黃霄雯
近年來，各地政府投資項目不斷增多，投資規模不斷擴大，政府投資項目支出占財政支出的比重越來越大。如何把政府投資項目財政管理工作做好，提高財政資金使用效益，用好納稅人的每一分錢，是財政部門的重要職責和義務。為此，我們對達州市政府投資項目財政管理情況進行了調查研究。數據顯示，截至2013年底，達州市本級財政投資評審中心累計完成工程預、決算項目評審1559個，審減資金24.43億元，審減率為18.53%。在大量節約財政資金的前提下，仍能夠保證財政投資項目的數量和質量，可以說，正是得益于達州市財政局在投資管理方式和制度上的創新探索。
一、達州市政府投資項目財政管理的主要做法
?。ㄒ唬┮蕴嵘斦顿Y效益為核心，圍繞管理強化控制
1．從工程設計環節開始審核。設計浪費是工程投資中最大的浪費，因此，控制工程造價的重要一環在于設計階段。業主單位考慮最多的是設計方案的安全性和美觀性，而不注重工程量與造價成本的匹配，從而導致“肥梁胖柱”和“超標準設計”；有的設計時故意留下“空間”，給后期施工變化預先埋下伏筆，致使工程造價難以控制。對此，達州財政局堅持在預算評審前，請受聘設計專家對施工圖進行詳細審核，提出合理化建議，以控制工程造價成本，避免浪費。
2．從合同簽訂環節防范風險。規范施工合同的簽訂及管理是投資管理的一項重要工作。長期以來，由于合同內容不完整、不嚴密導致結算糾紛時有發生。為加強風險防范，凡政府工程會同簽定前，財政通過對合同中的合同價款及調整辦法、工程變更、現場簽證、索賠處理、進度款的支付辦法等主要內容進行嚴密審查，從根本上控制政府性工程項目的資金使用，避免了施工過程中索賠金額巨大，變更簽證較多，引起財政投資失控，施工單位牟取暴利的現象。
3.從現場簽證環節加強管理。為加強對現場簽證環節的管理，達州市創造性地成立了政府性工程監查辦公室。財政監查辦公室工作人員是施工現場的“?？汀?，負責施工現場實際工程量的校驗工作。隱蔽工程、增加工程量等情況，必須經施工、監理、建設業主及財政監管人員四方簽字確認，方可作為工程決算的依據，從而保證簽證的真實、可信，有效防止結算的高估冒算及虛假簽證的出現，使政府性投資工程造價成本得到了有效控制。
4.從工程變更環節嚴控成本。變更施工設計方案是增加工程造價的主要因素。財政首先做好施工圖前期審查工作，盡量減少變更；對業主單位要求的設計變更，堅持先測算分析比較，然后按程序進行審批，克服了設計變更的隨意性，堵塞了漏洞。對重大施工方案，監管人員根據施工合同、招標文件對施工方案的不合理之處提出修改意見，實施重點階段、重點部位的重點控制，避免不合理支出的發生和增加。
5.從資金撥付環節強化管理。工程進度款控制，是實施投資全過程控制的重要內容。凡工程進度款撥付前必須進行嚴格的審核，根據施工現場實際施工進度，簽證變更確認情況，結合合同條款對應付進度款做出及時準確的確認，確保工程項目的順利實施，降低和防止無效支出、盲目支出造成造價失控等行為，從而使項目資金的配置運行更加科學有效。
?。ǘ┙∪幷轮贫?，不斷提高財政投資管理的規范化水平
1.制定《達州市市級政府性投資項目管理辦法》，規范政府投資管理行為。該辦法規范了市級政府性投資項目的審批決策程序、管理權限、年度投資計劃管理、預算管理、工程招標管理、質檢監理管理、合同管理、資金管理、預決算管理等一系列管理辦法。理順了財政與發改、建設、審計等部門的工作程序和管理權限，理順了財政與建設單位、施工單位、設計單位、監理單位的工作關系和工作程序。強化了財政部門在政府投資管理中的地位和作用，為保證工程質量，控制工程造價，提高政府投資效益發揮了積極的作用。
2.制定《達州市市級政府性貸款管理辦法》，降低了財政運行風險。該辦法從貸款申報程序、融資經費管理、貸款資金的使用和監管、貸款資金償還等方面進行了規范，理順了財政與融資單位、申貸單位的工作關系和工作程序，確定了財政在貸款資金管理中的核心作用，提高了融資部門的積極性。
3.制定《市級政府性投資項目民工工資保障工作制度》，有效遏制政府性投資項目拖欠民工工資的突出問題，維護了社會穩定。該制度明確了項目建設單位、市級勞動保障、建設、財政、公安、監察、司法、工商、工會、人民銀行、銀監局等部門和單位的職責，規范了民工工資發放的相關程序，確保了民工工資的足額發放。
