孔祥華 黃國平 佘志堅
我市從2007年開始推進政策性農業保險試點工作以來，政策性農業保險對促進農業生產發展，支持農業防災減災發揮了促進作用。但隨著我國改革開放的進程，伴隨城鎮經濟、交通運輸、第三產業的大發展，導致農村勞動力、資金、土地等資源大量流入城市，種、養殖業成本大幅度上升，經濟效益極低，甚至虧本，嚴重挫傷了農民的務農積極性。政策性農業保險如何適應這種形勢，值得深入研究。為此，我們對全市7個區（縣）及32個主產糧食鄉鎮的農業保險工作，進行了大量調查、分析、研究，提出了完善農業保險相關政策的建議。
一、基本情況
（一）農業保險成績突出
在上級有關部門的指導下，各級政府高度重視政策性農業保險工作，財政及農業相關部門與農業保險承辦機構密切配合協作，將保險品種從2007年水稻、玉米、生豬、能繁母豬4個品種逐步擴大至2013年的10多個品種。同期，糧食生產保險從履蓋面不足10%提高到基本全履蓋，農業保險保費收入從2295萬元提高到15330萬元，農業受災理賠從2000余萬元提高到6247萬元，至2013年7年累計對受損農戶支付賠款29468萬元。可以說，我市政策性農業保險的保險品種不斷增加，保險履蓋面逐年擴大，保費收入持續增長，保障能力穩步增強，為我市農業、農村經濟發展起到了保駕護航的作用。
（二）主要做法
一是領導高度重視，部門密切配合。我市在全省統一保險的品種穩步提高履蓋面的基礎上，積極開展地方特色農產品保險，如蔬菜、高粱、林下雞、烤煙、農房等，這些工作的開展，都及時得到各級政府的大力支持。相關部門之間配合默契，促使我市農業保險工作順利開展。
二是責任明確，措施有力。市、區（縣）政府將農業保險作為惠民工程列入農業農村經濟工作目標考核，農險辦也明確了工作目標，水稻、玉米、能繁母豬按照應保盡保，生豬按年出欄數30%參保作為工作目標，同時積極鼓勵各區縣開展地方特色保險。
三是宣傳工作形式多樣，發動群眾積極參保。各級政府除利用廣告、標語、板報、墻報等宣傳媒介外，市農險辦還配合保險承辦機構印制宣傳資料發放到農戶，通過廣播電視和電影下鄉的機會宣傳，使農業保險的宣傳工作做得有聲有色，農戶參保的認知度較高。
四是保險機構完善工作機制，提高工作效率。在開展農業保險工作初期，理賠程序復雜，很多地方反映報案后，要三、五個月才能得到賠款，有的地方甚至超過半年。近幾年來，保險機構通過強化培訓，制定工作規程，明確崗位責任，對養殖業保險明確了農戶報案后，8個工作日將理賠款打入農戶一卡通，農戶的滿意度非常高。
五是強化資金監管，逐步規范運行。試行農業保險之初，受災理賠款通過鄉鎮兌付。在工作檢查中發現有資金滯留，隨意調整理賠對象、理賠標準等現象。通過近幾年的規范，理賠資金由農業保險承辦機構通過銀行“一卡通”直接理賠到受災農戶，有效地解決了上述問題。
（三）面臨的主要問題
一是相當部份農戶的參保意識淡薄。農業保險是受災才有賠款，相當部分農戶認為沒受災就白交錢。特別是糧食生產，屬淺丘、丘陵的幾個區縣，水源條件較好，再加上農業科技的推廣普及，病蟲害防治到位，保險范圍內的災情并不是多發、常發，即便有災情，也是局部的，很多農戶可能若干年都遇不到一次重災，因此農戶普遍存在僥幸心理，參保積極性不高。
二是存在基層墊付農戶應交保費現象。從調查看，由于有單項工作考核，不少鄉鎮存在鄉鎮政府、村社干部幫農戶墊交保費的情況。從分類型來看，養殖業參保積極性高于種植業。分析其原因，我市對養殖業的賠付規定了具體標準，以生豬體重作為衡量標準，同時賠付對象明確和賠付標準明確，農戶心中有數。而種植業的賠償方法則大不相同，再加之種植業賠付標準低，農戶對種植業參保的積極性遠比養殖業低。鄉鎮、村社干部墊交保費，也主要是種植業，近幾年實行“無賠款優待續保政策”后，鄉鎮基層的工作壓力才小一些。
