陳 伐
一、遂寧市政府購買服務試點推進情況
為構建服務性政府、提高公共服務水平、加快政府職能轉變，提高財政資金使用績效，2012年底，市委、市政府決定采取主要以政府向社會組織購買的方式提供公共服務。制定了三步推進工作目標：2013年開始在市級部門試點，2014年，在建設等領域取得重點突破，2015年，凡是能夠由政府購買的項目全面向社會力量開放。經過近兩年的探索，我市政府購買公共服務項目從2013年的17項擴大到今年的5類34項，整合的購買資金從2013年的4469萬元增加到20046萬元，政府購買服務范圍逐步擴大，制度體系初步建立，購買流程進一步規范，社會各方反響良好。
?。ㄒ唬┵徺I范圍確定
在試點過程中，我們把除必須由政府直接提供的基本公共服務、法律法規另有規定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政職能等事項外的公共性、公益性服務項目，按照“成熟一項實施一項”的原則，逐步將基本公共服務（補充事項）、社會事務服務、行業管理與協調、技術服務、政府履職所需輔助性服務、勞務服務等事項納入政府購買公共服務范圍。在具體操作中遵循以下原則：一是目前財政已經安排專項資金，為基本公共服務提供必要補充，為滿足群眾個性化需求的公共服務項目，全部納入政府購買范圍；二是政府新增的或臨時性、階段性的公共服務事項，凡適合社會力量承擔的，原則上納入政府購買范圍；三是社會力量有能力承擔的公益性服務項目，一般都納入政府購買范圍；四是政府履職所需要的技術性、輔助性、勞務性服務事項，原則上都向社會購買。
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根據政府購買服務項目的不同特點，主要采取政府采購、定額補助和憑單消費等三種方式進行購買。凡符合政府采購范圍標準的項目，必須按照《政府采購法》的規定，采取政府采購的方式向社會力量購買；對由特定社會組織提供，目前無法形成有效競爭的服務項目，根據服務的數量和質量，按一定標準給予補貼；對有多個承接主體、服務對象可自愿選擇服務提供方的項目，由購買主體向符合規定條件的服務對象發放憑單，服務對象持憑單自愿選擇服務提供方，服務提供方定期向購買主體結算兌現資金。
（三）購買價格確定
能夠形成有效競爭的項目，原則上均通過政府采購公開競爭確定購買價格。對不能形成有效競爭的服務項目，通過政府年度財政預算實現總額控制，在此前提下，具體購買價格由物價、財政部門結合物價水平、生活水平、居民收入狀況、財政支付能力等因素，進行成本核算，采取全額補貼法、差額補貼法、平均成本法、微利法等方法進行定價。
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為了使政府購買服務工作在陽光下運行，我們按照公開、公平、公正的原則，完善了政府購買服務的操作流程，重點把握好八個環節：
一是制定目錄。由財政部門、機構編制部門會同相關業務主管部門分年度制定《政府購買服務目錄》,經政府批準后向社會公布，廣泛動員社會力量參與。
二是編制預算。在編制部門綜合預算的同時，按照《政府購買服務目錄》確定的項目，整合各級資金，編制政府購買服務年度預算。按照績效預算管理要求細化購買服務內容、承接主體條件、績效評價標準等信息，并向社會公示。
三是組織實施。業務主管部門擬定具體項目實施方案，通過政府采購等方式選擇提供服務的社會組織或企業，簽訂購買協議（合同）并組織實施。
四是提供服務。由提供服務的社會組織或企業嚴格按照購買服務方案和協議（合同）提供服務，保證服務數量和質量。
五是過程監管。按照誰購買誰監管的原則，由業務主管部門及其下屬事業單位對購買服務項目進行事前、事中和事后的全過程監管，并依據合同約定條款進行檢查驗收，項目實施完畢提出具書面驗收報告。
六是績效評價。為實現既定服務目標，按照績效預算管理的要求建立了全過程的績效評價制度。項目實施過程中，由購買主體單位進行監督檢查和評估；項目完成后，由財政部門組織政府相關部門、邀請人大代表、政協委員、公眾參與或委托第三方開展績效評價?？冃гu價結果作為下年度安排預算和選擇承接主體的重要依據。
