十八屆三中全會為未來中國的改革與發展規劃了路線圖。會議公報明確指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”不難看出，將改革的精神落實到改革的實踐，厘清政府和市場的邊界，并尋求二者分工與協作的耦合點，將是一個事關成敗的關鍵性問題。
在眾多可選項中，公共產品的PPP提供方式堪為這樣一個支點。對財政改革來說，尤其如此。
肇始于上世紀90年代的PPP（英文Public Private Partnerships的縮寫，直譯為“公私合作關系”），通過將政府的一部分支出責任以“特許經營權”方式轉移給市場主體，既推動了公共產品和服務的市場化配置，又提高了公共服務效率，可以說有效地做到了“政府的歸政府、市場的歸市場”，和十八大提出的改變資源配置方式、轉變政府職能、發展混合所有制經濟、推進國家治理體系和治理能力現代化等要求高度契合。正如樓繼偉部長所言，“從傳統的‘政府包攬式’公共服務向PPP轉變，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。”基于這一認識，從去年底開始，財政部將PPP模式作為落實十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革的重要舉措，著手加以大力推廣。
在我國，PPP的既有實踐主要集中于利用世行(或亞行)貸款的某些基礎設施項目上，應用領域有限，即便另有一些獨立探索，積累的經驗也不足夠充分。對于大面積推進來說，其對制度環境的要求和改革智慧的創新都帶來不少挑戰，因此，起步之初，增強對PPP的全面認識及事前規范至關重要。為此本刊特設專題對關鍵性環節和重點問題進行概述和討論，旨在幫助讀者進入公私合作這一龐大知識體系的用戶界面，引導感興趣的讀者去一探究竟。
第一章 認識PPP
第一節 什么是PPP？
PPP，源于英文Public Private Partnerships，中文有多種譯法，如“公私合作關系”、“公私伙伴關系”、“公私機構的伙伴合作”、“民間開放公共服務”、“公共私營合作制”等等，近來在我國也多見“政府與社會資本合作”的表述。
關于PPP的概念，目前尚無一個比較權威和統一的定義。由于PPP模式的產生和發展與政府部門管理需求變化和民營化理論及實踐的深入發展息息相關，因此國際上大多根據其在本國的實際應用特征來理解和解釋。盡管眾說不一，但比較一致的看法是，PPP的內涵有廣義和狹義之分。一般來講，最廣義的PPP泛指公共部門和私人部門之間的任何形式合作。實踐中，所謂“廣義的PPP”則被賦予了一定程度的專屬內涵，指政府與私人部門為提供公共產品或服務而建立的合作關系，以授予特許經營權為特征，方式主要包括BOT、BOO、PFI等，是一系列項目融資模式的統稱。而“狹義的PPP”則由廣義的PPP衍生而來，可以理解為對前者的升級，與BOT的原理相似，由“使用者付費”或“政府付費”，但它比BOT更強調公私部門的全過程合作，激勵約束機制更為完善，從單純的項目融資擴展到項目運營管理多個方面。
把握狹義PPP的核心內涵，要抓住三個要點：一是政府部門與私人部門建立合作伙伴關系。合作雙方綁定一個共同項目目標，通過發揮各自的比較優勢，最大限度提高效率，獲取效益。二是利益共享。合作各方利益目標各有取向，政府方關注“少花錢、多辦事、辦好事”，側重公共目標；私人方意在“有利可圖”，看重經濟回報，但大家都能夠從合作中各取所需。三是風險共擔。在合作過程中，按照風險與收益相匹配和最優應對分擔原則，政府部門與私人部門可以各自承擔最善于應對的項目風險，實現項目整體風險的最小化。
需要強調的是，在中國，引入PPP這個舶來品，由于國情不同、經濟制度相異，“政府（公共部門）——私人”這組相對概念中，“私人”的提法很難將國有企業這一重要的市場主體涵蓋在內，因此將PPP明確稱為“政府與社會資本合作”更適宜中國國情并具實踐意義。
第二節 PPP的由來與演進
追溯PPP的前世今生，作為一種實際應用的產物，它的由來時間其實不短。早在幾百年前，歐洲國家就授予公路養護人“收費特許權”，由政府和社會資本共同提供公共服務。20世紀70、80年代，源于社會對公共產品需求的增長和公共財政支出壓力上升之間的矛盾，發達國家開始普遍運用“特許經營”等方式，引導社會資本參與基礎設施建設。1984年，土耳其前首相塔格特•奧扎提出了“BOT”概念，隨后發展出BOO等多種模式。到了20世紀90年代，針對BOT等傳統模式中社會資本參與項目建設、運營等后期環節的一些問題，英國政府率先提出了PFI模式，在特許期內通過“政府付費”的方式，支持社會資本投資公共產品，公私伙伴關系概念繼而在西方國家得到廣泛響應。PPP逐漸推廣應用至各種大型的交通項目如鐵路、高速公路、地鐵等，還越來越多地出現在供水及廢水處理、能源、通信乃至醫療服務、教育等項目中，在提高公共服務水平方面顯現了一些效益。但隨著時間的推移，這些公共產品的投融資方式暴露出了諸多弊端，如私人機構的逐利性，經常導致公共產品價格高企，難以保障公益性；政府的退出并未帶來基礎設施大發展，反而造成了基礎設施供給不足等。為了糾正這種過度私有化傾向，彌補BOT、PFI等模式的不足，近年來，英國等發達國家又探索實施了一種完整的項目融資新模式，也就是狹義的PPP。
2008年全球金融危機后，各國將目光更多投向PPP模式，在財政狀況持續惡化，基礎設施投資資金問題突出的背景下，開始對基礎設施進行分類，并積極探索加以實際運作。
在我國，對PPP已有過一些零星探索。1984年香港和合實業公司（Hopewell）聯合中國投資發展公司共同發起的沙角B電廠項目是我國第一個BOT項目。不過，直至2002年，大規模政策推動和制度初創才開始，期間因經濟環境變化和政策考量也曾有過起伏，時至今日PPP在我國的應用仍然有限，其中成功和失敗的案例都有。已有的項目主要出現在一些大型的公共工程上，如北京、上海、深圳等城市的地鐵項目均有對PPP模式的嘗試；眾所矚目的國家體育場（鳥巢），其建設及運營模式也是PPP。此外，在水務市場、交通行業以及其他一些大型項目中PPP也獲得一定的應用，但更多適用行業（如教育、醫療、住房、國防等）的PPP模式仍未開啟。
第三節 PPP（狹義）是如何對傳統模式進行升級的？
