四川省財政廳綜改辦
鄉村善治是農村乃至整個社會和諧穩定的基礎，村民自治是維護和促進農村社會和諧穩定的細胞工程。在新型城鎮化和新農村建設全面推進的背景下，完善和發展鄉村自治已迫在眉睫。為此，我們以農村公共服務運行維護機制建設為切入點，在發展基層民主、創新鄉村治理機制等方面做了有益探索。
一、問題——“四不”現象突出，鄉村自治滯后
（一）利益斷裂，村民自治意愿不高。一方面，四川省農村發展相對滯后，吸引不了村莊精英參與政治的興趣，難以形成良好政治生態。另一方面村級集體經濟脆弱，“空殼村”普遍存在，基于自身利益考量的村民會自覺選擇降低參與鄉村治理的策略。
?。ǘ┚⒘魇В迕褡灾文芰Σ粡?。一是農村“年輕力強者外出務工、老弱病殘者務農守家”現象較普遍。二是農村大學畢業生、技術能手等農村精英但凡進了城的，都不愿再回農村。三是大學生村官多以基層經歷為跳板，大多被“截留”于市、縣和鄉鎮，很少真心扎根村組。四是村組干部年齡結構老化、知識落伍，組織、管理和服務能力跟不上時代發展。
?。ㄈ┣啦粫?，村民自治空間不大。目前，四川省鄉村治理的現實是：政府意志有余，民主意志不足。自治組織對政府依附性強，壓抑了鄉村社會自治性的生長與成熟，壓縮了村民個人能動性的實施空間。同時，農村地區人員分散、議事機制不完善、決策內容較狹窄，村民監督委員會監督缺失或流于形式，讓村民沒有較好的有效渠道參與村莊政治生活。
?。ㄋ模┹d體缺乏，村民自治抓手不多。四川省多數村幾無自有財力，村內公共事務管理和公共服務提供滯后，村民沒有參與村莊自治及民主議事、決策、監督的平臺和項目支撐，村組干部缺乏引導村民自治的有效抓手。加之，村級社會建設普遍滯后、社會組織發育發展不良，帶動村民參與村務管理服務能力不足。
二、實踐——重構民主生態，搭建自治平臺
針對鄉村自治現狀和難題，結合農村綜改工作，四川省率先啟動農村公共服務運行維護機制建設，著力搭建鄉村治理機制平臺，促進農村社會良序善治、和諧穩定。
（一）做法
農村公共服務運行維護機制建設基本做法是：賦予村級組織一定財力，由農民群眾通過民主議事方式，自行確定用于村內戶外公益設施管護和村內公共服務事項開展。具體做法是：
1.頂層設計建機制。圍繞“獲得民眾廣泛支持、滿足差別化公共服務需求、建立矛盾沖突內消機制、確保資金使用費省效宏”的思路設計方案，著力探索和建立黨支部領導、村委會組織、村民會議決策、村民理財和質量監督小組監督、廣大村民和其他村級組織廣泛參與的農村公共服務運行維護機制。2014年，省委、省政府又將之納入全省19件民生實事之一，各級財政共籌集落實補助資金15.72億元予以重點推進。
2.因地制宜定標準?；谖沂〉赜蛎娣e廣、民族差異大、農村情況復雜多樣、村民需求各不相同等現實情況，堅持原則性與靈活性相結合，按照“低標準、廣覆蓋，因地制宜、因村施策”要求，確定初期補助標準為平均每村每年5萬元，實現全覆蓋后逐步提標。資金直接到村，鼓勵財力較好市縣自行提高補助標準?？h級財政可根據村人口等因素，在每村不低于3萬元基礎上，分村分類確定具體補助標準。
3.簡政放權增活力。全面下放項目和資金審批權限，實行“負面清單”管理，只規定資金不能使用的領域和項目，即“五不準”：不準村組干部私自決定，不準用于彌補公用經費缺口和發放村組干部補貼，不準分發給村民，不準違反財政報賬和國庫集中支付制度，不準截留、擠占、挪用。補助資金使用權歸全體村民，任何單位和個人不得下達指令性計劃或專項工作任務，不得干預村民民主決策。
