1 部門預算改革的重要性及實施現狀
部門預算是政府預算編制的一種制度和方法，由政府各個部門編制，“一個部門一本預算”，是反映和控制政府部門財政收入支出活動的有利管理工具。實施部門預算，有利于規范政府部門的財務行為，促進政府部門依法行政、依法理財，提高行政辦事效率，構建“廉潔型、法治型”政府。實施部門預算，有利于強化政府部門財政收支管理，提高財政資金使用效益，增強政府部門的社會經濟效益。實施部門預算，有利于科學監督政府部門的財務活動，加強責任考核，減少權力滋生腐敗的土壤，遏制“黑匣子”式的內部貪腐。實施部門預算，有利于規范政府在社會分配中的先占行為，推動資源優化配置和促進市場經濟的發展。
我國自2000年開始啟動部門預算改革，迄今為止部門預算改革已經走過14個春秋。14年來，部門預算已經成為我國政府預算編制的主要模式，并在創新預算編制方法、推進人大監督、將預算外收入納入監管、建立預算績效評價體系、搭建政府集中采購平臺等方面做出了一系列的改革嘗試，取得了重要的、顯著的成果。然而，在推進和實施部門預算的過程中，各地各部門仍然發現一些問題，如預算超支、挪用項目資金、不實行招投標、預算資金閑置等。審計署曝光2011年農業部預算執行超支19億元。部門預算改革仍然任重道遠。
2 當前我國農業部門預算編制存在的問題
農業是人類的“母親產業”，步入現代社會后，雖然農業的地位不再如過去那般眾星捧月，但依然是必不可少的、事關國家經濟安全的基礎性產業。搞好農業部門預算編制，對于提高農業財政資金利用效益，增強政府在農業領域的控制和政策執行力，改善“三農”問題，促進城市和農村和諧發展具有重要意義。然而，就當前我國的具體實踐來看，一些農業部門、事業單位、科研機構在推進部門預算改革的過程中，暴露出在思想認識、預算編制、約束執行、績效考核、全面管理等方面存在的矛盾和問題，具體來講有“三個矛盾”“六個問題”。
“三個矛盾”分別體現在：①財政資金的有限性同農業發展需求的無限性之間形成的資金供求矛盾。政府財政收入的盤子就那么大，而向財政伸手的單位卻不少，教育、衛生、公安、文化、農業、公共項目等，都覺得自己缺錢，都認為自己該拿更多的錢。資金的供求矛盾導致部門事權和財權的不匹配，“心有余而力不足”。②部門利益的狹隘性同國家政府利益的全局性之間形成的利益沖突矛盾。當一個組織形成之后，它會沿著自我保護的道路不斷前進，部門亦是如此。然而作為一個部門機構，由于其自身的相對封閉性和穩定性，必然會帶來相應的自利性。農業部門在追求部門利益最大化的過程中，必然會同試圖通過預算改革改善利益分配關系的國家整體產生矛盾和沖突，于是就會形成抵制。③預算的計劃性同部門任務的機動性之間形成的計劃例外矛盾。預算是一種提前設計好的計劃性綱領，但事實上，未來永遠無法計劃。農業部門涉及管理事務繁多，除了常規性的基礎事務之外，每年都會因為突發性的事件或上級臨時交辦的任務而產生出新的預算追加需求，而這在年初預算中是無法預計的。臨時預算追加過多，就會挑戰和降低預算的嚴肅性，令預算編制有名無實，淪為形式和走過場。
“六個問題”突出地表現在：①預算編制不實。部分農業單位在編制預算的過程中，存在虛報、瞞報、虛增項目，重復列支等行為。有的農業單位則在預算編制過程中缺少方法、缺少專業人員，預算編制不合理、不科學。②預算審批不專。不少農業項目專業性強、科技含量高，對其預算的合理性應該經過專門的、全面的、細致的審核。然而在實踐過程中，財政部門、人大往往缺乏專業的審批力量，只能是單位報多少批多少。③預算執行不力。存在預算執行與編制脫節的問題，一些農業單位往往在執行過程中挪用項目資金、虛列開支套取預算資金等，導致預算編制流于形式。④預算監督不嚴。缺乏有效的預算分析、反饋機制，對預算的績效考核和責任追究也不到位，用多用少一個樣。資金結余管理不善。⑤配套準備不足。沒有理順內部關系，如工作重點、定崗定責、定員定額等，導致預算編制缺乏基礎和針對性。⑥歷史遺留問題。如一些農業單位人員超編、二級機構資金配套等問題。
3 強化我國農業部門預算編制的對策和建議
3.1 理順關系，科學謀劃，力求做到“全面覆蓋、重點突出”
