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府作用，處理好政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的關系。今后，財政資金逐步退出競爭性領域，重點用于彌補市場失靈。同時，專項資金從直接、定向扶持方式轉向采取市場化運作方式，為企業、社會化服務組織提供明確的激勵導向，培育市場服務主體，釋放市場活力，改善公共服務質量，提升財政使用績效。
根據上級改革要求，結合本縣實際，桐廬縣在開展農業生產全程社會化服務試點工作方面，有許多有利因素。
1．有扎實的農業管理基礎
桐廬縣位于浙江省西北部，縣域面積1825平方公里，呈“八山半水分半田”的地貌結構，現有耕地31.23萬畝，標準農田14.13萬畝。2008年以來，桐廬縣以農田基礎設施建設、農田質量提升、三新技術推廣等為重點，積極推進糧食生產功能區建設，糧食播種面積基本穩定，糧食生產條件明顯改善，糧食生產科技水平顯著進步，糧食綜合生產能力穩步提高。目前，已建成糧食生產功能區81個、總面積4.98萬畝，其中省級糧食生產功能區5個、面積0.78萬畝，市級糧食生產功能區15個、面積1.59萬畝，縣級糧食生產功能區40個、面積2.31萬畝。2015年預計糧食作物播種面積達到23萬畝，糧食總產量達到9萬噸。
2．有良好的社會服務能力
農業社會化服務組織及其運行情況良好，全縣現有農機專業合作社10家，糧油專業合作社54家，烘干育秧中心14個，年服務能力5萬畝。通過試點工作，借助財政扶持政策，若干年后，一批優質、高效的農業生產全程社會化服務主體，將脫穎而出，促進機械化集約化水平和農業生產力顯著提高，農業綜合生產能力明顯增強。
3．有堅定的改革創新決心
浙江省財政廳相關文件下達后，縣財政局聯合縣農業局，認真分析本縣農業生產社會化服務現狀，積極向相關領導匯報，提出參與試點工作的設想，擬定試點實施方案并積極向省財政廳申報。桐廬縣憑借扎實的管理基礎，優良的工作態度，經過省級審核，最終成為杭州地區唯一的農業生產全程社會化服務試點縣。
三、桐廬縣農業生產全程社會化服務試點的特征
按照省財政廳文件要求，試點縣要積極創新模式，充分尊重各地的首創精神，在符合中央、省有關規定的前提下，引入競爭機制，推行市場化運作，允許試點縣“先行先試”，積極探索符合本地實際的農業生產全程化服務新模式。據此，從加強財政管理角度出發，試點中突出以下幾方面：
1．引入競爭機制
服務主體競爭，設備采購競爭。2014年試點工作開展以來，桐廬縣立足本地實際，研究出臺農業生產全程社會化服務試點實施方案，選擇在糧食產業開展試點工作。財政部門全程參與，構建縣、鄉、村三級責任體系，逐級落實責任。采取市場化運作方式，充分引入競爭機制，通過自愿報名、公開競爭、擇優選擇，最終確定7家農機專業合作社為服務主體。在農機設備采購環節，全面引入競爭機制。參照政府采購的辦法，在網上發布農機采購公告，公開招標采購第一批農機設備，經多家農機經銷商報價投標，最終確定了中標單位。首批聯合采購了42臺水稻插秧機、聯合收割機、拖拉機等農機設備，采購額546.9萬元。經銷商無償送貨到各農機合作社指定地點，有效節省了采購費和運輸費用。目前，農機設備已到貨，并投入農業生產。
2．創新補助方式
注重補助重點環節，扶持培育規模、優質的服務主體，促進可持續發展。一是選擇“一半入股一半補助”方式進行。在補助方式上，采取直接補貼和設備入股兩種方式結合的辦法。在生產服務環節的直接補貼方面，通過多次開會討論，充分征求服務組織和服務對象的意見，了解市場狀況和服務價格，初步確定2015年農業生產每個作業環節的補貼價格，同時為規范市場，確保種糧農民受益落到實處，我們還確定了每項服務的最高限價。目的是通過激勵農機合作社擴大服務面積，培養農機服務隊伍。二是兩年試點五年實施。考慮到農業生產周期長的特點，農業生產服務組織的培育也需要一個過程，加上農機合作社普遍經營利潤不高、實力不強，我們決定采取兩年資金分期投入的辦法，爭取用五年的時間，培養出一批有適度規模、農機設備先進、服務隊伍精干的農業生產服務組織，促進可持續發展。