4.尊重民意民做主。事前，項目必須由村民大會或村民代表大會民主議定；事中，村民理財和質量監督小組全程參與監督；事后，交由群眾評議。通過事前群眾議定、事中群眾監督、事后群眾評議，確?！按迕袷隆⒋迕穸?、村民建、村民管、村民評”，讓村民真正當家做主。
5.規范操作提績效。統一編訂《操作手冊》，逐項規范操作流程，印發到每個試點村，實現工作規范有序；開展農村公共服務運行維護標準化試點，推動項目實施有據可依、有標準參照，讓項目實施更具科學性和可操作性，確保資金陽光下運行、項目標準化實施。
6.全面公開強監督。各村的年度運行維護資金總額，必須于年初公開；村民對資金使用提出的建議意見，必須在村內公開；村民會議或村民代表大會對村民建議的表決結果必須公開；項目的實施和資金的使用情況必須公開；村民對項目實施和資金使用效果的評價意見必須公開?！拔鍌€公開”，保證全體村民能夠全程了解、參與和監督資金的使用和項目的實施情況。
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農村公共服務運行維護這一有效的鄉村治理機制建設，因其政策設計理念的調整和管理方式的變革，在完善、發展和創新基層治理機制等方面發揮出了“小改革催生大機制、小資金筑起大舞臺”的獨特顯著成效，得到了社會各界廣泛認同和農民群眾衷心擁護。2014年，各級財政共籌集資金15.72億元（其中，省級財政籌措下達9.17億元，市、縣配套資金6.55億元），試點工作覆蓋到全省20個市（州）164個縣，81個縣實現村級全覆蓋，試點村達到30568個，覆蓋率達到65%，超額完成年初省委、省政府下達覆蓋26392個村的民生實事目標任務15.8%。
1.增強了農民群眾民主性，成為了強化基層民主自治的試驗田。財力下沉和決策權下放，將部分村級事務交由村民民主決定和實施，喚醒了村民主人翁擔當，提升了村民民主意識，增強了村民參與村級治理的意愿和熱情，重構了基層社會治理方式，既彰顯了村民公共意志，鞏固了基層民主，又降低了政府社會治理成本，提升了工作效率和治理效果。
2.增強了村組干部能動性，成為了提升基層組織能力的助推器。通過賦予各村一定財力，讓村組干部可以統籌謀劃村內事務，有計劃地處置一些突出矛盾和問題，實現“小事不出村、矛盾不上交”；還可在組織群眾議事中了解群眾、在組織項目實施中服務群眾、在工作結果評價中接受群眾監督，密切了干群關系，提升了村組干部威信。一些試點地區采取與年度補助資金分配直接掛鉤的績效獎懲制度，“倒逼”村組干部你追我趕為群眾辦更多好事、實事，提升了基層組織戰斗力。中江縣石泉鄉林家溝村2社土石橋年久失修，嚴重影響該社38戶120余人的出行。運維資金落實后，“安心橋”很快維修好。村支書曾傳美感嘆到，“現在有了農村公共服務運行維護資金，我們在老百姓面前說話、辦事也有了底氣，工作起來卯足了干勁”。
3.增強了鄉村管理文明性，成為了維護基層和諧穩定的粘合劑。資金除用于現有基礎設施日常管護外，村民還可以根據村情用于糾紛調解、治安防范、食品安全監督、電業服務、老年人關愛、留守兒童呵護、放電影、看圖書、聽廣播、跳壩壩舞和村莊環境衛生治理、民俗文化傳承保護等社會管理事務，撫慰了農村群眾身心，緩解了“精神荒蕪”問題，保護、傳承和發展了亙古綿延的鄉村文明，培育和重塑了“團結友愛、互助協作”的鄉村倫理精神。從試點反饋情況看，上訪率大幅下降了，村務管理井然有序，呈現出了風清氣正、穩定和諧、健康發展的良好景象。