如前所述，“狹義的PPP”脫胎于“廣義的PPP”，前者對后者的升級改造主要體現在更加強調政府與社會資本合作的全過程合作，由此也帶來一系列革命性的變化（為便于表述，本小節述及的PPP僅限狹義）。
一是從運作模式看，新的PPP模式是一個完整的項目融資概念。其典型做法是政府和社會資本共同組成SPV，針對特定項目或資產，與政府簽訂特許經營合同，并由SPV負責項目設計、融資、建設、營運，待特許經營期滿后，SPV終結并將項目移交給政府。這種模式同時具有公共產品、委托代理、信息不對稱等方面的理論基礎。從公共產品理論講，社會資本參與提供準公共產品，能夠發揮雙方優勢，提高公共產品質量，提升產品供給效率，實現“1+l>2”的效果。同時，風險能“跨部門”進行動態分配，讓雙方承擔各自擅長控制的風險，從而實現“帕累托最優”。從委托代理理論講，政府通過激勵約束和競爭機制，規范和引導社會資本行為，使之與公共利益最大化相吻合，確保整個機制的“激勵相容”。從信息不對稱理論講，政府參與組成SPV，能更好地掌握建造經營等成本信息，克服信息不對稱問題，避免社會資本“漫天要價”獲取暴利。
二是從運作特點看，新的PPP模式與傳統模式相比在揚長避短上優勢明顯。其一是政府“更多地參與”項目中后期工作，掌控社會與經濟效益的“盈虧平衡”，確保項目目標不偏離。在BOT等傳統模式下，政府往往將項目“全部外包”出去，項目財務狀況政府難以控制。在新模式下，政府作為SPV參與方，與社會資本全程合作。一旦項目收益超出預期，政府就要依據合同約定，下調公共產品價格，避免其獲得暴利。反之，政府就要通過補貼或漲價等方式，使社會資本獲得合理回報，以保障項目可持續。其二是社會資本“更早地介入”項目前期論證，專業作用發揮更加充分。在BOT等傳統模式下，社會資本只參與中期建設和后期運營，規劃、設計等前期工作都由政府來做，到項目招標完成后，社會資本才真正參與到項目中。在新PPP模式下，從最初的可研、立項等前期論證階段，社會資本就深度參與進來，對項目的理解更為全面，對風險的識別和評判也更加準確，從而提高了項目運營的成功率。
三是從運作效果看，新PPP模式是一種能使“政府、企業、社會多方共贏”的公共產品提供方式。過去是政府和社會資本獨自做事，而PPP模式突破了這種局限，讓政府和社會資本得以“共舞”，實現“多方共贏”。對政府而言，緩解了財政支出壓力。政府通過項目未來運營收入和適當補貼，“撬動”社會資本參與項目“全生命周期”，不僅可以減輕當期財政支出壓力，而且可以平滑年度間財政支出波動。對社會而言，提高了公共產品供給效率。PPP模式打破了傳統的政府與社會資本的分工邊界，通過構建公共產品新產權關系，整合了公私各自優勢，能讓“專業的人做專業的事”，把政府的政策意圖、社會目標和社會資本的運營效率、競爭壓力結合起來，充分提高了公共產品供給效率。對企業而言，拓寬了企業的發展空間。PPP模式通過授予特許經營權，使社會資本不再局限于批發零售、貿易餐飲、建筑制造等傳統行業，還可以進入電力電信、供水道路、醫院學校等基礎設施領域，企業可選擇的投資方向大大拓展。
第二章 推廣PPP是適應改革的現實需要
第一節 PPP模式的變革背景
英國在90年代開始推廣PPP時，就曾經明確提出“推廣PPP是政府改善公共服務的重大變革”。的確，PPP對傳統“政府包攬式”公共服務的革新，不僅是簡單的、技術層面的“方式更新”，更是涉及轉變政府職能、創新預算管理、整合社會資源、消除隱性壁壘的“機制變革”。從我國現實情況看，在當前貫徹十八屆三中全會“全面深化改革”精神的關鍵時期，推廣PPP模式正是適應“轉變政府職能、優化資源配置、深化改革開放”要求的一次體制機制變革。
首先，推廣PPP模式是適應“國家治理現代化”要求的一次變革。這次三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。“國家治理”與以往采用的“國家管理”相比，一字之差，反映的內涵和實質卻很深遠，現代國家治理更加注重契約精神、市場觀念，更加注重公平參與、平等協商、績效評估和結果導向。運用PPP模式，其必要條件就是，政府和企業“按照合同辦事”、平等參與、公開透明，這恰恰是現代國家治理關注的重點。
其次，推廣PPP模式是適應“市場起決定性作用”要求的一次變革。使市場在資源配置中起決定性作用，是這次三中全會的一大理論創新，即使在傳統理論認為市場難以發揮作用的公共領域，也要盡量依靠市場力量來做。因此，這次三中全會明確提出，推進公共資源配置市場化，鼓勵非公有制企業進入公共服務等特許經營領域。而運用PPP模式，正是政府通過授予特許經營權等方式引入社會資本，不但可以發揮優勝劣汰的市場競爭作用，激發非公有制經濟的活力，而且有助于破除各種行政壟斷，消除各種隱性壁壘，推進公共產品和服務的市場化配置，與“市場起決定性作用”要求相吻合。
第三，推廣PPP模式是適應“加快轉變政府職能”要求的一次變革。按照進一步簡政放權的要求，政府職能要更多地轉向宏觀戰略、公共服務、市場監管、社會管理，切實減少對微觀事務的管理和干預。通過PPP模式，政府將真正實現“職能轉變”，由“管理者”，轉變為“監督者、合作者”，能夠把更多的精力放到制定發展戰略上，把更多的注意力放到加強監管上，既可以降低行政管理成本，又可以減少權力尋租空間。同時，PPP模式能夠將政府的戰略規劃、市場監管、公共服務與市場投資人的管理效率、技術創新有機結合在一起，有助于厘清政府與市場邊界，提升政府的法制意識、契約意識和市場意識，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。
第四，推廣PPP模式是適應“建立現代財政制度”要求的一次變革。這次三中全會要求，要建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。PPP模式強調將一部分政府性債務剝離出去，并提高效率，有助于減輕政府債務壓力，又有助于我們創新財政管理理念，從以往單一年度的“預算收支管理”，逐步轉向強化中長期財政規劃和“資產負債管理”。通過中長期規劃，公開收費或補貼的調整機制，并同年度預算安排相結合，切實做好PPP項目“全生命周期”的“預算管理”。這本來就是建立現代財政制度科學化、透明化的應有之義。PPP模式強調市場機制的作用，強調政府與社會資本各盡所能，強調社會資本的深度參與，能夠有效減輕政府債務壓力，平滑年度間財政支出，符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的要求，“一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式，也與現代財政制度的建設具有高度的一致性。
