通過開展和諧社區、共建家園等活動，整合社區人力資源，努力造就一支由黨員、干部、學生等組成的專、兼職人員和志愿者相結合的社區志愿者隊伍。四是推廣“以老助老”模式。利用老年人同老年人容易溝通的優勢，創新以老養老互助隊伍，通過社團形式將社區低齡健康老人組織起來，結成助老服務對子，為高齡需要照顧的老人提供居家服務，把服務時間“儲存”起來，當自己需要生活照料時，優先免費享受同等服務。
（六）借力政策，進一步探索養老服務新模式和新辦法寧波早在1987年就步入老齡化社會，比全國提前了l2年。人口老齡化的加速發展，對老年人生活照料、健康保健、精神慰藉等各方面都提出了新的要求。寧波雖已基本建成了以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的覆蓋城鄉的社會養老服務體系，但總體而言還處在探索發展階段。因此，必須加強政府、社會、家庭各方資源和力量整合，加快推進養老服務體系建設。
一、江北區養老服務體系發展現狀
據統計，截止2012年底，江北區戶籍人口241353人，60歲以上老年人口為48170人，占總戶籍人口的19.96%（下同）；70周歲以上19873人，占8.23%；80周歲以上7210人，占2.99%；90周歲以上752人，百歲老人6人；農村老年人19505人，占老年總人口的40.5%；空巢老年人26493人左右，約占全區老年人數的55%。預計到2030年前后，全區老年人口將達到10萬人。近年來，我區積極圍繞老年人的需求，提供了生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰籍、文化娛樂等多方面多層次的基本養老服務。
（一）全程覆蓋，居家養老服務“核心層”
孤寡、空巢、生活難以自理的老人是居家養老服務的“核心層”。依托全區99家城鄉居家養老服務中心（站），建立了包括生活照料、醫療保健、文體娛樂等內容的為老服務圈，總活動面積3萬多平方米。為老人建立健康檔案，提供疾病防治、康復護理以及緊急救助等服務，建立“醫療保健服務圈”。社區配備“網格醫生”，不定期組織老年人免費體檢。目前，我區共建立老年人健康檔案43355份，覆蓋率達90%。居家養老中心（站）開展多種活動，部分社區（村）開設多功能廳等，為老年人開展文娛活動提供方便，累計舉辦各類老年活動320場，參與老年人達1.6萬人，建成“文教體育服務圈”。
（二）政府買單，上門照料服務“特殊層”
針對70歲以上、生活困難且難以自理又不愿住或住不起敬老院的病殘孤寡老人，我區出臺《關于對困難老人提供居家養老服務工作實行經費補貼的通知》，政府出資為老年人提供上門照料的服務，使特殊困難老人足不出戶即可享受到免費的生活照料服務。同時，我區將上門照料服務補貼分為“基礎性”服務補貼和“選擇性”服務補貼。據統計，去年我區共為6743名80周歲以上老年人發放生活津貼443.1萬元，為513名享受上門照料的困難老人“買單”55.65萬元。
（三）彰顯特色，創新工作服務“普惠層”
2011年4月，我區出臺高齡老人生活津貼制度，凡具有該區戶籍且年齡在80周歲以上的所有老年人，均可享受高齡津貼，每年為轄區內6600余名80周歲以上老人發放生活津貼420余萬元。2010年，我區與移動公司合作，在全市率先推出“老年手機”服務平臺，免費贈送2000多臺“老年手機”給困難老人，讓老人也能享受信息化帶來的便利與服務。這項創新性工作得到了市里的高度肯定，并在全市得到了推廣。對年齡達到80歲或患有安全隱患性疾病、有應急求助需要的老年人家庭，免費為他們安裝老年人“一鍵通”電話機，老年人通過電話機可以快捷方便的向81890求助報務中心求助，截止目前共有2800多名老年人獲得免費安裝。