三是今年保險政策變化對農業保險的影響。根據省財政規定，今年農業保險作了幾項政策調整：一是降低主要種植業品種和森林保險的費率；二是取消種植業無賠款優待續保政策；三是提高育肥豬和奶牛的保額。同時對農業保險承辦機構引入競爭機制，取消目標任務考核。這幾項政策中，目前對農業保險影響最大的是取消目標任務考核。由于鄉鎮政府重視程度下降，預計今年養殖業參保會下降30%左右。從鄉鎮反映的情況看，待明年取消種植業無賠款優待續保政策以后，估計種植業參保還會下降50%以上。
四是農業保險承辦機構對種植業賠付定損難。種植業量大面廣，農戶之間承包地互相交錯。保險機構定損面積、損失程度時不可能十分準確，只能大致估算，因此定損人員的思想業務素質就顯得非常重要。而在實際工作中，基本上都是保險公司將賠付資金定損給鄉鎮政府，鄉鎮政府分配到村社，而村社就簡單地平攤到每個農戶，導致重災輕災一個樣，每畝賠付就是幾十元。賠付金額遠沒有宣傳的那么多，農民對此抱怨較多。
五是現行政策存在操作缺陷。省財政廳2007年川財金(14號)文件第十三條規定：“試點市（州）當年農險核定賠償扣除歷年農險盈余積累后，在全市當年農險保費的2倍以內部分，由保險經營機構承擔全部賠償責任。”第十四條規定：“超賠責任在全市當年農險保費的2倍以上至3倍（含3倍）部分，在扣除歷年農險盈余積累不足賠償時，政府與保險經營機構按1∶1比例承擔超賠責任，支付超賠資金。”保險機構作為一個企業，必然追求利益最大化，不可能用商業保險的利潤來彌補農業保險虧損，因此，超賠的可能性微乎其微。在保險機構內部核能上，農業保險結余資金進入經營利潤，與公司管理人員的經濟利益掛鉤，也促使農險承辦機構在定損時從嚴控制，盡量減少賠款。從我市歷年情況看，可以說年年有結余。特別是種植業結余比例更大，這也是省上降低種植業保費費率的理由。據初步統計，全市養殖業賠付率為56.27%，種植業賠付率為33.65%。
二、完善政策性農業保險的幾點建議
（一）加強領導，把農業保險納入民生工程監管
農業保險涉及農民千家萬戶，國務院對農業保險工作作了專門部署，省委書記王東明在全省深化農村改革推進會上的講話中，把農業保險作為建立健全農業社會化服務體系，為農業生產經營方式轉變提供有力支撐的措施之一，要求探索建立政策性農業保險體系，認真落實國務院制定的相關政策措施，積極與保險公司搞好對接，引導和支持保險業向農業農村縱深發展。為確保政策性農業保險工作的穩定性、連續性，各級政府應一如既往地重視農業保險，加大工作力度。省上規定農業保險不搞單獨考核，但農業保險是一項民生工程，應納入各級黨委、政府對民生工程的督辦項目，才有利于工作的落實。
（二）農業保險應獨立于商業保險之外運行
2007年省人民政府《關于開展政策性農業保險試點工作的通知》中明確，基本原則是自主自愿，市場運作，共同負擔，穩步推進。我市的農業保險工作，簡單說是政府主導參保，企業主導理賠，最終結果是政府把農業保險作為惠民工程，積極組織參保，最后大量的結余資金成為了保險公司的利潤。據估算2007～2013年的農業保險保費收入中，中央財政占35.63%，地方財政配套39.88%，農戶自交24.49%。在保費支出中，理賠支出占43.87%，結余資金占38.39%。進入保險公司利潤的資金大于中央補助資金，實質上相當于中央補助資金全部進入保險公司利潤外，地方補助資金都有一部份進入了保險公司利潤，這與惠民政策的初衷相悖。評價一項財政資金使用效果，一是看針對性，即是否專款專用；二是看其社會效果是否明顯；三是看受益群體是否滿意。因此，建議農業保險完全作為政策性保險，保險收入除理賠和撥付保險承辦機構的運營經費外，結余資金應全部作為農業保險理賠專項資金，專戶管理，獨立運行。具體辦理方式，又可分為兩種方式：
一是互助合作保險。這是今年中央一號文件和國務院國發[2014]29文件鼓勵的。互助合作保險相當于地方政府自辦保險，同時互助合作保險與國家保險機構建立再保險業務關系，以分散大災風險。應鼓勵有條件，有積極性的地方先行試點，探索創新農業保險的有效形式。考慮到保險大數法則，在發展初期，以縣級為基礎試點，由縣級申請成立互助保險組織，政府主導，技術業務上由國有保險機構承擔。利用現有保險公司在鄉鎮、村的機構、人員辦理具體業務。待經過幾年努力具備條件時，再成立完全獨立的政策性農業保險機構。