第五，推廣PPP模式是適應“推動城鎮化健康發展”要求的一次變革。以人為核心的城鎮化建設不僅是城鎮數量與規模的擴張，也是城鎮設施和服務的升級，需要數十萬億的巨額資金投入。原有城鎮化建設主要依賴財政、土地的投融資體制弊端已顯現，難以持續，亟需建立規范、透明的城市建設投融資機制。為此，這次三中全會提出，要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式，參與城市建設項目投資和運營。PPP模式正是這樣一種“基于特許經營權”的投融資機制，其運作機理就是盤活社會存量資本，激發民間投資潛力，創新基礎設施投融資模式。
第二節 國內推廣PPP的思路
十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”和2013年中央城鎮化工作會議“鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”的要求，為大力推進政府和社會資本合作開啟了政策綠燈，全面推進勢所必然。啟動之初，有幾個關鍵問題需要加以把握。
關鍵一：處理好三個關系
一是處理好“政府與市場”的關系。PPP合作是政府和社會資本建立“伙伴關系”，因此，處理好政府與市場的關系，嚴格界定“市場的廣度和政府的寬度”，是運用PPP需要解決的首要問題。“該由企業做的，要放手交給企業”。社會資本主體負責項目的設計、建設、運營、維護等具體環節，也要承擔相應的風險，權責對等，政府要樹立符合市場經濟要求的“契約精神”，不干預項目的建設經營。“該由政府管的，要切實管住管好”。如，政府為保證項目的財務可持續，對項目運營提供的政策支持，包括供貨或購買保證等，政府要切實擔起責任，履行好職責。同時，對于供水、供電等公共產品，由于使用具有“剛性”，消費者很難在產品質量下降時“用腳投票”，這就需要政府加強監督，對項目服務效率進行監控，確保社會總體福利的最大化。同時，政府還要建立“政策調整機制”，在特許經營期內，根據項目運營情況、公眾滿意度等，定期對價格、補貼等進行調整，雙方互相監督，強化合作，使社會資本“盈利但不暴利”，這也是提高項目運作透明度的要求。
二是處理好“當前與長遠”的關系。在PPP模式下，特許經營期限很長，少則10年、多則30年甚至更長。這就要求政府和社會資本，都要從長遠視角看待項目投入和產出，既要算好“眼前賬”，也要算好“長遠賬”。對社會資本來說，如果過度壓低建造成本，那么后續的運營維護成本就會“拉高”，項目總成本反而上升。政府部門也是如此，雖然可以緩解當期財政壓力，但如果提供了過高的補貼承諾，就會增加未來支出壓力，加大債務風險。例如，20世紀后期，印尼、馬來西亞、泰國等國家開展了一些公私合作項目，產生了大規模或有負債，正是這些或有負債，加劇了亞洲金融危機。
三是處理好“傳統與創新”的關系。在公共領域引入PPP模式，是政府投融資模式的創新，但這并不意味著對傳統的政府投資模式的全盤摒棄。尤其在我國現階段，這種合作模式的法律法規還不健全，相關運作機制和管理經驗的積累還需要一段時間，推廣PPP將是一個循序漸進的過程，不能“一哄而上”。參考國外做法，在推廣起步階段，對于一些經濟基礎較好的地區，可積極運用PPP，對于一些經濟欠發達地區，還要小步試點、穩步推進。
關鍵二：堅持好四個原則
一是堅持理論與實踐相結合原則，大力推動制度創新。從長遠看，推廣運用PPP不僅僅是創新投融資模式，更重要的是通過體制機制創新，不斷提高社會公共服務質量和水平，更好地促進經濟發展、社會進步和民生改善。實踐中要高度重視制度設計和制度創新，遵循“頂層設計和摸石頭過河相結合”的原則，不斷總結經驗教訓，逐步形成有利于PPP模式發展的長期制度性安排，建設有利于PPP市場規范、透明、健康發展的制度環境。目前，國際國內關于PPP的理論很多，要結合實際、廣泛借鑒、比較研判、指導實踐，做到設計先行、論證嚴密、扎實推進、確保實效。
二是堅持科學決策原則，確保項目“物有所值”。在PPP項目的選擇上，要進行充分的項目評估，比較PPP模式與傳統的政府直接建設運營方式的優劣，提高項目規劃和決策的科學性。從國際經驗看，公私合作大多采用“物有所值”（Value for Money，VFM）評價方法。PPP實施可積極借鑒“物有所值”評價方法，在項目選擇時進行全面評估，對不同采購方式所對應的資本結構、運行成本及可獲得的利潤進行綜合分析，重點關注定價機制、風險分擔、產出質量、運營成本、財政承諾等要素。
三是堅持激勵相容原則，激發社會資本活力和效率。PPP模式對社會資本的管理、執行和融資能力有較高要求，需要以激勵約束機制為核心，以收益分配制度和績效考核制度為手段，充分調動社會資本參與PPP項目的積極性。一方面，要通過建立動態調整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產生足夠的吸引力，形成長期穩定的投資回報預期;另一方面，要建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合考核評價，確保項目建設運營達到預期效果。
四是堅持公共利益最大化原則，有效平衡經濟與社會效益。PPP是全新的公共服務提供方式，既涉及政府和社會資本的經濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區間，公共服務價格高企引發公眾不滿情緒，又要保障社會資本長期合理回報，確保項目運營可持續，“度”的把握非常重要。因此，在進行項目設計時，要確保通過PPP模式使項目的經濟效益和社會效益均有所提高。對社會效益較好、經濟效益差的項目，可以考慮適度給予財政補貼。同時，要有效行使監督管理權，對社會資本的行為進行有效制約，切實維護好公眾利益。
關鍵三：明確三個操作問題