4.制定《市級政府投資項目信息缺項材料認質認價操作規程試行辦法》。該辦法明確了施工單位、業主單位、評選委員會、供貨單位等各自的工作職責和工作程序，明確了競價方式、質量保證措施和售后服務體系等要求,保證了采購程序的公開、公平、公正和材料質量，將工程造價控制在合理水平。
5.制定《政府性投資項目預結算資料報送規程》和《政府性工程評審質量控制規程》，規定了建設單位上報預結算資料的程序、資料內容。保證了工程預結算資料的真實、完整，對評審人員、評審資料、現場監管、評審質量控制、檔案管理等方面進行了規范，理順了財政評審與建設單位、施工單位的關系，建立起財政內部三級復審機制，為保證評審質量及工程造價真實性夯實基礎。
(三)實施“項目興市”戰略，拓展籌資渠道
近年來，僅達州市本級政府性投資項目規模年均達40億元以上。在收支矛盾十分突出的情況下，達州市財政局創新思路，始終圍繞全市發展大局，多方籌集資金，有力地推動了“項目興市”戰略的順利實施。
1.科學編制市級政府性投資項目預算。首先是在充分測算當年財政建設資金供給總量及新建、續建項目當年投資完成量的基礎上，堅持量入為出、收支平衡的原則，積極穩妥地編制好項目預算。二是在財政資金有限、收支矛盾突出的情況下，優先保障重點項目建設和民生項目建設。將有限的財政資金投向對全市經濟社會發展起基礎性、決定性的項目。三是充分發揮財政資金的杠桿作用，引導民間金融資本投入到政府性投資項目中，實現其籌資多元化。
2.創新投資項目資金支付方式。根據全市政府投資的新特點，適時調整進度款支付方式，實行進度款按“4∶3∶3”支付，不僅緩解了財政支付壓力，而且倒逼工程嚴格按進度完成。
3.嚴格政府性投資項目預算約束。為有效控制政府性投資規模，凡未納入政府性投資計劃的項目，原則上不得開工建設，確屬特殊情況必須實施的項目，應在落實資金來源的前提下，按照相關程序報政府審批同意后方可實施。
二、管理工作中的難點和問題
(一)決策程序有待進一步完善
部分項目可行性研究不夠充分，一定程度上存在違背基本建設規律或者趕工期的應急工程，有邊勘察、邊設計、邊施工的情況，導致施工過程中設計變更比較頻繁，項目投資較難有效控制，可能造成財政資金的浪費和損失。目前的政府投資項目除具有一般項目的進度特征外，在進度工期方面，還具有政策性、法定性、超長性特征，要求相對比較急、比較快，加之項目工期與社會效益關系的密切性，更使政府投資項目的進度管理難度增大。
(二)部分項目存在概算編制不嚴謹
由于政府投資項目資金來源于政府財政投資，資金無償撥付和使用，加上長期以來財政性投資項目一直實行“建、管、用”三位一體的建設管理體制，內在投資責任約束不強，而政府對項目建設過程也缺乏有效的外在管理和制約措施，導致存在不同程度的自行擴大建設規模、提高建設標準、增加建設內容的超概算現象，從而可能滋生腐敗。
(三)現代化的項目管理水平亟待提升
隨著全省經濟的高速發展，大量的公用事業建設需要大量的資金投入，項目的大、專、尖等特點將同時體現。而諸如“代建制”、“PPP”和“交鑰匙”等新的項目管理模式在省以下地方基本處于真空狀態，這就給項目進度產生不利影響，同時也不利于帶動政府投資項目管理傳統觀念的轉變和政府職能的轉變。
三、加強管理的對策建議
（一）加強政府投資項目前期管理中的財政職責
由于政府投資項目涉及的行業多、投資領域寬，投資效益為全民所關注，加之受體制機制以及政府管理部門自身、建設單位、咨詢設計公司之間協調博弈等諸多局限，要想做好政府投資項目的全過程管理還需更多探索。
首先財政部門應該加強其在政府投資項目前期管理工作中的職責。所謂項目前期工作是指建設項目從謀劃確定到開工建設之前所進行的全部工作，是整個項目建設程序中非常重要的階段，具體包含項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算三個階段。項目建議書主要解決“該不該建”的問題，可行性研究報告主要解決“該建多大”、“該怎么建”的問題，初步設計及概算主要解決“該花多少錢建”的問題。這三項內容可以說是環環相扣，逐步深化的過程。為了確保前期管理工作的有效性而非流于形式，財政部門應該予以深刻的理解，盡管由于專業技術知識的限制，前期大量工作無法親自承擔，但了解了前期工作的重要內容和重要性，財政部門就能夠通過建章立制和外聘專家的方式實施卓有成效的前期管理工作。
