引言：黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“要全面正確履行政府職能……推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”去年9月，國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》【國辦發(2013)96號】，對改善公共服務作出重大部署，并明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。根據文件精神，財政部初步確定將農業部、教育部等19個中央部門納入2014年度政府購買服務工作計劃，涉及艾滋病防治、失能老人養老服務等近30個項目。可以預見，在未來一段時期內，政府購買服務勢將成為各級政府部門主要的公共服務提供方式，這也同時對財政管理的制度建設和機制設計提出了新要求。
一、政府購買服務的興起與在我國的發展現狀
（一）政府購買服務的前身——政府采購
政府購買服務并非新生事物，在西方發達國家已有30多年的歷史。20世紀80年代，面對不斷擴大的社會需求、公共服務開支急速膨脹與政府服務低效之間的矛盾，西方各國對公共服務體制進行了大規模改革，其基本內容就是實施政府采購——即政府把某些原來由政府親自生產的公共產品或直接提供的公共服務，通過簽訂合同、授予特許權、共同生產等方式轉交給私營部門、非營利組織或其他社會團體來向公民提供，政府則主要承擔付費、監管以及績效考評的責任。
我國在2000年左右，開始推行政府采購制度，2002年通過政府采購法立法。把政府采購法作為深化財政支出管理改革，建立適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制的重要舉措來抓。與國外不同的是，我國最初政府采購服務主要限于政府部門自身消費的服務，如公文印刷、物業管理、系統維護等，因此采購項目也多為“各種形態和種類的物品”，其目的是規范管理、滿足政府部門自身運轉的需要。而現階段我們所大力倡導和推廣的“購買服務”，則是公共服務，如公共設施管理服務、環境服務、醫療衛生和社會服務等，目的是通過市場化的手段提高公共產品的供給效率。
（二）實踐先行，政府購買服務走上前臺
20世紀末特別是1世紀以來，隨著我國社會主義市場經濟的發育發展和行政管理體制改革的不斷深入，政府購買服務的實踐在各地遍地開花，2005年，無錫市率先試水公共服務的政府購買改革，將當地結核病防治交由民營醫院托管，此后，進一步將政府購買服務的范圍擴大至市政設施養護、環衛清掃保潔、水資源監測等項目。幾乎與此同時，上海、深圳、山東等地在涉及市政、個人服務等方面也大量地進行了政府購買服務，取得了良好效果，特別是廣東省還于2009年出臺了《關于學習借鑒香港先進經驗推進社會管理改革先行先試的意見》，第一條即為加快轉變政府職能，推進政府購買服務。時至今日，各地政府購買服務的領域愈益廣泛，涉及教育、公共衛生、扶貧、養老、殘疾人服務、就業培訓、社區服務、基礎設施建設與養護、綠化環保等諸多方面。
相應于政策上，政府購買服務的大門也漸次放開。2003年黨的十六屆三中全會指出，要允許非公資本進入法律法規沒有禁止進入的基礎設施、公用事業等領域。2005年國務院又出臺相關政策，鼓勵支持和引導民間資本參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設。黨的十七屆五中全會明確提出，要改革基本公共服務提供方式，引入競爭機制，擴大購買服務，實現提供主體和提供方式多元化。2012年3月，財政部發布《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》，以中央財政專項資金支持社會組織參與社會服務。2013年7月國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，專題研究推進政府向社會力量購買公共服務事宜。
實踐至此，從中央到地方都對大力推進政府購買服務達成共識，其驅動因素如下：一是推進政府職能轉變，徹底杜絕越位、缺位、錯位現象，加快國家治理體系和治理能力現代化；二是提高政府公共服務供給水平和效率，滿足公眾與日俱增并呈多元化的服務需求，建設服務型政府；三是倒逼服務業加快發展，引導有效需求、促進就業，激發未來經濟持續發展的潛力；四是降低公共服務成本，助推基本公共服務均等化，體現結果導向的財政支出理念，構建現代財政制度。