第一，研究明確“建設什么”的問題，盡快梳理建立PPP項目庫。一般而言，PPP模式通常適用于價格調整機制靈活、市場化程度較高、投資規模較大、有長期穩定需求的項目，如污水處理、垃圾處理、保障房建設等。從國際上看，澳大利亞等國政府會定期發布PPP項目清單，供社會資本選擇。借鑒國際經驗，結合新型城鎮化建設需求和區域發展規劃，明確轄區內適宜采用PPP模式建設的行業及項目類型，對當地擬建項目進行一下梳理，篩選建立項目儲備庫，并通過政府采購信息平臺定期公布項目規劃、準備進度、采購需求等信息。此外，對于已有的基礎設施項目，也可以研究轉換成PPP的運作模式，這樣既減少了社會資本的“綠地”開發風險，政府也可以提前回籠資金，有能力開發更多的“綠地”項目。可對政府平臺融資建設的存量項目進行全面梳理，對其中具備條件的項目研究轉換成PPP模式，探索通過發揮PPP模式的比較優勢吸引社會資本參與運營，解決一些地方政府性債務“高企”的問題。
第二，研究明確“如何管理”的問題，建立健全PPP法律體系。PPP項目的運作周期長，往往一個項目做下來，政府“班子”已經換了好幾屆，單靠政府承諾難以解除社會資本的“后顧之憂”，需要相應的法律法規作為保障。同時，PPP項目法律關系復雜，各環節都會涉及不同領域的法律問題。因此，推廣PPP模式必須法規先行，中央層面要研究制訂公私合作的總則性法律法規，地方層面也應研究建立區域性的公私合作法規體系。PPP模式要求政府要具有契約意識，合作雙方應按照“利益共享、風險共擔”的原則訂立“經濟性”合同，明確雙方的權利、責任和義務，通過合同條款而不是“行政權力”來約束政企雙方的行為。因此，要積極探索形成標準化的PPP項目合同，制定包括項目協議、股東協議、融資協議、施工協議、服務協議等在內的一系列標準化文本，明確項目的性能和績效要求、付款機制、調整機制、爭議解決程序、中止條款等合同關鍵條款，并根據具體合同因地制宜地細化完善。
第三，研究明確“怎樣支持”的問題，營造良好的PPP運作環境。PPP在我國還處于起步階段，如何把各方的積極性都調動起來，還需要政府營造一個良好的環境。例如，要考慮制定利用PPP的長期規劃，保證政策的連續性和穩定性，力爭“一張藍圖畫到底”，增強和穩定社會資本的投資預期。再如，PPP涉及面廣、關系復雜、專業性強，多數發達國家政府均設立了負責推進PPP項目的專門機構。借鑒國際經驗，為避免多頭管理帶來的職能交叉和相互推諉等問題，可研究建立PPP管理機構，履行宣傳、培訓、政策制訂、信息管理、業務指導、財政風險防范、監督考核、爭議化解等職責，以有效的組織機構推進PPP模式規范有序發展。
總之，PPP模式成敗的關鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”。因此，政府首先要樹立符合市場經濟要求的“契約精神”，還要致力于創造法律體系健全、管理體系有效、項目評估體系完善、風險分擔機制合理、利益分配機制動態等優良的環境要素；同時還需要提升自身管理能力，培養項目執行人在準備、開發和管理PPP項目方面較強的實際操作能力。
第三章 PPP項目的實施
PPP項目的實施，覆蓋了從最初識別候選項目到合同管理的“全生命周期”，不同階段的工作目標和實施要點差異巨大，系統性、專業性和技術性很強，參照世界銀行和亞洲開發銀行關于PPP項目的操作指南，本章概要介紹PPP項目的實施流程和各個階段操作要領。
通常來說，開發PPP項目的全過程分為以下階段：
第一階段：項目的發起和篩選。這是項目的初級階段，在這個階段的篩選結果通常是一個大的方向，因為預算有限，得到的信息并不全面。
第二階段：候選項目的發展和評估。項目通常會先進行部分的評估和構建，然后再進行全面結構化地評估，以此作為是否進行PPP項目的評判依據。
第三階段：準備PPP合同草稿。即用適當的法律用語，進一步精煉合作架構并描述細節。
第四階段：PPP交易管理。通過精準的項目設計和規范執行的采購，實現PPP物有所值目標。其中包括市場營銷、投標人資格審查、邀請和評估建議書、投標過程中與投標人的互動、識別和最終確定與中標人的合同等。
第五階段：執行合同。這是PPP最終和最長的“階段”——整個項目的生命周期內的合同管理。
以上各階段實施內容將在下面分小結闡述。
第一節 PPP的項目識別
項目識別階段的目的是在項目篩選的早期過程中，在有限信息的條件下，選擇最有可能實施成功的PPP項目。此階段的成果通常是PPP項目計劃的初步評估。
一、項目起源
PPP項目的發起，首先有賴于政府將PPP合作的理念融合到公共部門的規劃和項目選擇過程中，并使相關責任人意識到公私合作對各自部門的意義。之后，其可能的來源將包括：公共部門規劃過程；基礎設施缺口分析；政策驅動型項目選擇等。此外，考慮哪些領域可能帶來最大價值，如，改善績效不佳的行業等，也可以作為項目來源。
二、候選項目的篩選
不是所有侯選項目都適宜PPP方式，因此，需要對PPP項目定義評判標準，以此篩選，確保項目滿足進入下一個發展階段的要求。其標準通常包括保證項目技術和經濟上的可行性，包括判斷它是否具有商業可行性，PPP模式是否會帶來更大的經濟效益，以及資金是否有保障。
第二節 評估PPP項目
項目被評估之前首先應該被定義，即必須明確項目設計草案、技術、產出、服務對象、預計資金、運營維護成本以及其他任何預期收益等。在此基礎上，需判斷該項目是否具有開發意義以及是否可以作為PPP項目來實施，對以下4個關鍵問題的回答，通常就是“評估標準”，以此決定項目是否具有開發價值。
一、項目的可行性和經濟可行性
項目是否有可行的意義，不論作為PPP項目實施或通過傳統的公共部門采購模式，首先需要確認項目是政策重點，符合產業和基礎設施計劃；然后進行可行性研究，包括技術、法律、環境和社會可持續；再進行經濟評估，檢查項目成本效益是否合理，是否能以最低成本的方式來為客戶提供預期收益。
一般來說，項目的經濟成本是與財務成本一致的，可是某些情況下其他的非市場成本，如環境損害，也需要被考慮到成本中。經濟利益在此作為衡量項目提供給公眾價值的尺子。項目收入一般會達到經濟效益的下界估值，但是某些項目外溢的經濟效益將遠遠高于項目收入。例如，從交通改善帶來的好處可能超過高速公路通行費；即使學校沒有收費，對一所學校的教育投入所產生的價值也將在改善上學兒童的生活和前途方面得以充分體現。經濟可行性分析也包括“經濟效益”的分析，確定項目是否是通過成本最低的方式實現預期收益。
