國務(wù)院總理李克強在2013 年7 月31 日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上明確，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，并就推進政府向社會力量購買公共服務(wù)作了部署。從產(chǎn)業(yè)分類看，公共服務(wù)屬于第三產(chǎn)業(yè)，而且這些公共服務(wù)大多與民生相關(guān)，而隨著財政資金向民生的傾斜，財政公共服務(wù)支出勢必會隨之?dāng)U大，可以預(yù)計的是公共服務(wù)采購支出占政府采購的比重肯定會得到大幅提高。那么，作為連接政府和社會經(jīng)濟體、民眾之間的紐帶，又獨立于政府和特定主體之外兼具法定社會職能第三人的會計師事務(wù)所又能在“政府購買社會服務(wù)”中發(fā)揮什么作用，本文試著從以下幾個方面作一初淺的探討。
一、會計師事務(wù)所參與“政府購買社會服務(wù)”優(yōu)勢分析政府購買社會服務(wù)是國際上的普遍做法。公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制，對提高財政資金使用效率有顯著的效果。而作為最早從政府部門脫離的社會中介機構(gòu)的會計師事務(wù)所，本身就是上世紀(jì)九十年代政府機構(gòu)改革的一部分，作為先行者，歷經(jīng)20 余年的發(fā)展，已然成為在社會經(jīng)濟運行中一支不可或缺的生力軍，為消除行政壟斷，建立起有序競爭的市場秩序作出了自己的貢獻。會計師事務(wù)所的發(fā)展歷程表明其有能力提供政府所需的服務(wù)。
（一）會計師事務(wù)所的職能優(yōu)勢會計師事務(wù)所是連接政府和企業(yè)、民眾的橋梁，超然的獨立性讓其成為具有法定社會職能的第三人。會計師事務(wù)所既作為市場經(jīng)濟微觀主體參與經(jīng)濟運行，又根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)對其他市場主體行為進行規(guī)范調(diào)整，對社會資源的充分利用和優(yōu)化配置起著重要作用，是改革中不可替代的角色。因此在世界發(fā)達國家，會計師事務(wù)所被形象地比喻為“經(jīng)濟警察”。此外，會計師事務(wù)所作為企業(yè)經(jīng)營管理行為的評價者，依法對企業(yè)進行獨立審計，包括對市場主體遵守制度情況進行符合性測試，對市場主體的內(nèi)部控制制度進行評價并發(fā)表意見，通過其工作履行“經(jīng)濟裁判”的職能；還通過實質(zhì)性測試對市場主體的行為結(jié)果作出鑒證。因此在社會服務(wù)過程中能維護政府的利益，行使經(jīng)濟衛(wèi)士的職能，能為政府資金的安全性與發(fā)揮最大社會效益作出自己的貢獻。
（二）會計師事務(wù)所的能力優(yōu)勢根據(jù)中國注冊會計師協(xié)會的統(tǒng)計，截至2014 年5 月30 日，我國共有執(zhí)業(yè)注冊會計師98207 人，會計師事務(wù)所8238 家，從業(yè)人員超過30 萬人。在人才培養(yǎng)方面，按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)服務(wù)水平的要求，已在全行業(yè)取得質(zhì)和量的突破，在歷經(jīng)市場磨煉后，一些會計師事務(wù)所匯聚了會計、審計、金融、稅務(wù)、法律、財務(wù)管理、風(fēng)險控制、戰(zhàn)略規(guī)劃等方面的專家，上述從業(yè)人員在提高經(jīng)濟信息質(zhì)量、引導(dǎo)資源合理配置、優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、維護市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益等方面發(fā)揮了重要作用。在已開展的如政府采購中的招投標(biāo)、績效評價等業(yè)務(wù)中發(fā)揮了積極作用。會計服務(wù)類收入在會計師事務(wù)所中的整體比例也逐年提高，2012 年度服務(wù)類收入已從2004 年的22%上升到33豫，但與“四大”會計師事務(wù)所相比尚有很大距離。因此，我國會計師事務(wù)所承擔(dān)政府購買社會服務(wù)不論從能力還是經(jīng)驗方面均已具備，在發(fā)展上也有很大空間。
（三）國家與行業(yè)主管部門的大力扶持1援國家層面的支持會計師事務(wù)所經(jīng)過恢復(fù)重建和不斷發(fā)展，取得了顯著成績。2009 年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財政部《關(guān)于加快發(fā)展我國注冊會計師行業(yè)的若干意見》（國辦發(fā)〔2009〕56 號），《意見》除將醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務(wù)報表納入注冊會計師審計范圍外，還積極要求會計師事務(wù)所向?qū)ｍ棇徲嫛I(yè)績評價、政府購買服務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域延伸，通過不斷拓展新業(yè)務(wù)，推動會計師事務(wù)所業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與升級。為更好地發(fā)揮會計師事務(wù)所在經(jīng)濟社會發(fā)展中的服務(wù)職能，財政部還制定出臺了一系列的扶持政策以支持會計師事務(wù)所在政府購買社會服務(wù)中發(fā)揮更大作用。十八屆三中全會將發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，會計師事務(wù)所作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一種，迎來了令人鼓舞的歷史機遇期。