隨著社會經濟的迅猛發展，納稅人對稅收管理和服務的要求越來越高，突出表現為對辦稅效率的迫切需求。近幾年，雖然我們基層稅務部門在推行“一窗式服務”、簡化合并申報文書、推進涉稅事項從管理組前置到辦稅服務廳、加大網上辦稅力度等方面做了大量探索和嘗試，也在一定程度上加快了涉稅事項辦理，但這些都還是在既有辦稅流程和框架內的努力，就辦稅效率的提升而言只能是一些“量變”的累積，尚難以達到納稅人對“質變”的要求。因此，如何調整辦稅流程來適應稅源管理實際以及未來的征管改革需要，已經成為一個突出的問題。
一、現有流程的缺陷與弊端
現有流程的缺陷主要可概括為“內控弱于外控、鏈長責不明、崗多流不停”，具體表現在：
（一）目前的計算機流程很大程度上只起到替代紙質流轉、防止資料丟失的功能，解決的是崗位之間的業務傳遞，而對崗位的實體業務管理方面較薄弱，缺乏具體的操作規范，某項崗位業務要做什么、怎么做、做到什么程度、如何明確表達業務意見建議、對自己的業務判斷要承擔何種后果都沒有細化。例如調查報告和核實意見的質量管理問題，信息系統內只設計了文字表述，沒有定性（是、否）指標和定量指標的組合，造成計算機不能通過邏輯判斷來自動管理業務，一方面人腦業務的質量過分依賴崗位人員的素質，另一方面電腦無法對業務文字的內容表述作出的高效率分析糾錯。雖然在防范納稅人風險方面取得了長足的進步，但對崗位人員的業務風險內控還亟待加強。
（二）基層分局（所）作為稅收征管法明確的納稅人主管稅務機關，流程內缺少對其業務決策的合理授權。例如所得稅、印花稅征收方式認定，目前流程規定從“前臺→管理員→分局長→業務科室分管崗位→分管科長→區局分管局長”多個環節，如果基層單位有充分的事實證據（例如納稅人應當設置但未設置賬薄，雖設置賬簿但賬目混亂或者成本資料、收入憑證、費用憑證殘缺不全，難以查賬的）可以啟動核定征收，不需要推送到上一級稅務機關審核批準，可以設計成為基層分局（所）作出業務決定而縣（區）局通過受理納稅人復議、開展內部執法監督來糾錯的模式。除了稅收法律、法規明確規定必須由縣以上稅務機關決定的事項，上一級稅務機關的職責應該是對下一級稅務機關的業務指導和監督，如果上級占用了下級的決策權，那么執法監督會不會就成了上級自我監督。
（三）流程是程序的體現，沒有程序的就無流程。以納稅人申請開具《外出經營活動稅收管理證明》（以下簡稱《外經證》）為例，法規設定的是主管稅務機關“核發”而不是“審批”，因此，流程沒有必要設計成需要稅收管理員審結才能開具。同樣道理，應收盡收是稅務機關的職責所在，對納稅人外出經營未盡稅款，所在地稅務機關有補征的權力，既然《外經證》上有明確的有效期限，過期即為作廢，對納稅人設定《外經證》繳銷手續的義務實質毫無意義。另外，向納稅人支付代扣代繳手續費，是否也可以改變為稅務機關主動核實后定期向納稅人支付，無須設計成納稅人申請稅務機關審核的模式。
（四）執法督察是對征管流程內實體業務的再次檢驗，是對流程運行合法性、科學性的評估，但是目前多數基層單位的稅政與法規合署一套班子，稅政部門還承擔著指導基層稅（費）種管理的具體業務，稅政工作勢必擠占法規工作資源，一方面，法規監督稅政等于自己監督自己，另一方面，法規工作尤其是內部執法監督缺少日常保障機制，停留在年度執法督察和制作法制工作類報表，內部業務風險的識別依賴外部發現（納稅人提出復議訴訟或者上級審計檢查），而不是主動防控，因此，基層的法規部門尚未發揮出應有的作用。
（五）目前的流程設計過多注重崗位之間的相互牽制，造成流程的長鏈、流轉的時滯。一方面，現行崗責體系涉及征管業務的崗位有51個，而基層人少，一人兼多崗是不得已而為之，于是產生了自己（一崗）流轉自己（另一崗）的重復。另一方面，一筆業務流經多個人與實體業務管理不配套，以減免稅審批、退稅為例，其管理核心是納稅人提供的事實依據，如果出現納稅人資料不足以說明的情形，稅務機關可以要求納稅人提供補充或者主動發起調查，然后通過判斷作出決定即可解決，不一定要設計成分局、科室多個崗位層層審批。