二、商業可行性
在確定項目可行性后，下一步需要考慮的是如果將項目構造成公私合作模式，項目是否仍能對市場保持吸引力。一般來說，如果項目具有良好的財務回報并且只需要私營方承擔合理范圍內的風險，私營方就會認為項目具有商業吸引力，這將在招標過程得到反映。
評估回報通常涉及財務分析，即建立—個項目的財務模型，檢驗項目現金流、回報和財務穩健性。
三、項目的性價比
即PPP模式相比其它選擇是否能為某個項目帶來更大的價值。包括與公共采購或其他公私合作結構相比較，以檢查PPP是否提供了最好的價值。
通常，對于政府付費PPP項目，費用由政府支付，具有足夠的確定性，由公共部門實施也是一個務實選擇。而對于使用者付費PPP項目，如果只有在競爭者提交了標書后才能通過相互比較看出PPP方案的價值，此時采用PPP模式已是“開弓沒有回頭箭”，比較由市場投資人還是由公共部門實施項目已沒有意義。但是，即使是使用者付費PPP項目，政府仍需對資源如何配置或放棄一些權利的機會成本等作出重要決定。例如，收費道路特許經營的轉讓將增加政府機會成本：收費收入作為一種稅費，本應歸政府而不是市場特許權經營者，或高速公路的土地權也應歸相關政府部門開發。此外，政府部門對最低使用量的擔保所形成的“或有債務”也是潛在的成本。這些都是重要的影響因素。
四、財政責任
一個擬議項目盡管經濟可行、性價比合意且可實現，對政府來說仍需要考慮財政負擔能力問題，包括“直接的”和“有條件的”兩項內容：
（一）直接承諾財政成本。包括前期注資或定期的政府付款。主要類型有：1.前期“可行性缺口”款項，如可依據建設進度分期付款，或在股權投資活動中采用的預付資金補貼。2.可用性付款，即在項目的生命周期中對符合合同規定質量條件的可用服務或資產所發生的定期付款或補貼。這種付款方式可根據其與績效掛鉤的獎金或罰款進行調整。3.影子收費或基于結果的付款，即按照接收的服務或用戶的數量而支付的款項或補貼。例如，按照在收費公路上行駛的公里數付款。
（二）或有負債成本。對于精心設計的PPP來說，這項成本的出現，是因為在項目中，有些風險更適宜由政府承擔。主要類型有：1.特定的風險變量擔保，即當特定的風險變量偏離合同規定的水平時，政府需向私人部門補償收入損失的協議。相關的風險應由政府和私營企業共同承擔。例如，可能政府向私營企業保證需求能夠維持在一個特定的水平上，或匯率會保持在一定的范圍內波動。2.賠償條款，如政府就確定的、特定的、不可保險的不可抗力事件對私營部門造成的損壞或損失作出的賠償承諾。3.終止付款承諾，當因公共部門或私營部門違約，合同被終止時賠付金額的承諾，付款金額取決于具體違約的情況。4.債務擔保或其他增信措施——償還部分或全部用于項目融資債務的承諾。
第三節 構建PPP合作項目
“構建PPP合作項目”是指在一個具體的PPP合同下給各利益方分配和定義各自的職責、權利和風險，目的是使之滿足項目評估標準，即技術可行、經濟可行、商業可行、財政負責，并且物有所值。但是該合同通常以迭代反復的方式形成，而不是直接起草一份詳細的最終合同。
一、構建流程
流程起點是制定初步項目概念和主要商業條款，勾勒項目產出的大概輪廓，明確各方承擔的責任和風險，以及向私營方的付款方式。其中，項目概念是出發點，即該項目的物理輪廓、技術運用、產出服務以及服務對象，這些內容往往是在決定是否實施該項目前就已經制定好的。關鍵的商業條款必須足夠詳盡，從而使私營企業能夠在投入資源前進行充分評估。
在操作實踐中，PPP項目構建與PPP評估是以并行和迭代方式推進的。可行性研究的信息和經濟可行性分析是形成PPP結構的決策依據，如，識別關鍵的技術風險，并提供需求預測和用戶的付款意愿。同時，PPP項目的構建可以與商業可行性、承擔能力和性價比分析的結果結合，在必要時調整風險分配。
二、構建要點
（一）風險識別
構建PPP合作的第一步常常是把所有與項目相關的風險放入一個被稱為“風險登記冊”的列表中。執行人需要就此評估和排序。從所有的利益相關者的角度來看，一項“風險”是項目價值中一個不可預測的變量，它產生于一個給定的潛在“風險因素”。例如，“需求風險”是指由于項目實際需求低于(或高于)預期值，造成實際項目價值以及實際項目收入低于(或高于)預期值。
PPP風險的不同取決于項目性質和所涉及的資產和服務。常見類型有：場地、設計施工調試、經營、需求和其他商業風險、監管、法律框架變化、發起人（或違約）風險、經濟或資金、不可抗力、資產所有權等。
（二）風險分攤
在PPP模式背景下，風險分攤是指判斷每一個風險因素導致的項目結果的變化，最后應由合作合同中的哪一方承擔費用(或獲得收益)。風險分攤的好處，一是鼓勵各方做好風險管理，從而提高項目效益或降低成本；二是降低項目整體風險成本，通過“保險方”規避他們并不愿意承擔的風險。有效分攤項目風險是PPP項目取得較好經濟效益的一個主要途徑。
風險分攤的中心原則是風險應分攤給最能處理風險的一方。通常考慮的因素：一是能夠最好地控制風險發生的可能性。如，私營方通常負責項目建設，因為它們在這個領域最專業，這也意味著要承擔成本超預算和工期延誤的風險。二是能夠最好地控制風險對項目結果的影響。如，雖然地震不可控，但如果私營方負責設計，可以利用技術來減少可能的損失。三是能夠以最低的成本承擔風險。
（三）風險分攤轉化為合同結構
一旦風險分攤確定，就可以轉化為詳細合同固定下來，但應注意責任、權利和風險的捆綁分配，即分配到風險的一方也應被賦予對風險進行決策的權利和義務。同時，另一些關鍵因素，如付款機制也應考慮在內。
第四節 設計PPP合同
PPP合作合同是建立伙伴關系的核心，它定義雙方關系、各自的權利和義務、分攤風險、提供應變機制。
一、合同框架
在實踐中，合同可以包含一個以上的文件，內容主要由三個方面組成，一是基礎交易合同體系，側重于解決商務層面事宜；二是融資合同體系，側重于安排資金、資本層面事宜；三是協調機制，側重于相關重要事項中的權益配置及程序性事宜。具體包括：