二、政府購買服務的內涵與實施要素
（一）政府購買服務的內涵
我們現階段所推廣的政府購買服務，更準確的表達是“政府購買公共服務”，即是政府為了履行服務公眾的職能，以公開招標、定向委托、邀標等形式將公共服務轉交給社會組織、企事業單位生產，再通過財政支付費用將其購買并提供給公眾，目的是運用市場手段改進公共服務的供給方式，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，從而改善社會治理結構，滿足公眾日漸增長的多元化、差異化需求。
可以說，政府購買公共服務是尋求政府與市場有效結合的具體實踐，是公共服務提供方式的創新模式。在這一模式中，政府作為購買者，將服務的生產轉移給社會力量，實現了職能轉移和權力下放；社會力量作為服務提供者，在公共服務領域中的地位得到提升，作用得以更充分地發揮。特別是，購買公共服務的行為和過程很好地聯結了公眾對公共服務的需求、政府、社會力量等要素，使政府突破直接提供公共服務所帶來的成本、效率、專業化程度的約束，而從質量和數量雙方面提升了公共服務供給能力。
（二）政府購買服務的實施要素
1.誰來買——準確把握購買服務的主體
國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《意見》）作為近期實踐的指導性文件，將購買主體界定為：“各級行政機關和參照公務員法管理、具有行政管理職能的事業單位”。同時提出：“納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織也可根據實際需要，通過購買服務方式提供公共服務”。
行政機關的概念相對明確，無需贅述。這里所說的事業單位和群團組織主要包括以下幾類：第一類是具有行政管理職能且未來改革方向是轉為行政機關的事業單位，如環境保護督查監管機構、海洋維權巡航執法機構等。第二類是納入行政編制并按照公務員法管理，經費由國家財政負擔的群團組織，如婦聯、公會、團委等。第三類是從事公益服務的事業單位，在提供公共服務過程中，如果需要借助社會力量，可以在現有財政資金安排內，嚴格遵守購買服務的相關政策和程序，向社會力量購買服務。
2.向誰買——科學界定承接服務的主體
《意見》將承接主體界定為：“依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。”
從廣義上講，具備承接政府購買服務條件的社會力量是指能夠參與、作用于社會發展的基本單元，包括社會組織、黨政機關事業單位、非政府組織、黨群社團、非營利機構、企業等等。具體來看，我國現階段的“社會力量”主要包括以下幾類：一是依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構；二是國務院批準免于登記的中央層級社會組織及其地方分支機構，如中國紅十字會、中國作協等；三是根據個別行業法律、法規規定，既不在工商部門、也不在編制管理和民政部門登記的中介組織，如律師事務所；四是一般意義上的本身就承擔公共服務供給責任的事業單位。五是除上述明確納入承接主體的社會力量外，一些未在民政部門登記但以社會組織名義活動的“草根社會組織”，也將隨社會組織管理制度改革的推進逐步納入承接主體。
值得注意的是，2012年國務院提出建立健全政府向“社會組織”購買服務制度，2013年將“社會組織”擴大到“社會力量”，依法成立的企業、機構也被納入了承接主體。政府購買服務承接主體范圍的擴大，既是一個思想認識逐步深化、改革力度逐步加大的過程，也體現了政府高層對政府購買服務工作的高度重視。
3.買什么——科學界定購買范圍
《意見》對政府購買服務內容概括為：適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。具體來說政府可以向社會力量購買的公共服務主要包括以下幾類：
第一類：增加公眾福利、受益對象特定的公益類服務。如教育、科技、文化、衛生等。
第二類：具備支撐經濟社會正常運轉、民眾受益且無法分割的特點，無需通過制定法規實施生產，受益范圍具有地域性特點，且未必一定由行政管理部門承擔的服務。如基礎理論研究和社會管理服務等。
第三類：除以上兩類服務外，為支撐政府部門履職的一些中間服務也可以向社會力量購買。如維持政府機關運轉的后勤服務、法規制定的前期研究、后期宣傳服務等。