（六）信息共享的優勢沒有得到充分發揮。再以《外經證》為例，注冊地稅務機關為納稅人開具《外經證》，納稅人持《外經證》向經營地稅務機關報驗，在結清異地經營稅款后向注冊地稅務機關核銷。納稅人是《外經證》紙質實體的傳遞者和保管者，稅收監管相對被動。依托全大市信息聯網和數據集中，以電子《外經證》來替代紙質《外經證》，以信息實時傳遞替代紙質報驗，以信息反饋替代核銷，既方便納稅人辦稅又利于加強稅收監控。
二、現行業務流程的量化評估
以2013年1月-2014年2月，我局所屬各分局發生的需要“稅易”流轉的業務（共25015件，不包括“智慧財稅”應用前2001件業務）作為分析樣本，現有流程存在的主要問題有：
（一）基層分局（所）的工作量大。其中辦稅服務廳綜合受理崗位、業務管理崗位、分局（所）長三類崗位經手的流轉數量排前三（表1），雖然在“智慧財稅”應用后，業務管理組長承擔了分局（所）長原來38%的文書審核工作量，但基層的總體工作量并未改變。雖然基層分局（所）相關崗位審結辦理占文書總數的比例為85.18%，但是從審結辦理占經辦數的比例來看，分局（所）長所占比例高達70.45%超過綜合受理崗位、業務管理崗、業務組長崗審結辦理比例的總和，因此，基層分局（所）長幾乎被束縛在崗位上從事繁瑣的文書流轉和業務監控。
表1：
崗位
經辦數
經辦比例
審結
辦理數
審結辦理占
經辦數比例
審結辦理占
總數比例
綜合受理崗位
25015
100%
7782
31.11%
31.11%
業務管理崗位
19705
78.77%
5037
25.56%
20.14%
業務組長崗位
7545
30.16%
160
2.12%
0.64%
分局長崗位
11822
47.26%
8329
70.45%
33.30%
業務科室崗位
2702
10.80%
0
0.00%
0.00%
業務科長崗位
2702
10.80%
1832
67.80%
7.32%
上級領導崗位
1875
7.50%
1873
99.89%
7.49%
（二）科室內部崗位存在重復審核。樣本中（印花稅征收方式認定、稅收優惠審批、退稅、委托代征）科室業務崗位與科長崗位經辦的文書流轉數量相等，但科室業務崗位有審核職能而無審結功能，一方面，科長崗位與科員崗位存在重復審核，而科員崗位權責不對等，浪費管理資源，另一方面拉長了流程的中間環節，增加了業務辦理的時間。
（三）涉稅事項當場辦結率不高。根據分析樣本的統計（表2），雖然在“智慧財稅”應用后，由一個崗位直接為納稅人當場辦結的事項占31.11%（包括本崗位直接辦結占12.50%、需要流轉給本崗位后辦結占18.61%），這一比例比2012年度（11.35%）有了大幅度的提高，而需要流轉至另一崗位后辦結的比例（20.99%，申報方式審批、外出經營活動稅收管理證明申請、稅收優惠事前備案）比2012年度（22.05%）僅有小幅度降低，需要流轉四個及以上崗位（主要有所得稅征收方式認定、印花稅征收方式認定、發票票種核定、稅收優惠審批、退稅）才能辦結的比例有增無減。
表2：
流轉崗位數量
業務數量
占文書總量比例
2012年度比例
直接辦結
3127
12.50%
11.21%
流轉本崗位后辦結
4655
18.61%
0.14%
流轉至另一崗位后辦結
5251
20.99%
22.05%
流轉3次辦結
5349
21.38%
45.62%
流轉4次辦結
46
0.18%
3.90%
流轉5次辦結
3885
15.53%
17.08%
流轉6次辦結
2274
9.09%
流轉7次辦結
428
1.71%