4.增強了社會治理多樣性，成為了促進農村經濟發展的撬動桿。一方面，一些前期投入的村級公益設施得到修繕管護、功用得到重啟、績效得到提升，盤活了農村多年累積下來的大量的基礎設施存量，解決了困擾政府和農村多年的“重建設輕管護、想管護而無錢無人無力管護”的突出問題，農民生產生活條件得到有力改善，促進了農業增效、農民增收。另一方面，資金籌集采取財政補助、村民義務奉獻和社會捐資贊助扶持相結合，拓寬了村級自治主體和資金多元化，搭建了村級資金聚合平臺，推動了農村社會和組織自發性成長。同時，把簡易項目盡量向農村弱勢群體傾斜，充分照顧老人、殘疾人和低保戶，讓其既能自我保障，又能體面工作，更能貢獻余熱，切實讓村民共同發展致富。儀隴縣度門鎮楊家岸村用5萬元運維資金購買建材，引導村民自愿投勞，維修了已斷水多年的渠道1.3千米，新增灌溉面積115畝，原本棄耕多年的土地又重新插上了秧苗。資中縣水南鎮乘家村57歲單身殘疾人鄧前八，通過此項政策，成為了1名電排守護員，不僅自己的生活問題得到了解決，而且能為村子做好事，身心比以前暢快了很多。
“農村公共服務運行維護機制建設雖然只涉及村一級，補助標準目前平均每村也只有5萬元，但切實解決了當前農村民主自治中最急需、最急迫的大問題，讓廣大農民感受到了黨和政府的溫暖，增進了廣大農民對黨的感情；為廣大村組干部服務農村找到了抓手，讓村組干部找到了當干部的感覺；財政資金四兩撥千斤有效引導了農民和社會資本投入到村級公益事業建設中來，基層干部對資金發揮的巨大作用非常感慨?！边@是榮縣縣委書記榮全發出的肺腑之言。
（三）啟示
農村公共服務運行維護這一鄉村治理機制建設能夠取得“小改革大機制，小資金大舞臺”的顯著成效，主要得益于政策理念務實和工作機制創新。
1.以民為本的政策理念是做好工作的理論基礎
（1）堅持以人為本和還權于民。政策制定出發點和落腳點是更好為民眾謀福利、推動經濟社會發展。涉及到村的政策，應充分發揮群眾的自治能力，相信群眾、依靠群眾，把權利交還給村民，讓他們自己做主、自己處理自己的事情。
?。?）統籌發展大局和群眾意愿。政策既體現發展大局要求，又尊重和吸收群眾合理愿望和訴求，就既能實現頂層設計目標，又能接地氣，得到廣大人民群眾的支持擁護和點贊稱好，政策實行才有其可行性和有效性。
（3）結合面上共性和點上個性。四川地域面積廣、民族差異大、農村情況復雜多樣、村民需求各不相同，政策制定不能一刀切，要充分尊重考慮各地差異，堅持政策方向統一性和具體實施靈活性，重視地方經驗，激發其內生動力和參與積極性。
2.務實創新的工作機制是績效提升的實踐保障
?。?）資金分配機制。農村公共服務運行維護機制建設資金的分配模式，既讓村村得到財政扶持、戶戶直接或間接受益，又輕重有別、緩急有序、投向急需，確?！氨Ｆ栈?、突重點”，發揮最佳效益，贏得群眾歡迎。
（2）民主自治機制。建立村級民主議事機制，一切都由“群眾說了算”。建立鄉鎮政府指導，村兩委組織、引導、協調、服務，村民自我管理，社會組織多方參與的農村社會管理機制，把村務管理權交給村民，讓矛盾消化于村莊內部，實現鄉村民主自治。
?。?）規范管理機制。在農村公共服務運行維護中，以統一操作流程為核心的管理機制，讓程序有據可依、有章可循，讓標準化引導和貫穿工作始終，體現規范、內消矛盾、保障公正，推動工作“流水線、標準化”開展。