鑒于各地對政府提供服務的需求和社會力量的服務能力不盡相同，中央沒有明確統一的購買服務項目范圍，僅作原則性規定，這有利于各地結合實際，因地制宜，科學制定本地具體的政府購買服務目錄。但對禁止購買的服務內容提出了明確要求，主要是為了確保政府全面正確履行職能，防止“卸包袱”，將應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務事項推向市場，損害廣大人民群眾的利益。
事實上，在市場經濟體制改革不斷深化和社會發展轉型時期，我們很難準確列舉出購買服務的所有項目。從實踐上看，一個受到廣泛認同和貫徹的基本原則是，要對核心職能和非核心職能進行區分。一般來說，執法權、審批權、立法權這些核心職能要由政府親自履行，不能對外購買，對外購買的主要是屬于執行環節的事務性非核心職能。
4.怎么買——合理擬定購買程序
《意見》對政府購買服務程序和機制作了原則規定。具體來看主要購買流程如下：一是編制購買計劃。購買主體結合工作部署和本單位工作實際，編制年度政府向社會力量購買服務計劃。二是公開購買信息。購買主體通過各級人民政府門戶網、政府采購網等媒體及時向社會公布購買的服務項目相關信息。三是選擇購買方式。購買主體按照相關規定，根據購買內容選擇通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、委托、承包等方式選擇承接主體。四是簽訂購買合同。購買主體應及時與承接主體簽訂購買服務合同，明確購買服務的范圍、標的、數量、質量要求以及服務期限、資金支付方式、權利義務和違約責任等內容。五是開展考核評價。通過對購買服務項目數量、質量等進行考核評價，在確認達到合同要求后支付購買資金。
這里需要強調的是，政府購買服務是公共服務供給方式和財政資金使用方式的改進，并非新增財政資金專門用于政府購買服務，而是在既有財政預算資金中統籌安排。
三、政府購買服務的現實應用：購買的三種主要方式
（一）合同外包——適于質量標準明確的“硬服務”
所謂合同外包又叫服務外包，即將原來政府直接生產并提供的公共服務，采用公開招標等方式，交由具有一定資質的社會服務機構完成，根據中標者提供服務的數量和質量，通過財政支付服務費用，實現購買。實踐證明，能夠采用合同外包的公共服務，其質量標準必須清楚明白，合同設計能夠事先詳細約定雙方權利義務、服務價格、質量規格，即使受益主體無法量化到每一個人，政府仍然能夠以公平的價格完成市場交易，實現公共服務的購買。由于具有上述特點，這種質量標準明確適于采用合同外包的公共服務被稱為“硬服務”。
（二）直接補貼消費者——適于受益主體明確但質量標準難以明晰的“軟服務”
在實際生活中，有狠多“軟”服務很難用詳細的服務質量標準衡量，而是與受益群體的主觀感受有關，但只要受益群體明確，同樣可以購買，不同之處在于購買的方式是采用政府直接補貼受益群體，而受益群體作為市場上的消費者自由選擇服務提供商。目前，我國在特殊人群教育和農民工培訓領域，采用“教育券”、“培訓券”就屬于這類“軟服務”政府購買的實踐探索。政府采取這種做法，目的是希望通過利用社會組織的專業技術和人力資源優勢，實現有效提供基本公共服務的目的。
（三）補助或獎勵——適于向社會免費提供公共服務的公益性組織、非營利性的企事業單位和社會機構
政府對承擔公共服務的社會組織民辦機構給予以一定的資助，資助形式包括經費資助、實物資助和優惠政策扶持等。2013年6月，財政部、文化部聯合印發關于中央補助“三館一站”的專項資金管理辦法，其目的就是采用獎勵或補助的方式，向對于社區居民免費開放的美術館、公共圖書館、文化館（站）購買基本公共文化服務。這種“定額補助、擇優獎勵”的財政撥款方式，正是對政府購買公共服務所強調“費隨事轉”、“辦事養人”的積極回應，體現結果導向的現代公共管理和財政支出理念。
四、政府職能部門在購買服務中可能出現的問題
（一）購買“缺位”
一是將一些明顯只能政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務事項推向市場。在政府購買服務中可能出現一些地方將應當由政府提供的公共服務推向市場。比如一些法律法規、發展戰略、政策、標準的制定和實施，這些職能承擔者主要為各級行政管理部門，如果向社會力量購買可能影響政策制定的公平性，損害公眾利益。二是以購買服務的名義“卸包袱”。在政府購買服務實施過程中，可能出現一些地方政府以追求自身效益為價值取向，更多考慮的是解決自身財政問題以及減少政府監管與服務職能等，將一些政府不好管、沒效益的服務事項承包給社會力量做，向市場“卸包袱”，減少政府資金投入，而忽視了政府應承擔的公共責任。三是對社會組織承接的服務項目放任自流，當甩手掌柜。在政府購買服務實施過程中，有的政府部門將服務項目一包了之，從而出現社會組織把盈利放在第一位，提供的服務打折扣等現象，在一定程度上間接影響到政府的形象。