（四）志愿幫扶，關愛“孤獨層”
以檔案為依據，我區組織居民志愿者或義工，按照就近原則與社區空巢老人、獨居老人“認親結對”，進行幫扶服務。對行動不方便的空巢老人，確定同住一個樓道，并對老人有一定感情基礎的居民志愿者為認養人，隨時進行上門照料服務。對生活上具有自理能力的空巢老人，認養人以上門看望聊天、精神慰籍等服務為主，同時進行照料服務。對身體和生活條件較好的空巢老人，志愿者經常上門看望以掌握老年人身體和生活變化情況，還幫助做一些重家務活。去年，我區在全市率先開設“慈孝超市”，今年又開展“志愿服務大篷車進社區”活動，為社區老年人和志愿者搭建一個雙向選擇的平臺，形成養老服務“正能量”。
（五）創新突破，不斷探索養老服務的新模式和新方法
2012年，我區開始“天倫之家-智慧養老院”試點建設工作，構建“大養老”服務格局。即在政府主導下，將家政、餐飲、醫療衛生、代購等社會資源優化整合，搭建專業的養老服務信息化平臺，使老年人足不出戶，一個電話就可以在家享受便捷的養老服務。引入市場化運行機制，進一步鼓勵社會力量以獨資合資方式興辦養老機構，滿足不同層次不同類型養老服務需要。目前由民營企業捐資500萬元，其余由政府兜底的慈城黃山敬老院正緊張建設中。總投5億元，計劃新建床位2000張的江北慈孝樂園項目，已完成前期工作，并簽訂了投資協議。
二、江北區養老服務體系發展存在的問題及分析
江北區的社會養老服務體系建設總體而言還處于探索發展階段，尚未完全走上良性循環的發展軌道。與快速發展的人口老齡化趨勢相比，與多元變化的養老服務需求相比，仍然存在不少的矛盾和問題。
（一）機構養老服務供給不足與結構失衡現象并存
與人口老齡化加速的趨勢相比，養老機構、社區養老服務設施和養老床位已明顯不足。我區區域內目前共有8家機構養老服務設施（包括市級），核定床位數1811張，實際入住人數1644人，除慈城福利中心外，我區機構養老服務設施的入住率都超過90%。規模較大的機構養老服務設施寧波市社會福利院、寧波市社會福利中心入住率達到100%。其余6家機構養老服務設施（2家市級的除外）大多機構養老服務設施都位于城市郊區，存在建設時間早，建設標準低，建筑陳舊等問題，不能滿足現代城市居民對養老服務設施的需求。
（二）居家養老服務設施利用不均衡，市場化運作機制尚未形成雖然目前40個社區居家養老服務中心的設施面積都達到了標準，但老小區老年人數量多、人口集中，且多數老人家庭條件較差，對居家養老服務的需求大，但老小區社區管理和服務用房嚴重短缺，難以提供居家養老服務設施所需的場地；而新建小區的居家養老服務中心設施齊全，建設標準較高，但小區老年人少，且家庭條件較好，目前對居家養老的需求不大，部分設施資源閑置。居家養老服務這種由政府積極參與、強力推動的模式，短時間效果明顯。但由于市場化運作機制尚未形成，扶持政策不到位、不明晰，導致社會企業、組織參與度低。
（三）社會養老服務總體上層次不高
從硬件來看，現有社會養老機構基本情況是規模較小、設施簡陋、檔次較低、功能單一，養老環境還不夠理想；從服務內容看，無論是居家養老服務還是社區養老服務，提供給老年人的服務項目，主要是日間照料和一些家政服務，與老年人的多層次需求存在著很大差距；從從業人員的素質來看，由于薪酬較低，又要會講地方話以便與老年人溝通，因此，從事養老護理工作人員基本上是年齡偏大、文化程度偏低的中老年人，與養老服務的標準化、規范化要求還有較大距離。從調研情況看，老年人普遍談到有“三怕”，即怕生病、怕寂寞、怕沒人照顧。但目前全區范圍內能夠專門為老人提供生活照料、醫療護理、文化娛樂、精神慰藉、臨終關懷等服務的專業機構很少，急待扶持。同時，由于服務水平不高，使得不少老人、子女不愿意、不放心接受社會養老服務。