（一）基礎交易合同體系。按照項目商務架構，可以劃分為如下幾個子體系。其一，項目建設相關合同。PPP項目前期，通常由公共部門充任的項目發起人，聯合私人部門合作方，對項目發起和組織事宜進行談判磋商，明確各方行動指南和職責分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map(路線圖)。由于項目EPC（設計、采購和建設）事項不一定由PPP框架下的項目實質合作方進行，通常外包處理，加之與項目建設施工相關的經濟、技術可行性論證以及環境社會影響評估事項絕大多數對外委托給獨立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協議等法律文本。其二，項目運營管理相關合同。如果項目公司僅是一個資本平臺，運營管理由專門的項目管理公司來承擔，這類合同會由項目公司和項目管理主體簽訂。否則，相關契約通常會以項目公司章程形式體現。在內容上，通常涉及項目運行和經營管理，以及資產的管理和使用事項，對項目資產使用范圍和期限、運營管理和后期投入等進行規范約束。其三，供應合同及產品銷售合同。PPP項目不但要通過產品銷售實現預期利潤，從而有效吸引社會資本參與，同時必須保證公共產品和服務的持續有效提供。供應合同主要保障的是能源或原材料等基礎投入品供應的穩定性。項目產品銷售合同的核心，一是交易價格，重點關注價格鎖定程度，主要體現為階梯價格或價格調整機制的確定；二是交易數量，重點關注產品的買方接收數量和結算數量的確定，一般有按照實際提供量、實際消費量或固定上限結算，以及Take or Pay（照付不議）等結算方式。
（二）融資合同體系。這是PPP模式中政府和社會資本合作關系的本質體現。通常，PPP項目通過設立SPV（特殊目的實體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設立文件是融資合同體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協議，會在明確項目資產邊界、協調股東權益和構建項目公司決策機制等方面起到核心作用。此外，項目融資往往會涉及貸款、債券發行和融資租賃等債權性質協議，根據不同的債務融資方式，會包含諸多一般性融資條款，其核心內容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項目融資中通常會基于債權人或股權人利益，以及合理規避風險的需求，設置從屬于股權和債務融資協議的抵、質押或擔保措施，購買財產保險和信用保險，擔保協議和保單條款的主干則是風險覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務重組、破產清算等事項中的債權人表決權，并在債權人間平衡保險和擔保權益，對包括PPP在內的多數項目融資而言，債權人間協議是必不可少的。
（三）特許權協議。這是PPP合作模式中協調機制的核心。賦予特許權是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關鍵。一般情況下，特許權取得形式可被劃分為協議授予和立法授予兩種。特許權協議在法律性質上包括幾個大類：一是特許經營權。此種情況下，經營權管理部門賦予項目公司使用特定公共資源，或在某一領域或地區經營特許業務的權利。特權經營權配置可以是排他型的，也可以是準入型的，但事實上均是對項目收益的保障。二是渠道許可。包括對特定原料或技術的使用許可，以及對產品銷售特定渠道的許可。如果項目公司獲得必備原材料或技術，以及銷售產品均完全通過市場競爭實現，不但會遇到稀缺性的限制，往往也會面臨法律限制。尤其是當PPP項目的原材料及技術、產品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對特許經營權必不可少的補充，甚至成為特許經營權實現價值的前提。三是經濟性優惠政策。通常采取稅收優惠、公共事業收費豁免、利息保費補貼及其他財政補貼的形式，也可以附加加速折舊、資本溢價、轉增資本等財務支持政策。
此外，PPP協調機制還有一個重要組成部分就是程序性文本，用來解決程序性事項，一般不涉及實體權益的分配。這些文本主要包括法律適用相關規定、仲裁條款、解續約程序條款、爭端解決機制和再談判條款等內容。
二、合同設計
就一個具體的PPP合同而言，其設計應包含以下內容：
（一）績效要求
針對提供的資產和服務的質量和數量，合同中應明確指出對私營方的要求。例如，規定道路的維修標準，或規定服務質量標準以及直接面向用戶的公共事業服務的關聯擴展目標，對資產或服務的績效指標和目標通常在合作協議的附件中規定。此外，PPP模式的—個重要特點是績效，是通過規定產出規范(如路面質量)而不是投入規范(如鋪路物料和設計)來制定的。這使得私營公司在應對要求時需要具有較強的創新能力。
PPP合同應注明下列內容：1.明確績效目標或產出要求。績效目標應該是明確、可衡量、可實現、現實和及時的。2.績效如何監控——即哪些是必須收集的信息、由誰(收集)、報告給誰。3.公共方接管權，在某些明確界定的情形下公共方可取得對特許經營權的控制。在PPP項目提供服務的能力受到威脅或損害的時候，如果公共方接管后可更好處理，則可以啟用接管機制來處理該問題，如緊急環境、健康和安全問題等。
（二）付款機制
付款機制定義了私營方如何在PPP模式中獲得報酬，而通過調整支出來反映績效或風險因素也是在PPP合同中建立激勵和風險分攤的重要手段。
PPP付款機制的基本要素包括：1.使用者付費，即由私營方直接向服務使用者收取。2.政府付款，即由政府向提供服務或資產的私營方付費。3.獎金或罰金。如果未達成某些特定的產出或標準，政府要對私營方扣減付款或在私營方可付款的范圍內處以罰金；相反，如果達到了指定的產出，政府則予以私營方相應的獎金。
（三）調整機制
PPP項目是長期的，而且往往是有風險的、復雜的。這意味著PPP合同是不完備的，并不能完全明確所有未來的可能性。因此，合同需要具有充分的靈活性，盡量在合同范圍之內，能對變化的情況加以處理，而不是重新進行合同談判或終止合同。
調整機制的目標是制定一個明確的流程和變化的界限以處理如下問題：1.費率、付款規則或公式的變更。費率或付款往往是由公式來規定的，允許根據通脹等因素來進行常規的調整。在PPP合同中也可以建立審查這些公式的機制——是否在特殊情況下(如特定的誘因)做出周期性或一次性的改變。2.再融資。在實施PPP過程中，項目風險狀況或資本市場的變更可能意味著企業可以以更有利的條款來替換或重新磋商其原有債務。許多PPP合同都列出了關于決定和分享再融資所得收益的條款。3.服務要求的變更。締約各方很難準確預測在合同期間的服務需求。合同通常規定了一些方法來應對服務要求的變化，以應對不斷變化的情況以及不斷變化的技術。