七是資金撥付。項目實施中，根據項目實施進度和業務主管部門意見，撥付60%購買資金。項目完成后，根據購買合同和績效評價結果一次性付清。
八是監督檢查。財政部門將政府購買服務資金使用情況納入監督檢查重點，審計部門每年對上年政府購買服務項目開展專項審計，及時發現偏離績效目標、服務質量不高、服務數量不夠、服務效果不好等問題，并采取措施予以糾正，依法嚴肅查處重大違紀違規行為，確保資金規范管理、安全使用。
二、具體工作措施
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一是市政府建立了由市委常委、常務副市長任組長，分管副市長任副組長，財政、編辦、民政、監察、審計等部門負責人為成員的深化政府購買服務改革領導小組。二是明確部門職責，財政部門負責建立健全制度、發布購買目錄、編制購買預算、管理購買資金和績效評價；機構編制部門負責行政事業單位職能界定，政府辦中介和社會組織清理，配合財政部門編制購買目錄；民政部門負責社會組織的培育和管理；監察、審計部門對政府購買服務進行監督；業務主管部門負責項目組織實施和過程監管。三是建立聯席會議制度。政府購買服務領導小組不定期召開聯席會議，研究解決重大事項。
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工作推進過程中，我們把制度建設放在了首位，保障了政府購買服務工作一開始就在制度化、規范化的軌道上運行。在考察學習借鑒省內外試點經驗的基礎上，結合我市實際建立了“1+5”制度體系。市政府出臺了《關于進一步深化政府購買公共服務的實施意見》（遂府辦函〔2013〕177號），明確了政府購買公共服務工作目標、購買范圍、購買主體、承接主體、購買方式、購買價格和工作流程等基本原則。在此基礎上，我局會同相關部門出臺了5個配套文件，即：《政府購買公共服務承接主體確定辦法》、《政府購買公共服務承接主體退出暫行辦法》、《政府購買公共服務監督工作暫行辦法》、《政府購買公共服務績效評價暫行辦法》、《政府購買公共服務事項報告制度暫行辦法》，初步建立起了相對完善的政府向社會力量購買服務的制度體系。
?。ㄈ┻x準突破口
政府購買服務改革涉及部門利益調整，破除政府既是服務提供者又是生產者，財政既養人又養事的傳統模式，推進難度大。在這種情況下，選擇突破口非常重要。2013年，我們從群眾迫切需要、承接主體相對體成熟的17個項目開展試點，如人口出生缺陷干預、公益電影放映、退役士兵職業技能培訓、社會化養老服務、職業培訓和職業介紹等。2014年，借全市創建文明衛生城市的東風，又選擇市政服務、機關事業單位物業管理等服務項目進行重點突破，集中攻堅。由于選準了突破口，工作推進收到了事半功倍的效果。
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為統一各級黨委政府、部門思想，提高認識，增強推進改革的自覺性和主動性，我們加大了宣傳培訓力度。一是市委、市政府主要領導，利用召開全市重要會議等各種機會，反復強調政府購買服務改革的重要意義和我市的安排部署，凝聚共識。二是多次組織試點項目單位的分管領導和具體經辦人開展專題業務培訓，明確操作流程和具體要求。三是利用成功案例進行廣泛宣傳，在市政府內部刊物、部門簡報、新聞媒體上宣傳市內外政府購買服務成功案例，為相關部門提供可借鑒的典型經驗。
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針對社會組織發育不完善的客觀實際，我市把培育壯大社會組織、增強社會組織承接政府轉移職能的能力，作為推進政府購買服務的重要抓手。一是加大財政對社會組織的扶持力度，2013年財政投入520萬元用于社會組織開辦扶持、能力建設和項目獎勵。二是推進社會組織改革，加快政府辦社會組織去行政化步伐，放寬社會組織的準入限制，降低登記門檻，鼓勵和支持社會組織發展。三是加大對社會組織財務管理、能力建設以及政策法規等方面的服務和指導，促進社會組織的規范化運作。截止2014年6月，全市登記社會組織達到1469個，備案社區社會組織總數達1910個，培育和孵化了一批具有公共服務和公益服務承接能力的社會組織。