2援行業(yè)主管部門的支持中國注冊會計師協(xié)會作為行業(yè)業(yè)務(wù)主管部門，根據(jù)國辦56 號文的精神，積極協(xié)調(diào)人力資源和社會保障部的支持，給會計師事務(wù)所在專業(yè)人才戶籍、居住證方面給予支持，解決業(yè)務(wù)承接中人員問題；積極協(xié)調(diào)財政、商務(wù)、國資、工商、衛(wèi)生等相關(guān)部門，為各會計師事務(wù)所在政府購買社會服務(wù)中拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)收入創(chuàng)造條件。同時各地注協(xié)還積極舉辦了注冊會計師各類新業(yè)務(wù)研討班，對新業(yè)務(wù)的類型、執(zhí)業(yè)要求和開發(fā)途徑等進行深入研究。中注協(xié)還編制了《注冊會計師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》《會計師事務(wù)所服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展新領(lǐng)域業(yè)務(wù)拓展工作方案》等，為會計師事務(wù)所承辦相關(guān)業(yè)務(wù)提供技術(shù)及方向性指導(dǎo)。
二、會計師事務(wù)所在“政府購買社會服務(wù)”中可發(fā)揮的作用
（一）作為市場主體承接社會服務(wù)如前所述，會計師事務(wù)所作為第三方的中介機構(gòu)在服務(wù)范圍及專業(yè)勝任方面是有能力給政府提供社會服務(wù)的。依照《中華人民共和國政府采購法》等相關(guān)規(guī)定，會計師事務(wù)所可通過投標(biāo)、競爭性談判等方式提供政府所需的社會服務(wù)，從已推出或擬推出的“政府購買社會服務(wù)”內(nèi)容上看，主要可以提供以下幾個方面服務(wù)：
1援承接醫(yī)院、高校等非營利組織審計醫(yī)療和教育是全社會高度關(guān)注的兩大民生問題、熱點問題，因此醫(yī)院和高校承擔(dān)著巨大的社會責(zé)任，目前其監(jiān)管方面更多依靠《衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》等規(guī)章，但由于內(nèi)審缺乏獨立性，其監(jiān)管浮于形式。因此，國辦56 號文將醫(yī)院等醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、大中專院校以及基金會等非營利組織的財務(wù)報表納入了注冊會計師審計范圍，其后大多數(shù)省區(qū)市將非營利組織財務(wù)報表納入注冊會計師審計范圍。實踐證明，會計師事務(wù)所的介入，除彌補政府審計力量的不足外，還促使醫(yī)院、高校等非營利組織加強了資金管理，提高了資金使用效益，保證了內(nèi)部控制的更有效運行。
2援開展村級會計委托代理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金及資產(chǎn)歸該集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有，所以，農(nóng)村集體財務(wù)管理是村級經(jīng)濟事務(wù)管理的重要內(nèi)容。當(dāng)前，因地方村級財務(wù)管理不規(guī)范、制度不健全、核算不準(zhǔn)確、公開不完善、監(jiān)管不到位等問題引起的信訪事件不同程度的存在，這在一定程度上甚至影響了社會的穩(wěn)定。因此財政部、農(nóng)業(yè)部制訂了《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，《意見》指出，可以聘請會計師事務(wù)所承辦村級財務(wù)工作。作為專業(yè)機構(gòu)的會計師事務(wù)所，可發(fā)揮業(yè)務(wù)優(yōu)勢，規(guī)范村級集體經(jīng)濟組織的內(nèi)控制度，健全其收支制度，對代理過程中程序不規(guī)范、手續(xù)不健全、違反制度的事項可及時要求整改。事務(wù)所參與村級財務(wù)代理服務(wù)工作，將推進農(nóng)村集體財務(wù)管理規(guī)范化建設(shè)，對加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理，促進農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)、基層民主政治建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)作出貢獻。
3援開展政府采購代理為了規(guī)范政府采購行為，提高采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，需通過公開招標(biāo)方式組織實施。國務(wù)院規(guī)定，重大項目、重大民生事項或黨委、政府因工作需要臨時確定的重要事項需向社會組織購買服務(wù)的，由財政部門委托第三方機構(gòu)通過公開招標(biāo)方式組織實施。會計師事務(wù)所可向財政部門申請成為采購代理機構(gòu)，并為政府機構(gòu)的采購服務(wù)，湖州地區(qū)、紹興地區(qū)的眾多會計師事務(wù)所作為先行者為我省會計師事務(wù)所承接該項業(yè)務(wù)作出了表率。（二）作為監(jiān)督評價機制的一部分發(fā)揮監(jiān)督的作用巨額的財政預(yù)算資金怎么用、是否合理、效果如何？是每一個納稅人關(guān)心的，也是財政部門關(guān)心的，因此對政府的各項財政預(yù)算支出進行績效考評顯然非常必要。參照其他國家的先進經(jīng)驗，在財政預(yù)算資金的績效考評過程中引入專業(yè)化會計師事務(wù)所，做好預(yù)算績效評價工作，加強對財政性支出的事前、事中、事后全過程的監(jiān)督是通行做法。而會計師事務(wù)所通過制定科學(xué)、簡潔、合理的考評指標(biāo)，專業(yè)、客觀地作出績效評價，有利于提高財政資金的使用效益，推動財政管理科學(xué)化、精細化，更有利于增強財政資金使用的透明度。
作者:黃國崢 單位：浦江縣交通局浦江縣普信會計師事務(wù)所