?。?）全程監督機制。建立政府（部門）與群眾自治組織“上下結合”的監督機制，做到事前、事中、事后全程監督，充分發揮村民理財小組、質量監督小組等群眾組織的監督作用，既提升監督效果，又降低監督成本，更拓寬村民參與村務管理和服務的多元渠道。
三、建議——抓住動力源泉，激發治理活力
鄉村治理機制創新是一個龐大的系統工程，涉及方方面面，全省開展的農村公共服務運行維護這一鄉村治理機制建設，只是從一個方面完善、提升和充實了鄉村治理機制內容，達到了促進農村公共服務均等化和激活鄉村治理機制死水的有機契合。實踐表明，創新鄉村治理機制，還有很長的路要走。
(一)調整理念
按照“以人為本，有序善治”的總體要求，堅持黨組織領導、政府依法行政、民主自治有機結合，大力推進黨組織由“全能型”向“核心型”轉變、政府職能由“管理型”向“服務型”轉軌、村委會由“包辦型”向“自治型”回歸、集體經濟組織由“依附型”向“獨立型”發展，逐步形成在村黨組織領導下的群眾自治組織依法自治、集體經濟組織獨立經營、群團組織和其他社會組織充分參與的多元化治理機制。
(二)抓住重點
1.完善鄉村制度，暢通鄉村治理渠道
（1）建好基層組織。全面推行“兩推一選”，建好村黨支部，充分發揮其領導核心作用。加強村委會建設，積極引入農村精英和優秀人才，配強村委會班子。建立健全基層黨組織在符合條件的農民合作社、龍頭企業、行業協會的組織機構延伸。
?。?）明確職能職責。進一步明確規定鄉鎮政府、村支部、村委會、村民監督委員會、村民會議、村民代表會議的職能職責，處理好鄉鎮政府與村“三委”的關系，推動鄉鎮政府依法行政，村“三委”和村民依法行使權力、履行職責、承擔義務。
?。?）體現村民主體。完善村民民主議事機制，拓展議事內容，讓村務事都由“群眾說了算”。建立健全村民聯戶代表制度，讓代表充分發揮“代表”作用，增強農民群眾話語權。嚴格規范和落實村務、政務、黨務公開，提高透明度，擴大知情權。
2.培育農村精英，充實鄉村治理主體
?。?）提升農民。強化觀念更新、知識學習和實用技術、技能培訓，加快培育有文化、懂技術、會經營的新型農業職業經理人和農民，全面提升農村居民認知水平和自治能力。
（2）留住人才。嚴格落實大學生村官和“三支一扶”政策，讓村官和服務基層人員切實沉到村，培養為村組骨干、村組干部接班人，推進村組干部全面換血、結構優化。
?。?）培育主體。重點培育專業大戶、家庭農場、專合組織等農村新型經營主體和農民協會等社會組織，鼓勵其為農村提供產、加、銷全程服務，降低成本，提高效益，增加收入。
（4）指導幫扶。完善干部企業駐村聯戶制度，加強指導幫扶力度，創新各項考核指標，全面督促落實，讓駐村干部和聯村企業真正為村里干些實事，帶領帶動村民發展。
3.推進農村發展，搭建鄉村治理平臺
?。?）深化農村市場化改革。加快農村市場機制建設，建立健全激勵約束相關制度，引導城市工商資本、先進技術、知識、信息和龍頭企業等下鄉，讓農村成為市場經濟新的發展沃土。大力培育和扶持農村集體經濟發展壯大，加快集體經濟和專合組織企業化獨立經營改革,以市場力量推動農村經濟快速發展。
（2）加快農業現代化發展。立足農村特色優勢資源，推動資源優勢、生態優勢和后發優勢轉變為經濟發展優勢。延長農業產業鏈條，大力發展農業種植業，改造提升傳統農業；加快發展以農產品為原料的加工業，增產增銷增效；積極培育和發展以鄉村旅游業、農業社會化服務為重點的三產業，提升農村品味，構建一二三產聯動、上中下游一體、產供銷加賞互促的現代農業完整產業鏈，加快推進城鄉互動、產村相融。