（四）流程管理對實體業務管理缺少支持。目前有相當一部分業務“稅易”系統并沒有采取數據化，而是以掃描圖像的方式進入征管信息系統，既增加了人工工作量，又使數據得不到充分利用，需要基層另行設立臺帳進行業務管理（房地產項目動態監控、外籍個人所得稅管理、股權變更管理、拆遷補償政策項目管理以及技術開發費加計扣除等稅收優惠事項）。另外，一些質量要求很高的業務工作，得不到征管信息系統的有效控制，例如，涉及稅務登記變更的稅收清理，對欠稅企業啟動執法強制，對有欠稅（社保欠費）的破產企業參與其清算過程。
三、工作流程再造的幾點建議
（一）總體思路
未來階段，對工作流程的再造建議從以下幾方面入手：一是按照在明確征納雙方權利義務的基礎上優化納稅服務的總體要求，改“先流程審核（批）后執行”的直鏈式管理，為“前臺提速辦結、后臺加強監管”的兩腿走路模式。二是針對崗位人員（一崗）向本人（另一崗）發起文書的問題，建議簡化崗責體系，尤其對現行的一人多崗的采取崗位職能合并，減少流轉環節。三是針對流程過長的問題，根據涉稅業務的重要性和風險程度進行劃分，合理配置崗位審核認定權限與對應的職責（包括后果責任），優化流程的終審節點，縮短流程環節。四是注重人工業務操作的規范，提高流程內各環節的業務質量，尤其是加強的前臺辦理過程中的風險防范。五是引入質量管理機制，強化后臺監管的對前臺辦結后的質量檢驗和差錯糾正。六是通過流程再造，在稅務機關內部各崗位之間建立更加有效的業務溝通機制，尤其防范任務下達不清、工作內容不明、業務審核（核實）走過場、業務報告含糊其辭等崗位人員不及時或者不有效作為的行為，強化業務責任追究。
（二）具體工作安排
1、崗責體系優化重組
突破“按事設崗”的崗責管理模式，將《全國地稅系統稅收執法責任制崗位職責和工作規程范本（試行）》（國稅發[2005]42號）的51個征管業務崗位設置，按照業務事項的屬性整合為受理、信息錄入、審核認定、調查核實、主動業務管理、業務決策與執行、質量檢驗七類崗位，即對崗位人員的崗責，只明確崗位的業務操作責任，而不再列舉具體業務事項，將“一人一崗”、“一人多崗”改為“一崗多能”，拓寬同一屬性崗位的綜合業務辦理范圍。
2、細化規范崗位內業務操作流程
對具體崗位的業務操作規范流程指導是目前業務管理的盲點和空白點，因此，我們將根據七類崗位的業務特點，制定和明確每一類崗位在業務辦理環節的流程操作，規范每一業務步驟，突出崗位在為納稅人提供服務、崗位業務發現、崗位之間溝通協調、業務結果有效輸出等方面的邏輯程序，細化形成每一類流程模塊，從而把業務辦理過程的責任落實到每一操作步驟。
3、以并聯替代串聯減縮服務類事項辦理的流程
在崗位流程模塊的基礎上，按“前臺辦結、后臺監管”的要求，將原來區分不同涉稅業務定制的流程，統一歸為兩類基本流程，包括：
1、為納稅人辦理的即辦類涉稅事項流程，拆分為“受理（審核）→辦結”+質量檢驗+（或有）涉稅業務發起三個并聯流程；
2、為納稅人辦理的非即辦類涉稅事項流程，拆分為“受理→審核（→調查）→辦結”+質量檢驗+（或有）涉稅業務發起三個并聯流程。
上述將流程長鏈流程改為若干短鏈流程組合，拓寬辦稅服務廳前臺即辦事項的業務覆蓋范圍，縮減辦理時間提速辦稅速率。
4、建立規范的主動業務管理流程
進一步規范稅務機關內部業務聯系與溝通協調的信息化管理機制，建立內部崗位之間的業務管理流程，例如對需要稅務機關主動采取涉稅事項處理的業務，建立“涉稅業務發起→調查→審核→業務決策（執行）”，以替代現有的《業務聯系單》以及“稅易”內簡單任務發起等落后的信息溝通方法。另外，對主動業務管理也采取“業務辦理、業務監管”兩分離的原則，重點對調查、審核兩類業務設置后期質量檢驗，通過對重點業務的復查、抽查，把執法監督檢查常態化。
鎮海地稅局課題組 課題組組長：葉國萍
課題組成員：徐寅淞（執筆）張連軍