（四）爭議解決機制
因為籌備PPP項目具有長期性和復雜性，合同往往也是不完備的，這就會出現解釋上的分歧，從而引起爭議。明確的爭議解決程序將有助于快速有效地解決糾紛，同時也不會中斷服務，從而減少因公私雙方糾紛而導致的合同破裂的風險。
（五）終止條款
多數PPP合作合同有既定的期限。合同通常應規定終止日期及合同關閉和資產交接安排。同時還應規定合同提早終止的情況以及每種情況下合同終止的后果。
第五節 管理PPP項目交易
政府在建構、評估和詳細編制PPP合同之后，選定執行PPP的私方，為擬議項目提供健全的技術解決方案并為政府和用戶提供物有所值的服務。選擇私方時，應采用具有競爭性的、高效并透明的選撥程序。通常分為5個步驟：
1.確定采購策略，包括確定PPP承包商的選拔程序和標準。可選用采購法或公私合作法（如有的話）中采購策略的某些要素，也可根據每個具體項目進行個別確定。
2.在市場上宣傳擬議的PPP項目，激發潛在投標人(以及潛在貸款人和分包商)的興趣。
3.審查投標人的資質，選擇合格的投標人。在要求提交建議書之前，可單獨將審查投標人資質、選擇合格的投標人作為一個獨立的步驟執行；也可以將其納入投標過程，作為其中的一部分進行。
4.管理投標過程，包括編制和發布征求建議書、在投標人編制建議書時與投標人接洽、評估收到的投標書并選出最理想的投標人等。
5.落實PPP合同，確保滿足所有條件以保證合同的有效性并完成融資，進而獲得政府監督機構對合同的最終批準。
第六節 管理PPP合同
PPP合同的管理涉及PPP合同的監督與執行以及公私雙方的關系管理。合同管理跨越PPP協議的整個有效期，從合同生效之日開始到合同結束之日終結。因此，合同期限長、復雜度高，且不盡完善，不可能規定所有情景下的要求和規章。所以，合同管理目的應旨在確保：1.能夠按照合同的規定，持續提供高標準的服務，同時進行相應的獎懲；2.在實踐中維持合同職責和風險分配，并對政府職責和風險進行有效管理；3.及時發現外部環境的變化(風險和機會)并采取有效行動。具體內容包括：
一、建立合同管理結構
建立合同管理結構是指確定政府內部合同管理的責任以及處理與私方關系的方法。包括在執行機構內指定PPP項目的合同經理(或管理小組)，同時規定政府內其他方在PPP項目管理中的職責。政府需明確合同經理在何種情況下享有自主權和自由裁量權；在何種情況下，需向其他機構咨詢或征求同意。同時，還需要針對與私方的關系，建立溝通和合同管理規則。
一般來說，執行機構將承擔合同管理的主要責任，通常由指定的PPP合同經理承擔。合同經理是所有PPP項目相關事宜的政府內部主要聯絡人。政府內部其他機構也可在合同管理中起作用，這些機構通常與招標單位合作，如行業監管機構，就是具體負責監督向公眾提供直接服務的公司的服務標準以及管理費率的變化。
二、監控和管理PPP項目的交付以及實施過程中的風險
為了實現PPP項目的資金價值，政府需要確保根據計劃來落實職責和分配風險。在合同的有效期內，合同經理需要監控私方對合同的履行情況，并確保實施了相應的獎懲措施。同時，合同經理也應當監控和確保政府履行了合同內的職責，并根據形勢變化，采取有效措施降低風險。這一過程中采取的實際行動將隨著實施階段的變化而變化，即貫穿于項目設計階段、施工階段、實施階段和項目結束階段，具體內容如下：
（一）對服務表現及合同履行情況的監督與執行
執行機構必須監督執行結果和服務標準，以確保私方履行其在合作項目下的義務。這種監督主要是針對合同中所制定的績效指標進行，一般不涉及具體的施工措施。監督監控通常是合同經理與管理團隊的職責，如果合作項目所在行業是被監管的行業，那么行業監管機構也可能承擔部分或全部監督職責。
（二）對政府職責及風險的監督與管理
為了確保PPP合同的良好履行以及優質服務的持續提供，應當對政府所承擔的職責以及相應的風險進行監督與管理。執行機構通常使用“風險管理計劃”作為監督與管理的核心工具。
風險管理計劃列出各類風險、政府所承擔或分擔的相關職責，以及可能會破壞PPP項目持續性及導致違約風險或者不佳表現的事項。對于各類風險，風險管理計劃還應確定監督風險所需的信息以及可采取的降低風險或其影響的行動。風險管理計劃應當在合同執行之前，由合同經理制定，并在整個合同期限內作為一項對策與指南使用。合同經理通常從私方收集相關的風險監督信息以及相關的外部信息（如經濟形勢），定期對風險管理計劃進行更新。
三、變更的處理
在一個典型PPP合同期限內(10～30年)，合同簽署時所不能預測的事情會不可避免的發生。各方也有可能就如何解讀合同或確定雙方是否已按約定履約產生爭議，某些情況下，這種爭執甚至會導致合同提前終止。此類風險不可避免但是可以采取相應措施解決。如在問題剛剛出現時，成立專家團隊，迅速采取有效措施化解或降低風險；在合同中明確爭議解決機制，通過仲裁，尋求雙贏的解決方案，并考慮公眾利益以及私方的選擇。
四、合同到期與資產移交
PPP合同管理的最后一個步驟是管理合同期末的資產和業務的移交，移交方法應在合同中定義清楚。PPP合同設計時必須包含如何定義和評估資產質量、資產移交時是否會支付款項以及付款金額將如何確定等事項。
第四章 參考案例
第一節 國外經驗
案例一：保加利亞索菲亞水務系統特許經營項目
●項目概況
該項目系融資、開發、運營和維護索菲亞市政府的供水和污水處理基礎設施。特許經營合同為期25年，根據市政物權法，特許經營期限可以延長10年。項目資金總額39855萬美元，其中，8295萬美元是股權融資，占21％；31560萬美元是債務融資，占79％。項目承包由聯合公用事業和國際水務(56.25％)、索菲亞市政府(25％)、歐洲復興開發銀行(18．75％)組成。出資人為歐洲復興開發銀行。