（二）購買“越位”
一是出于利益考慮，將一些本該交由社會力量承擔的項目大包大攬。由于轉移政府職能涉及到利益格局的調整，有的部門對推進購買服務存在“舍不得”、“不愿推”的思想，甚至存在抵觸情緒，畏難觀望情況較重。二是政府部門在購買服務內容選擇上可能出現“政府配餐”現象。地方政府在確定購買服務范圍和內容時，更多地考慮自身中心工作和財力水平，直接確定購買項目，從而忽視群眾真正需要。公眾在享受公共服務過程中，存在“被代表”、“被服務”等本末倒置的現象。三是政府職能部門成為社會組織的雇主。在政府購買服務實施過程中，有些政府部門將社會組織視為雇主與伙計的關系，一些公共服務職能看似已經轉移，但政府部門在背后依然掌握管控權，行政干預并未減少，這將使社會組織在服務中失去獨立性和靈活性，影響服務效果。
（三）購買“錯位”
一是設立進入購買服務領域的門檻限制。由于門檻限制，在招投標過程中草根社會組織常處于劣勢，特別是新生小型社會組織缺乏機會、而官方或半官方性的社會組織則具有相當的優勢。二是政府購買服務中對下屬事業單位“定向購買”。要防止政府部門將購買服務視作權力尋租、利益擴張的工具，故意選擇下屬社會組織或其他有利益關聯者。三是一些從事公益服務的事業單位，在實際工作中也存在向社會力量購買服務的情況，這就可能出現一邊購買服務，一邊又養人辦事、“兩頭占”的現象。
五、全面推進政府購買服務工作與財政管理新任務
（一）加快職能轉變，穩妥推進政府購買服務工作
實踐證明，政府向社會力量購買服務，將政府“不便做”和“做不好”的公共服務事項轉交社會組織做，既有助于政府職能轉變，又有利于社會組織的發展。但作為一項綜合性改革，政府購買服務工作不僅總體難度較大，而且涉及各級政府以及財政、民政、編制管理、監察審計等多個職能部門，因此要同時抓好宏觀管理層面和微觀操作層面的工作，必須把握好以下幾方面問題：
1.轉變傳統觀念，構建新型政社關系
一是以正確的政績觀對待公共服務。過去有大量事實表明，扭曲的政績觀使群眾被強制服務，帶來公共資源的極大浪費和公共服務短缺。購買服務工作能否順利推進，不僅要考慮新增公共服務，還要接受供給模式的變革，更要以改革創新的精神正確對待利益格局調整，積極行動，大膽探索，把社會力量能夠提供的公共服務，盡快盡可能交由社會力量承擔。二是準確研判公共服務的真實需求。應以公眾選擇和真實需求作為購買活動的起點，將政府購買公共服務上升到現代公共治理和構建服務型政府的高度加以把握。在購買之前，通過論證會、問卷調查等方式廣泛征集群眾意見，在科學評估群眾需求的基礎上，篩選相應的服務項目，建立服務項目庫，通過動態管理的方式及時補充更新項目內容。三是減少行政干預，增強購買的獨立性。減少行政干預的目的是防止政府部門假借購買服務之名“收編”社會組織，有效保障社會組織的獨立性和自主權，讓政府接受社會監督，讓公共服務供給的效率和質量接受市場的嚴格檢驗。因此，政府部門應該依法行使權力，依法進行購買活動，在尊重社會組織自主地位的前提下，加強合作，注重發揮其組織優勢、功能優勢和專業優勢，建設新型政社關系。
2.進一步厘清政府職能，明確購買服務邊界
首先是以政策法規的形式將政府職能邊界和購買服務邊界予以明確。政府購買服務是推動政府職能轉移的一項具體實踐，為有效防止實踐過程中出現如前所述的“越位”、“缺位”和“錯位”現象，各地應加快研究制定“政府轉移職能目錄”和“政府購買公共服務目錄”，進一步厘清并厘定哪些服務必須由政府直接提供，哪些服務可以轉交社會力量提供，哪些服務堅決不能購買，哪些服務適合市場化運作。其次是加強對社會力量提供服務的過程監督和效果評估。政府向社會力量購買服務后，原來由政府直接提供的公共服務，變成由社會力量提供，此時政府的工作重心就發生了變化，即為確保公共服務質量不被私營部門的利潤動機損害而需要對社會力量提供公共服務進行嚴格的過程監管和效果評估。可以說，政府購買服務以后，對自身管理責任和管理能力有了更高的要求，這恰恰是是政府職能轉移的題中之義。
3.強化措施，調動并保障各方面支持改革的積極性