其次是明確前期管理工作的重要性。政府投資項目前期工作是控制項目規模和投資的關鍵環節，也是項目能否管好的前提，高質量的前期管理工作是項目成功的基礎與保障。因此項目前期工作中的需求分析、項目選址、項目規模、建設方案、項目投資估算(概算)、經濟效益分析、社會效益分析等等，都應該是財政部門進行項目建設前期管理工作中掌握的核心問題。只有前期把這些問題研究透、了解夠，才能最大限度避免建設時不必要的麻煩和風險，從而提高項目建設效率，推動項目盡快實施。
最后是運用系統的全局眼光，采取行之有效的措施，解決前期管理中的各種問題。例如通過完善咨詢審核機制，使編制與管理工作“有規可循、有章可依”，同時加強對編制單位的審查與考核，并采取一定的退出機制。通過合同相關經濟條款，采取相應約束手段和措施來促進設計質量的提高，從而有效控制設計的隨意變更或任意超出項目概算。還可以將已完工項目的造價資料按規定格式錄入數據庫，并通過互聯網共享，既可為同類項目提供造價控制依據，也可提高政府投資項目的透明度。更重要的是，要不斷制定和完善相關法律法規，規范政府投資行為，保證政府投資項目的投資效益，不斷加強政府投資項目的前期管理工作，最大限度杜絕“三超工程”、“三邊工程”等投資亂象。
?。ǘ┲鲃哟_立適應市場經濟和公共財政體制的政府投資范圍
在市場經濟條件下，政府的投資范圍除了必須遵循市場經濟的一般規律外，還應根據所在地區一定時期內的經濟發展狀況進行相應調整，投資范圍和方式不應該一成不變。與此同時，即使投資范圍的宏觀層次已經確定，但如何投資以及投資多少也存在彈性，是值得認真研究的問題。建議出臺專門法律規范政府性投資范圍，并且在確定政府性投資范圍時充分考慮這樣一些問題，如轉軌時期的特殊性決定了一些競爭性領域仍然需要政府性投資予以引導。主要包括農林牧漁等弱勢產業，能源、交通、通訊等基礎性行業;大規模的區域性開發及重點工程建設;關系未來中長期發展的關鍵領域與核心技術等。這樣既能保障政權建設和彌補市場失靈，又能有效發揮市場機制作用，促進經濟持久穩定發展。
隨著經濟的發展，繼續加大公共設施、社會保障與社會福利方面的投資力度是政府投資的重要范圍。尤其是隨著社會文明程度的提高，政府的工作重心更應該體現在直接關心公民個人的生活質量、生活福利和生活環境，為此應大幅提高政府在公立教育、城鎮低收入者住房、環境保護、社會保障等公用事業方面的投資，適度、科學地增加重要基礎設施如水電煤氣和交通運輸等的投入。而上述這些，隨著近期政府購買公共服務和“PPP”的大力推行，應及時加強前期立法建設，其中必然涉及政府投資范圍以及各級政府確定其投資范圍、投資方式的法律依據的制定。
（三）科學選取投資方式，實現政府投資效益最大化
由于財政資金有限，在法律確定政府投資范圍的前提下，投資的有效性就取決于科學決策和靈活選取投資方式。關于如何選取投資方式，我們有以下幾點建議：
一是將直接投入的領域僅限制在公共產品領域，這些領域在此不必贅述，大的原則就是，這些領域正是市場失靈和需要政府發揮作用的領域，有限的政府性資金必須首先滿足這方面的投資需求。
二是在交通、公共事業、社會福利等準公共產品領域應該最大限度地利用社會資金，財政資金以部分投資、補助、獎勵等方式投入。更進一步的融資結構和管理模式等應關注當前國家大力推行的“PPP”。
三是盡量減少以資本金注入方式的投入，之所以如此是鑒于政府性資金的供需矛盾和政府性資金投向經營性領域的各種弊端。
四是加大投資補助和貸款貼息力度。財政可根據產業政策、區域政策、技術政策和落后地區開發政策，對公共基礎設施項目、公益性事業項目、國家鼓勵的技術研發和產業化項目、農村基礎設施項目、落后地區基礎設施項目等，進行一定數額的投資補助，或對上述項目中的企業貸款給予適度貼息。通過補助和貼息鼓勵非政府性資金流向上述領域，充分發揮投資補助和貸款貼息的引導作用。
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