（四）養老服務發展機制尚未順暢
由于社會養老服務還處于起步階段，發展時間比較短，政府與社會、市與區政府責任定位尚不完全清晰，一定程度上存在自發、無序狀態，無論是政策層面還是實踐層面，還存在一些難題，養老服務業的規劃制訂、建設標準、服務規范、行業自律和市場監管等還有待進一步加強。從居家養老服務看，資源分散，條塊分割，難以形成發展合力；從社區養老服務看，以社區為平臺的養老服務體系尚不成熟：從機構養老看，機構養老主要集中在床位增加上，在功能定位、專業服務等方面還有欠缺；從社會氛圍看，社會資金對養老服務項目問得少、看得少，大多是“望而卻步”，參與積極性不高。同時，受傳統觀念、宣傳不夠等影響，從事養老服務人員有低人一等的感覺，以致社會養老服務專業人才普遍缺乏，行業整體還缺乏競爭力和發展后勁。
（五）財政扶持尚不全面，資金投入仍需加強
近三年來，江北區在養老服務方面的財政投入（包括市級轉移支付）逐年遞增，其中2010年63.30萬元，2011年114.97萬元，2012年達到622.95萬元。主要投向高齡補貼、居家養老服務補貼、民辦養老機構建設補貼以及公辦養老機構建設等養老服務投入，還存在扶持內容相對單一、補貼標準有待進一步提高、以及擴大補貼范圍和政策受惠面的缺乏等問題。
（六）政策制度尚不健全，民間投資仍需引導
一是公辦與民辦錯位競爭。養老機構二元化體制并行，公辦機構往往優先得到財政資金、土地等各種優惠政策支持，民辦機構無法在同一起跑線上與其競爭。同時，養老機構定位分工不明，公辦養老機構應以公益性為特征，提供基本養老服務，但很多公辦機構在“保基本”的同時面向中高收入群體提供較低廉的自費服務，造成公共福利資源補貼錯位，還形成了與民辦機構直接爭“客源”的局面。二是優惠政策落實不到位。雖然市、區政府出臺了諸多扶持民辦養老機構發展的優惠政策，但由于種種原因床位補助、稅費減免等優惠政策落實難的情況還普遍存在。同時，資金籌集成本過高，民辦養老機構發展明顯受到土地、資金等要素瓶頸制約。諸如公建民營的處于公辦與民辦之間的養老機構缺乏必要的政策依托，收費參照公辦機構，但又要求自求平衡，受到成本高而收費低的“兩頭擠壓”，不利于其可持續發展。
三、江北區養老服務體系發展政策建議
據預測，到2015年，江北區老年人口將達5.3-5.5萬人，占全區戶籍人口比例將達到20％以上，步入中度老齡化社會。到2030年左右，全區老年人口比例或將達到30％，進入重度老齡化社會。老齡化的加速發展將導致養老服務需求與日俱增，勢必給全社會的養老服務供給帶來沉重壓力與巨大挑戰。
（一）完善制度支撐，加快養老機構建設
一是發揮公辦養老機構示范引領作用。公辦養老機構要著重“保基本”，在保障城市“三無老人”、農村“五保戶”集中供養的基礎上，重點向最低生活保障老人、高齡老人和重度殘疾等生活困難老年群體提供養老服務，確保公辦養老機構的公益性，充分發揮其輻射帶動和示范引導作用。二是加快扶持民辦養老機構發展。切實貫徹落實扶持民辦養老機構發展的稅費減免、土地保障、融資補貼等各項優惠政策，鼓勵社會資金興辦養老機構，營造良好環境。三是推進公辦養老機構管理體制改革。積極探索推廣公辦民營、委托管理、服務外包等運行模式，完善管理機制，降低運行成本，提高服務水平。積極探索建立績效考評機制，在保障公益性的同時，允許自求平衡的養老機構擁有部分自主定價權和適當分紅，增強其發展活力。
（二）推進資源整合，深化居家養老服務建設