首先是明確職責分工，做好部門協調工作。行政主管部門同時作為購買主體，應對購買服務具體項目進行充分調研，研究制定本行業購買服務的意見或方案，積極組織實施并跟蹤監督、考核驗收。各級財政部門應牽頭做好資金管理工作，盡快制定政府購買服務目錄，健全政府購買服務制度機制，監督指導各類購買主體依法開展購買服務工作。機構編制部門負責推進政府職能梳理，加快公共服務類事業單位分類改革，提供相應的政策保障。發改委則負責同有關部門編制政府投資計劃，推動相關項目列入政府購買服務計劃。其次是加強完善法規制度建設，杜絕利益輸送。暗箱操作和不正當關聯交易，必然增加公共服務購買成本，無形中給社會組織參與購買活動增設藩籬，影響其支持改革的積極性。因此我們在未來工作中應進一步制定嚴格的招標、評估、監督的法規制度，對采購過程進行動態管理，還應建立充分的信息公開制度，實現第三方獨立機構監督、媒體和公眾監督，確保政府購買服務的全過程以公開透明、平等競爭的市場化方式進行。再次是放寬準入政策，積極培育承接主體。現階段全省服務業發展相對滯后，為提升承接主體的供給能力，應堅持政府購買和培育扶持并重，認真落實中央公益性捐贈稅前扣除、非營利組織自身收入免稅等政策，推廣利用財政資金支持社會組織參與社會服務示范項目，優化市場環境，引導社會組織健康有序發展。
（二）提升財政管理水平，適應政府購買服務的需要
一旦大規模推開政府購買公共服務，財政部門必須跳出傳統以資金分配和政府采購為主的事務性工作，而更多將注意力集中在制度完善、機制設計以及財政支出中后端環節的財政管理之上，如何應對新形勢和新的管理要求，財政部門在思想認識和制度建設等方面可能還需要做好準備。
1.助力政府購買服務法律框架的細化與完善
目前我國尚沒有針對政府購買公共服務的專門法律，中央層面應考慮推動適時修訂《政府采購法》，加快研究制定《政府采購法實施條例》；地方層面則要結合經濟社會發展的實際，制定“向社會力量購買公共服務的細則”以及有較強操作性的配套政策，將購買流程、范圍、程序、經費保障以及解決爭議的途徑都做統一明確的規范。近期，應對照《意見》要求，結合針財政部財庫（2014）37號文件對社會公共服務的分類（其中，第二類是政府部門為履行宏觀調控、市場監管等職能需要向社會購買的服務；第三類是為增加國民福利、收益對象特定，政府向社會公眾提供的服務），探索與之相適應的采購方式、評審制度和合同類型。
2.認清政府市場社會三者關系，加快制定購買服務目錄
政府向社會力量購買服務后，對于政府及職能部門的管理要求更高，為了防止市場受利益驅動而損害購買服務的質量，政府必須負起過程監管和效果評估的責任。為此，首先，財政部門應牽頭加快研究政府職能轉移目錄事項，幫助指導政府及各部門厘清哪些是適合市場化提供的公共服務。其次，在科學劃分政府、市場與社會三者關系以及省市縣財權事權關系的基礎上，各地要參照并深入研究中央級政府購買服務目錄，明確各級地方政府的公共服務購買責任，制定完善適合本區域的政府購買服務目錄，并明確購買公共服務的種類、數量等具體名錄，作為實施標準。
3.保證用于購買服務的資金預算約束力
為了優化政府購買服務的政策環境，財政部門應保證政府用于購買公共服務的資金預算具有剛性約束力。首先要加強采購預算的源頭管理：即對納入政府采購的公共服務項目，列入年初部門預算或專項資金預算，堅持“有預算不超支，無預算不采購”。其次要強化部門預算的硬約束：即通過部門預算的剛性約束力敦促部門在購買服務時精打細算，通過公開競爭提高性價比，并要在付款環節“較真”引入購買服務質量考評機制，對于服務不達標的拒絕付款或扣減付款，提高財政資金使用的責任心和實際效果。第三應在基本公共服務領域的財政資金使用上設立普遍購買機制，積極創造有利于社會力量作為承接主體而發展的政策環境，比如可以嘗試設立專項資金，專門支持承接主體的能力建設。
4.以預算績效評價為抓手，加強購買服務的綜合監管
政府購買服務，內含“花錢問效果”的財政支出觀念。自實施績效評價以來，我們雖然在財政支出績效管理方面取得了很大進步，但總體上，對財政資金支出管理的重心仍居于中、前端環節。當政府購買公共服務成為各部門行政的常態以后，一方面，財政部門應在購買工作過程中圍繞提高績效這一主題，改進預算資金的分配方式、財政資金的審計方式，切實對于資金使用過程中的違法、違規進行問責；另一方面，要與監察、審計部門配合，根據公共服務購買改革進展，不斷更新監督范圍與思路，保障提高公共財政資金的使用績效，維護公共服務購買公開透明的市場規則與提高公共服務質量相統一。
（本專題由本刊編輯部根據相關資料整理編寫）