4.加大財政激勵，構建鄉村治理保障
?。?）支持村級組織運轉。全面落實村級組織運轉經費保障制度，建立健全正常增長機制及經費使用管理和監督辦法。提高村組干部、大學生村官待遇。加快化解村級歷史債務，嚴控新債，積極為村干部開展工作創造有利條件。
?。?）支持公益事業建設。充分發揮一事一議財政獎補政策的制度優勢，逐年增加獎補資金投入。擴大村級組織權限，提高各類到村資金整合力度、覆蓋廣度和帶動深度，鼓勵各種企業、成功人士、經濟社會組織和慈善機構捐資捐贈、對口幫扶，加快建立和完善農村基礎設施體系和公益事業體系。
?。?）支持公共服務提供。按照城鄉公共服務均等化要求，加大公共財政對鄉村公共服務的配置比重和整合力度，統籌整合、歸口下達，形成合力、提高績效。推動農村公共服務運行維護機制建設盡早實現全省行政村全覆蓋，逐步提高補助標準，建立農村公共服務運行維護標準體系，大力提高運維工作水平。
?。?）支持鄉村金融發展。利用財政獎補政策，激勵商業銀行、非銀行金融機構服務延伸到村，增加貸款規模，方便村民生活。支持農村資金互助社發展，培育村民“自己的銀行”。加快建立農村產權體系，為村民用土地經營權、宅基地使用權、房屋產權和集體經營性建設用地抵押貸款提供擔保、貼息等支持，為農民擴大生產、經營和投資創造良好條件。
?。?）加強到村資金整合。在簡政放權、擴權強縣政策基礎上，增強縣級自主權，堅持以縣為平臺，指導督促縣級層面加強到村資金、特別是到村的公共公益基礎設施建設和公共服務財政補助資金的整合，以更好強化村級公共公益基礎和推動農村民主自治發展，促進農村公共服務均等化，夯實黨的基層執政基礎。
(三)突破難點
在推進鄉村治理機制創新、促進村民自治的過程中，要堅持破舊立新：及時變革和破除不適應鄉村治理的相關制度，完善和建立適應當代農村發展需要的各項制度。
1.改革戶籍制度。完善和推進戶籍制度改革，實現城鄉居民統一登記，消除依附在戶籍上的各種不平等待遇，讓戶籍向人口登記管理功能回歸，讓鄉村人口在住房、就業、子女入學、社保、醫保等方面享有同等國民待遇。
2.改革土地制度。在確權頒證的基礎上，建立農村土地財產保有、處置和退出機制，改革征地征用制度，為增加農民財產性收益提供政策性保障，促進農民帶著財產權利安心轉市民和農村土地向種田能手集中。加大政策激勵，推廣崇州土地股份合作社經驗，加快土地流轉，發展適度規模經營，提高土地利用率和農業生產率，保障糧食安全，增加農民收入。
3.改革住房制度。按照因地制宜的原則，宜聚則聚、宜散則散，重點支持和加快農村中心村和聚居點建設，打造農村新型社區。加快實施不動產統一登記，確保農村居民合法合規的自有住房和宅基地使用權納入統一登記，得到法律保護和市場認可。推廣農村廉租房建設，滿足困難群眾住房需求。
4.改革社保制度。加快建立城鄉一體的社會保障制度，落實養老、教育、醫療、衛生、低保、救濟救助等政策待遇，構建全方位的社會保障網。
5.改革管理制度。前移服務管理關口，逐步推開網格化管理制度，一個村一個網格。將村“兩委”成員、小組長、村民代表、民警、志愿者和村民合理配置到網格中，在村組干部中確定1名專職和多名兼職網格員，明確其主要職責是發現解決村內潛在的安全隱患、糾紛矛盾、治安事件等，變被動管理為提前防范處置。