一是加快居家養老服務設施建設。依托城市社區、農村敬老院和村級組織活動場所等設施資源，加大社區資源整合力度，盡快建立起多形式、全覆蓋的居家養老服務網絡，增強社區養老服務能力。依托“81890”等信息服務平臺，進一步普及便捷有效的養老服務求助和信息溝通渠道。二是不斷拓展居家養老服務內容。根據老年人不同的利益訴求和服務需求，探索建立嚴格、規范的服務制度，包括收費價格、服務時間、服務質量、服務標準等，真正讓老年人享受到最好、最有效的服務。三是積極推進居家養老服務市場化。鼓勵企事業單位、社會團體、中介組織和個人參與養老服務，加大政府購買養老服務力度，提高補貼標準，逐步建立起連片輻射、連鎖經營、統一管理的居家養老服務模式。
（三）充分發揮財政政策引導作用
結合“十二五”時期江北經濟社會發展目標，調整優化財政支出結構，切實加大對養老服務投入，用好增量，盤活存量，建立養老服務經費動態保障機制。充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，完善和落實促進養老服務產業發展的有關優惠政策，鼓勵和支持社會力量參與養老產業，研制開發老年產品，提供社會化的養老服務，滿足不同層次、不同類型的養老服務需求，促進養老產業發展。注重社會參與的制度設計，為社會資金的介入“搭好臺”，除財政政策支持外，還要與金融、土地、人力資源等方面有機融合，引導企業、個人承擔必要的社會責任，引導社會資本定位于“立足公益、保本微利”的運作模式，探索可持續的社會化養老服務事業發展。
（四）突出財政資金重點投入方向
在居家養老層面，結合城鄉社區建設，進一步加強城鄉居家養老服務網點建設，完善居家養老服務配套措施，增強生活照料、文化活動、體育健身、醫療護理、精神慰藉等服務功能，向老年人提供定點服務和上門服務，鼓勵對有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造。在社區養老層面，重點建設老年人日間照料中心等設施，支持城鄉“老年之家”建設，努力達到城市社區基本覆蓋，農村社區達到半數以上覆蓋等目標。在大力推進居家養老和社區養老的基礎上，相應增加財政對養老福利事業的投入比例，大力推進養老服務機構建設，著重發展護養型養老服務機構，根據本地實際情況和老年人口分布情況，合理規劃建設區域性的養老機構，實現資源的有效整合。
（五）加強隊伍建設，提升養老服務水平
加強養老服務人才培養，加大在崗培訓力度，發展壯大社區志愿者隊伍，推動養老服務專業化水平穩步提升。一是注重對養老服務從業人員的培養和儲備。鼓勵和支持相關高等院校和中等職業學校增設養老服務專業和課程，加大專門人才培養力度，多渠道招聘“4050”、城鎮零就業家庭、下崗失業人員等加入養老服務隊伍；借助職業技能培訓中心和大專院校等平臺，對待崗和在崗的養老服務人員進行有計劃的培訓，提高從業人員的養老服務專業化水平。二是建立服務人員資格準入制度。制定養老服務人員崗位職責，逐步實行持證上崗，并完善薪酬激勵機制，推進職業技術等級待遇制，并為他們創造良好的工作和發展環境，提升養老機構專業化管理水平。三是大力發展社
日前,《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》正式對外發布。《意見》明確提出,“鼓勵探索開展老年人住房反向抵押養老保險試點”。具體操作辦法和實施計劃,有望明年一季度出臺并試點。這是我國政府部門首次明確提出“以房養老”模式時間表。作為養老服務體系建設的“新模式”，我們應積極把握政策導向，并結合寧波市及江北區的實際情況，進一步探索“以房養老”模式的配套政策和辦法。同時，根據我區經濟社會發展狀況，結合國家宏觀政策，進一步通過建設資金補貼、公建民營、稅費優惠、政府購買服務等優惠扶持方面下功夫，探索適合我區實際的養老服務新模式，大力推進養老服務體系建設。
江北區財政局課題組 課題組組長：李斌
課題組成員：章仁苗 戚戰烽（執筆）