（六）多渠道籌集資金
在推進政府購買服務改革過程中，我們從預算管理入手，堅持整合各級資金、盤活專項資金存量與加大財政投入相結合的原則，多渠道籌集購買服務資金。在編制購買服務年度預算時，首先對中省市安排的各種專項資金進行清理，將適合由社會力量提供服務的項目資金整合后編入政府購買服務預算。同時，根據財力情況加大本級投入，市財政2013年安排政府購買服務資金1000萬元，2014年安排2000萬元，專項用于社會組織培育扶持、政府新增的或臨時性、階段性的公共服務事項的購買，保障了政府購買服務項目實施。
三、取得的初步效果
（一）推進了政府職能轉變。幾輪機構改革之所以效果欠佳，關鍵在于政府職能沒有實現有效轉移。政府購買服務改革是釜底抽薪，先把職能轉移出去，費隨事轉，轉變政府職能就落到了實處。我市河東新區購買市政服務的探索和實踐就是有力的例證。通過購買的方式將城市管理局從事綠化養護、環衛保潔和路燈管理三項公共服務的職能剝離出來，由專業市場主體承擔，城市管理局專門從事管理和監督工作，僅15名工作人員，就高質量完成了15平方公里的市政管理工作任務。
（二）提高了服務質量和效率。政府服務向社會力量購買后，由于提供服務的市場主體專業化程度更高、管理更精細，服務質量和效率一定比政府直接提供更高。同時，由于公共服務項目的承接主體大部分通過政府采購的方式公開招標或比選確定，且在實施過程中引入了市場機制和績效考評機制，服務質量和效率直接與經濟利益掛鉤，直接與參與下一個承包周期的競爭相聯系，增強承接主體的危機感、責任感，從機制上保障了提供服務的質量和效率。
（三）有效節約了財政資金。實施政府購買服務后，原來由行政事業單位直接實施的服務項目改為由社會力量提供，實現了“養事不養人”，養事的錢通過競爭的方式最終確定具體額度，大大節約了財政支出。2013年，我市城市管理執法局建設數字城管指揮中心，政府辦建設12315政府服務熱線、市委政法委推進社區網格化管理等，我們都通過政府向社會力量購買的方式，除調整原單位富余人員從事管理工作外，沒有新增加人員，改變了以前部門每干一件事都要成立機構、要編制、要人員、要經費的傳統作法，減輕了財政負擔。經測算，我市河東新區如果按照傳統模式管理15平方公里城市環衛保潔、綠化養護、路燈管理和一個13公里長的濕地公園，僅管理人員就需100人左右，生產作業工人近1000人，加上設施設備購等投入，每年財政需支出2050萬元。實施購買服務后，河東新區城市管理局支出加購買服務支出僅1250萬元，節約效果十分顯著。
?。ㄋ模┨岣吡素斦芾硭?。購買服務是財稅體制改革的重要內容，對于有效提高財政科學化、精細化管理水平意義重大，“重分配輕管理”的財政專項資金管理現狀得到了有效改變。一是專項資金安排引入市場化手段，一定程度上提高了財政資金安排的合理性。二是政府購買服務與績效預算管理有機結合，提高了財政資使用效果。三是各級資金整合使用，盤活了專項資金存量，整體效能得到發揮。四是財政資金在陽光下運行，接受社會各界監督，財政透明度進一步提高。
四、推進政府購買服務的要旨
（一）黨委政府重視是前提。政府向社會力量購買公共服務，涉及深層次問題，來自各方面的阻力較大，必須黨委政府高度重視，強力推進。我們在推進政府購買服務過程中，市委、市政府高度重視，認識到位，主要領導多次主持召開會議研究，并在各種會議上反復強調，要求高標準、高起點、大膽探索、全面推進。同時市級相關部門密切配合，確保政府購買公共服務改革積極穩妥推進。
?。ǘ╊A算倒逼是關鍵。政府購買服務必須從預算編制入手，通過編制政府購買服務項目預算，改變財政資金支付方式，建立預算倒逼機制，才能徹底破除各方阻力。
?。ㄈ┮幏恫僮魇腔A。實施政府購買服務，必須從制度層面建立規范、簡明、高效的工作流程，既便于購買主體規范操作，又有利于監督管理，有效避免違紀違規行為的發生。
?。ㄋ模娀O管是保障。推進政府購買服務必須防止“放而不管”的傾向，要加大業務主管部門的管理責任，強化財政、審計、監察等部門的監督責任，同時鼓勵社會各界參與監督。只有監督管理到位，政府購買服務才能夠達到預期效果。