3．財政全程牽頭
建立聯席會議制度，從爭取試點的設想，到方案制定，以及具體工作的落實，全過程由財政部門統籌，注重系統規劃。部門側重項目管理，財政部門側重資金、財務管理，職責分明，各負其責，團結合作，有序管理，工作效率大大提高。
4．統一財務核算
為確保試點工作的績效，財政會同主管部門，一方面，對七家農機專業合作社的主要負責人，進行專題財務知識輔導，提升財務管理水平；另一方面，經專業合作社認可，統一聘請財務人員，實行統一財務核算，統一開支標準，做到專款專用，杜絕經常性支出擠占專項情況的發生。同時，大額支付現金、不合法原始憑證入賬現象得到有效遏制。
四、推進農業生產全程社會化服務面臨的現實問題
1．實施主體實力薄弱
農機專業合作社本身是松散型的農民合作組織，規范化程度不高，不是一個完整的市場經營主體，向現代企業轉變還需要一個過程。另外，農機專業合作社經濟實力不足，無力購買大量的農機設備，規模擴張速度較慢。
2．政府保障機制缺失
一是土地集中程度不夠。目前土地田塊面積小、分散情況比較多，流轉存在一定難度，機械化生產條件差，農田基礎設施建設存在一定困難。二是糧食生產保障力度不夠。種糧勞動力不穩固，主要原因是農業糧食生產風險大、利潤低，農業經營者抵御風險能力不強，耕地面積流轉程度不高，糧食安全缺少政府全權主導，有時農業經營者對新品種、新技術的引進不能有效運用等等。
3．延續扶持機制欠缺
現階段，財政扶持基本上停留在一事一議基礎上，直接、定向扶持方式較多，即“輸血式”模式，而采取市場化運作方式相對較少。對企業、社會化服務組織，缺少明確的激勵導向，不利于培育市場服務主體、刺激和釋放市場活力、提升財政使用績效。
4．市場監管力度不強
管理體制上，缺乏統籌管理和部門協作，一方面存在重疊管理，另一方面又存在管理缺位；運行機制上，普遍缺乏科學的評價、考核、激勵、獎懲機制；加之，目前缺乏法律法規和實施細則，農業社會化服務工作無法考量等等。
五、深化農業生產全程社會化服務的財政管理思考
1．形成持續推廣流程
試點工作沒有現成的、統一的模式，只有依據當前國家的財政支農導向，立足本地實際，積極發揮主觀能動力性，注重改革創新，結合正確運用現行政策措施，才能確保試點圓滿成功。試點過程中，要注重總結、積累，確保試點經驗在浙江省范圍內可推廣、可復制。
2．建立長效扶持機制
完善財政資金補助機制，探索動態補助制度，對服務能力強、服務質量高、群眾反映好的服務主體，可適當增加補貼額度，結合本縣財力和農業全程社會化服務中長期目標，公平、合理安排財政扶持資金。
3．強化監督管理機制
財政部門會同農業主管部門，建立監督管理機制，強化對服務主體的服務質量、服務價格的監管，通過運營管理、資金使用、服務質量、服務對象滿意度等進行考核，實現經濟效益、社會效益“雙贏”。
4．注重主體能力提升
一方面，加強財政支農政策培訓，宣傳財經紀律和政策，促進更好地知曉政策，幫助主體正確運用現行政策，合理申報項目，更好地享受支農政策。同時加強財務核算，規范、有效使用財政資金。另一方面，主管部門要加強業務指導，經常深入基層，開展有針對性的業務輔導，用科學的方式方法解決疑難問題，掌握操作技能，提升自身發展素質。
5．實施資金績效評價
對農業生產全程化社會服務試點資金，從申報、管理、使用，以及經濟、社會、生態效益等方面，進行全面的績效評價，并將評價結果作為政策取消、調整、存續的重要依據，為在全省范圍內財政扶持資金的設置和安排導向提供依據，為領導宏觀決策當好參謀。
6．完善政府協調機制
政府要建立和完善協調機制，統籌各方資源，特別是在土地集中、糧食生產保障等方面，要完善配套措施，做好引導和規范管理工作。對工作中出現的相關問題，可以政府辦牽頭，通過定期聯席會制度、聯合辦公等方式，妥善加以解決，確保農業生產全程社會化服務廣泛、持續推廣，真正實現農村經濟社會發展、農業增產、農民增收。
課題組組長：王向軍
成 員：楊曉屏（執筆）
