新一輪的稅收征管制度改革創新應圍繞兩個方面展開：一是轉變治理理念，革自己的命，在清權、減權、放權后實現行使職權的規范化運行；二是革新服務理念，提高稅法執行遵從度，創造公平、公正、統一的征納環境。不論是改革還是創新，都必須從規范內部管理機制著手，首當其沖的就是對自由裁量權的規范。規范自由裁量并不是一個新話題，但在審批權限下放過程中，如果對自由裁量權不能有效規范，由此產生的權力尋租、執法隨意等風險將會進一步放大，既容易滋生腐敗又破壞公平公正的稅收服務環境，并進而形成對改革創新的阻力。因此，我們認為規范自由裁量權是稅收改革創新中不可回避的環節。
一、 當前稅收自由裁量權存在的問題
1、裁量權過大。在廣度和幅度上，可供裁量的空間過大。廣度上，據統計《征管法》94個條款中有58個涉及自由裁量權，超過60%，最典型的就是處罰條款，幾乎每一條處罰條款都涉及自由裁量（如對偷稅的罰款幅度從50%到500%），此外緩繳的“特殊困難”如何認定，責令限期改正中的“限期”是多久，這樣的條款多不勝數；在幅度上，比如部分減免政策表述為“酌情減免”，減免幅度既可以10%，也可以100%，彈性空間太大。
2、裁量過程不夠透明。裁量權運行過程 “內環封閉”，納稅人只看到結果，不了解過程，難免懷疑暗箱操作。裁量結果“有多有少、有寬有嚴”，卻沒有合理的解釋，過程不透明會導致結果不公平。
3、裁量權的濫用仍然存在。在實際執行過程中存在斷章取義、任意作為等顯失公平的情況。納稅人與業務主管干部的關系密切程度，影響其優惠政策的享受幅度，這樣一來就有了權力尋租的空間，容易產生違法違紀問題，不利于對干部自身的保護。
4、裁量權的監督相對薄弱。目前執法督查工作更著重審查執法行為是否合法，而對行為是否合理的審查相對薄弱，納稅人對稅務機關的裁量結果存有疑心，這在納稅人的投訴、兩會提案中也有所反映。
二、 當前規范自由裁量權的必要性
1、規范自由裁量權是下放行政審批權限的基礎
中央政府將簡政放權作為本屆政府開門第一件大事，通過簡政放權給企業松綁、讓市場發力。同時，李克強總理在兩會答記者問時強調簡政放權不是放而不管，而是要放管結合，一抓到底，并且要體現公平原則。“放”已經在進行，放后的“管”也該及時跟進，我們理解這個“管”就主要是規范自由裁量權。
2、規范自由裁量權是轉變處室職能的必然要求
梳理審批事項，制定權力清單，下放審批權限，將市局處室從煩瑣的審批事務中解脫出來，從而把職能轉向定準“秤花、秤砣”，監督政策執行過程，保障政策落到實處。也就是要細化政策規定、統一執行口徑，進一步明確政策量化尺度，縮小自由裁量空間；把工作重心轉移到各項稅費政策的貫徹落實、執行監管上，提高執法透明、公平、公正度。
三、 如何規范自由裁量權
除了強化培訓，提高稅務干部執法素質和自律意識外，我們主張從制度設計上規范稅收自由裁量權。
（一）權力細化+指標量化
1、權力細化包括梳理權力、明確政策和統一口徑。一是要通過權力梳理明確政策。將大量分散的政策文件進行規整簡并，匯編到綜合文件里，用一個文件概括多個文件；并把那些模棱兩可、搖擺不定的事情說清楚，比如：什么叫“符合產業政策”？怎樣算“情節嚴重”？哪些事項是“可以”，哪些是“應當”？進一步消除政策的模糊性。二是統一政策執行口徑。通過解釋和指導，明確政策的執行尺度，編制統一的業務操作規程，保證對政策的理解一致、執行一致、宣傳一致。
2、指標量化是將政策的條件、幅度、期限等進行量化，減少政策的彈性空間。用數據來說話，用指標來評判。將納稅人的規模、經營狀況、社會貢獻、納稅表現等情況用數據指標、權重系數來表達，依據設定好的規則和邏輯推理做出合理的裁量結果。對個體戶定額采用“參數系數法”就是一個典型的例子。再以稅費減免為例，可以將“經營困難”、“虧損”、“規模”等條件量化為財務指標，可以將“酌情減免”區分為若干百分比幅度檔次。
目前，我們正著手起草水利建設基金的減免指導意見，對40個減免項目逐一量化條件、限定幅度、劃分檔次，下一步將征求各地意見，用量的辦法把工作具體化，把具體工作數據化，形成統一的操作口徑，探索進一步壓縮優惠政策的自由空間。
（二）程序設計+證據意識
1、通過程序設計實現權力制約，通過程序公平保障結果公平。一是明確崗位職責，避免相互爭奪或推諉；二是受理、復核、審批人員應當分離，不論權限下放到何種程度，都不能演變成一個人說了算的結果。三是完善集體審議制度，減少個人的偏差。
2、建立證據體系，促進權力運行過程公正、透明。當前的稅務行為缺乏證據觀念，只有具體辦事的干部能說清楚狀況，后面的審核、審批人員都難以通過資料了解實情；同時沒有證據就缺乏說明力，納稅人對裁量結果就會懷疑。我們建議強化證據觀念，重視證據積累，將納稅人的主客觀情況落實到文字、數據、圖片、甚至是視頻、證人證言等證據材料上。如定額多少，查賬還是核定，是否困難等等判斷應當依據納稅人的財務狀況、資產情況、業務水平等資料，而非依據稅務人員的主觀意見、個人喜好這些看不見摸不著的東西。
我們建議結合流程重組工作，劃分明確的崗位界限，定好流程、存好證據，杜絕流程以外的人插手搞“人情稅、關系稅”。
（三）風控預警+事后評判
我們建議充分發揮風控管理對稅務機關內部行為的預警和監控作用。一方面業務處室將自由裁量的風險源提交風控部門，風控部門分析提煉后設置自由裁量限制條件和預警提示，并納入信息系統，推送到業務主管和部門分管領導，進行實時監控。另一方面，風控部門在對納稅人的行為監控中發現的風險點，及時反饋相應業務處室，監督業務部門堵塞政策征管上的漏洞、完善制度。如一個納稅人一年被稽查了兩次，重復享受了稅收優惠，或者屢次違法卻總是按照最低幅度處罰等等這些情況，都能在數據中反映并做出相應的風險提示。
對自由裁量行為的事后監督，主要著重于評價和修正。結合執法督察工作，組成案件審理和評議委員會，定期對稅務機關的自由裁量行為進行審理和評價，評判行為是否合理，指標是否可行，程序是否到位，并作出維持、糾正或修改制度等評議決定。
我們注意到，總局提出建設稅收現代化，并從稅制、服務、執法等方面入手進行改革創新，這是一個對內自我反省、自我控制，對外優化環境、刷新形象的過程。在這一進程中，我們抱著壯士斷腕的決心，規范自由裁量，保證政策公平公正，夯實基礎、練好內功，必將有助于稅收的全面改革創新！
單位：寧波市地稅局 作者：陳金材