二是聘請保險機構承辦。與現有模式相似，但其本質差別是農業保險資金單獨設立銀行賬戶，由財政監章，獨立核算，確保農業保險資金全部用于農業受災理賠支出。政府利用保險公司的技術業務優勢開展具體業務，支付必要的運營經費作為保險公司的工作經費。各地根據本地的實際情況，與保險機構建立再保險關系，保險機構按市場化規則運作再保險，不再承擔超賠責任。
（三）免費為傳統種糧農戶保險
現階段種糧已無盈利可言。去年我們調研了18個傳統種糧村，農民種糧用工按農村雇工工資計算，每畝水稻生產成本1850元，平均畝產稻谷1050斤，按國家保護價1.35元/斤計算，每畝虧損400元，目前市場糧價還達不到國家保護價，按實際售價計算，虧損更大。農民種糧積極性隨著農村勞動力逐年老化而急劇下降，撂荒土地將逐年增加。今年中央一號文件要求“扶持發展新型農業經營主體”，包括農民合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業等。但這些新型農業經營主體還處于發展的初期階段，在整個農業生產中所占比重很小。據我市種糧大戶補貼資料顯示，我市種糧大戶種糧面積2.78萬畝，占全市糧食種植面積還不足1%。中央一號文件強調要“把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政必須長期堅持的基本方針”。因此，現階段制定農業政策時，還須考慮傳統農業的現狀，保護傳統種糧農戶的積極性。中央一號文件在惠農政府上還強調繼續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策。而同樣是惠農政策，直接針對糧食生產的農業保險，卻又要鄉鎮政府組織發動農戶每畝地交幾元錢的保險費，收取保費的工作量遠大于補助發給農戶的工作量若干倍。
目前農村種糧的勞動力基本都是老人，他們年老體弱，生產規模小，收益微薄。因此，建議對傳統糧食生產種植戶由國家出錢實行免費保險，出現自然災害后，由保險公司或互助保險組織給予賠償。對于新型農業經營主體種植糧食的，則應培養其保險意識。以種糧大戶補貼政策為標準，享受了種糧大戶補貼的新型經營主體，應按規定交納保費參保。同時國家應加大對種糧大戶補貼力度。
（四）逐步提高農業保險保額
2007年省政府開展政策性農業保險試點時，確定其經營原則為低保障，廣履蓋，保險保額原則上為承保對象的物化成本。目前農業生產的人工成本成倍增加，只保物化成本的政策已不適應當前生產狀況。農村勞動力很多都是老弱病殘，除物化投入需現金支付外，耕田、抽水、栽秧、打谷等農活，有相當部分要雇工，種田的人工成本已大大提高。農業保險是國家保護農民利益的惠民工程，是讓農民共享改革成果的途徑之一。因此，建議應隨著國家財力增強而增加農業保險投入，使農業保險以“保直接物化成本”逐步向“保農作物收益損失”靠近。特別是在糧食生產方面，要爭取通過幾年努力，使保額達到糧食生產收入的70%~80%，使種糧農民不因災害而遭受太大經濟損失，以調動種糧農戶的種糧積極性。
（五）加大對地方特色農業保險的支持力度
地方特色農產品在縣域經濟中具有其獨特優勢，其經濟效益高于其他常規農產品，對農民增收具有很好的促進作用，拓展和完善特色農業保險意義重大。近年來，我市開展了高梁、烤煙、蔬菜、林下雞等特色農業險種。當前政策是省財政對特色農業保費的補助占地方財政財政補助保費的35%。由于各地縣級財政可支配資金很少，不可能有更多的財力用于當地特色農產品保險。上級財政適當加大支持力度，將會帶動縣級財政更加重視特色農業保險，對農民增收起到更大的作用。建議中央、省級財政對地方特色農業保險的補助份額提高到占地方特色農業保險財政補助保費的50%以上。
【作者單位：孔祥華(執筆人)，瀘州市老科協農學專委會
黃國平，瀘州市老科協農學專委會
佘志堅，瀘州市農業保險領導小組辦公室】