農業單位要理順3個關系，即“全面與重點”“整體與局部”“基本與項目”的關系。財政資金的盤子就這么大，不可能所有人、所有事情都喂飽，農業部門在預算編制的過程中一定要理順“全面與重點”的關系，力求做到“全面覆蓋，但重點突出”。這就要求農業部門在編制預算過程中，要緊緊圍繞當年地方黨委、政府和上級業務部門制訂的工作目標，明確全年工作重點，科學謀劃年度重點建設項目。如農業基礎生產建設、農業科技創新、農業組織建設、支農惠農等。同時，在預算編制的過程中要明確“整體與局部”的關系，要做到“個人服從集體、下級服從上級、局部服從整體”，突破小團體的狹隘利益觀念，做到胸中有格局。這就要求農業單位在預算編制的過程中服從和配合地方黨委、政府的相關安排，順應當前不斷變化的政府財政支出資金需求，不因為自己的部門利益破壞地方經濟社會發展的大格局。部門負責人要敢做惡人、敢唱黑臉，對于因為資金重新分配而可能失去的既得利益，要做好內部員工和下屬單位的教育和說服工作，真正做到上上下下一條心。
3.2 規范流程，科學編制，完善預算申報和審批程序
農業單位在預算編制過程中應按照“三化”的要求做好預算編制工作，即“編制科學化、收支明細化、流程規范化”。
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編制科學化就是預算單位在編制預算的過程中要采用科學的方法、翔實的資料、嚴謹的態度來認真細致地編制各級單位預算，然后進行匯總報批。預算單位應按照政府“三定方案”，梳理完善內部支出目標，明確定員定額標準，確實做到底數清、數字明，不瞞報、不虛報。同時，預算單位在預算編制的過程中，應采取“自下而上、自上而下、上下結合、橫向溝通”的方式，增強預算編制過程中的全員參與性，確保預算編制具有廣泛的群眾基礎和說服力。在涉及物品采購、項目支出等方面的預算編制中，一定要提前做好信息搜集工作，認真進行市場價格調研和詢價，并科學依據方案設計和施工方法等進行合理的工程造價編制。預算審批要采用專家審批制，增強預算審批的嚴謹性和科學性。
收支明細化就是要求預算單位在預算編制過程中，“宜細不宜粗”。基本支出預算應按照工資福利支出、辦公經費、個人和家庭補助等詳細分列，對大類再細分小類，并根據實際情況細化預算支出。對于項目預算支出，必須嚴格控制項目預算支出范圍和細化類目，按照人員、工程、進度等編列到位，務必做到使項目資金的大多數都用到項目上，而減少非項目的基礎性支出。同時，應推進綜合預算，將預算外收入支出納入預算管理體系，提高預算管理的準確性和全面性。
流程規范化就是要求在預算編制的過程中應做到“合理、合規”。農業單位在預算編制過程中應嚴格遵循“統一領導、歸口管理、分級負責”的原則，按照“二上二下”的程序規范操作。并嚴格遵守預算編制的時限要求。同時，在預算編制過程中，一定要做到編制有依據。預算編制要依據相應的國家法律、法規、規章、相關辦法、行業標準等，絕不能想當然。同時，要對預算編制、審批等過程中的操作和文本式樣予以嚴格規范，通過頂層設計予以保障和規范。
3.3 嚴格執行，強化監督，構建完善的預算約束與監督體系
預算編制是預算管理中的關鍵環節，但不是全部。預算編制的效果如何，還依賴于建立起完善的事中、事后監督機制。農業單位在預算編制完畢并通過審批下發執行后，應建立起有效的執行和監督機制，強化對預算執行單位的約束。農業單位應推行預算執行與預算安排相掛鉤，根據預算執行和結余情況調減預算單位額度。同時，應加強預算執行過程中的預算分析、檢查機制，通過中期檢查、末期檢查等方式及時發現和糾正問題。此外，還應將績效考核納入預算管理之中，通過推進預算績效考核、決算管理等，加強預算監督，增強預算編制的落實效果。
4 結 論
預算管理就是政府部門的錢袋子管理，農業部門應當做好科學謀劃，合理編制部門預算，為國家、政府和人民管好自己的錢袋子，當好自己的家，為農業事業的穩健發展與地方經濟的協調發展做出應有的貢獻。
主要參考文獻
[1]賈云潔.農業綜合開發資金預算執行問題探討[J].財政監督，2014（21）.
[2]張潔.深化部門預算改革的思考[J].企業改革與管理，2014（18）.
作者：黃克輝