2000年之前，索菲亞市政府通過其公用事業公司負責對該市的供水和衛生設施網絡進行運營和維護，服務面積大約覆蓋130萬人。然而，由于索菲亞的供水和污水處理系統大部分建于20世紀30年代，缺乏維護且資金投入不足，設備老化嚴重，突發漏水事故時有發生。因此，市政府于1996年與歐洲復興開發銀行接洽，請求其在準備和實施競爭性招投標、選擇國際特許經營商方面提供支持，由該特許經營商對索菲亞供水和污水處理基礎設施進行修復、升級、運營和維護。
歐洲復興開發銀行幫助市政府確定了市場投資人參與項目的范圍，動員獨立顧問同市政府一起準備項目，并通過公開和競爭性國際招投標程序選出特許經營商。招標分為三個階段：(1)資格預審；(2)準備標書；(3)與部分談判對象明確具體事宜。最初的資格預審包括標書鑒定、核查投標商的合同管理能力，這一階段于1999年4月開始，5月結束。此后進入詳細的投標階段(1999年6~10月)，并在頒發特許經營權之前進行最終評定。投標商最終提交兩個文件：一是投標商最低綜合報價文件；二是最低為1.5億美元的不可撤銷投資承諾，以及資產管理、客戶服務的詳細技術方案。在整個招投標過程中，歐洲復興開發銀行為保證其透明度發揮了重要作用。招標吸引了國際頂級供水公司的積極參與，有8家承包聯合體參與資格預選，4家承包聯合體(后來合并為3家)受邀參與投標。最后的3家聯合體——國際水務、蘇伊士里昂水務集團和威望迪／丸紅株式會社／柏林水務——完全按照招標規則提交標書，意味著招投標過程的成功。1999年9月，索菲亞水務被選為優先談判對象，2000年10月簽署特許經營合同。
市政府在中標的承包聯合體(包括國際水務和聯合公用事業)中占有25％的股份。歐洲復興開發銀行為索菲亞水務提供貸款，支付前5年的特許經營開支，包括啟動資金。
為期25年的特許經營合同中規定，索菲亞水務負責所有融資，以及與淡水處理與配水、污水收集所需基礎設施維護和更新相關的活動，而這些資產仍然歸市政府所有，由索菲亞水務新建的基礎設施資產也歸市政府所有。按照特許經營合同上規定的權利和義務，索菲亞水務有權使用已有或籌建的資產。合同包含服務標準、價格調整、爭端解決等條款。索菲亞水務按約定價格向消費者收費，獲得的收入用于回收投資、支付運營成本、創造特許經營利潤。項目沒有政府付費。
服務標準
按照特許經營合同規定，特許經營商必須滿足一系列服務標準，如飲用水質量、最低水壓、最少漏水量，這些服務標準比公共服務部門的標準嚴格得多。同時，還有各種實施進度(包括投資)和報告要求，如每年要提交區域洪災風險報告。如果特許經營商不遵守其中任何一項標準，市政府都有可能對其處以罰款。
價格設定
特許經營合同包含詳細的價格設定條款。考慮到物價上漲因素，基準價格每年都作調整，參考的指數包括消費者物價指數、工資指數、電力價格指數和保加利亞列弗對歐元匯率。定價也可能因其他因素做出必要調整，如法律上的某些變動，或是由于供給特許經營商的原水質量不符合合同規定，造成特許經營商增加額外成本等。
爭端解決
為了解決索菲亞市政府和索菲亞水務之間可能出現的爭議，合同提出一個非強制性的仲裁程序，建立一個特許經營爭端解決委員會，由三個共同任命的成員組成，包含一名主席(仲裁法律師)，一名技術專家和一名財務專家。如果雙方不能就委員會成員的任命達成一致，還可由專門的機構任命。如果雙方無法就委員會的決議達成一致，則可在30天之內在保加利亞進行仲裁，否則委員會的決議自動強制生效。仲裁根據聯合國國際貿易法委員會的規定進行。
合同監管
起草特許經營合同時，保加利亞尚無全國性的水務監管機構，然而索菲亞市政府認識到了設立專門機構來監測特許經營績效和控制價格的重要性。因此，特許經營合同規定，要建立一個獨立的特許經營監管中心Omonit負責監管特許經營商。特許經營合同中明確了市政府賦予特許經營監管中心的權利、責任和義務。為使該中心成為有效的監管手段，還將該中心的建立作為合同生效的前提條件。因此，在合同生效之前，特許經營商和市政府必須根據合同規定，就該中心的管理范圍和職能達成一致。
Omonit成立于2001年，作為獨立機構，代表市政府和消費者行使權力。它是特許經營商的主要聯系人，為市政府提供技術咨詢、收集信息、對特許經營商的績效進行專業分析。成立Omonit是在建立監管制度前采取的臨時性措施，目的是一旦正式監管機構成立了，能夠有效地把監管職能從合同中轉移出去。然而，Omonit并非是在合同簽署時成立的，所以特許經營合同的決策權，如實施處罰的權力，仍然歸市政府所有。Omonit作為一個獨立實體，行政部門賦予其運營和財務自主權，允許其按市場工資水平，通過與市政府簽訂可續簽的5年合同聘請高級專家。Omonit的年度預算來自特許經營商在水費外加征的附加稅。
Omonit對確保索菲亞水務遵守至關重要的服務標準發揮了關鍵作用。這些標準包括供水和污水質量標準。然而，合同中措辭不明和定義上的出入仍然導致雙方產生分歧。從索菲亞水務對特定服務標準的理解，到是否使用了正確方法來校準供水網絡模型，雙方都存在分歧。
2005年新通過的法律將保加利亞能源監管機構的管轄范圍擴大至水務領域，并將國家能源監管委員會更名為國家能源與水務監管委員會，負責定價并監督在供氣、供電、區域供熱以及給排水等行業的企業服務質量。全國性的監管機構設立后，Omonit成為索菲亞市政府的組成部門，具有明確規定的權責，其角色也從監督服務水平轉為嚴格監控資產狀況。根據特許合同條款規定，索菲亞水務須每年兩次向市政府呈交一份綜合報告和一份更新的資產記錄。
2008年，索菲亞市政府和索菲亞水務就特許經營合同的部分條款進行了重新談判，以賦予索菲亞水務更多定價靈活性。根據最新合同，特許經營商有權在一定條件下要求提高水價。如果滿足該條件而國家能源與水務監管委員會又不允許提價，市場投資人則可以取消特許經營合同。若發生這種情況，市政府不需要向索菲亞水務賠償損失，但需要支付其所有的未償還貸款。
●項目啟示
——PPP合同中需要詳細規定諸如服務標準、價格調整和績效目標的內容。如在該案例中，績效目標就包括漏水情況、飲用水質量、水壓和排水標準等。盡管如此，對某些責任的不同理解仍可能產生問題。
——特許經營合同中要明確爭端解決程序。可考慮建立爭端解決委員會以便迅速、高效地解決政府和市場投資人之間出現的分歧。
——在沒有全國性水務監管機構的情況下，需要成立獨立的、資源配備齊全的監管中心，來監督特許經營績效和控制價格。
——合同條款和合同監管仍不足以確保合同順利執行，尤其是在涉及政治敏感領域如供水等問題時，在這種情況下，成立全國性的監管機構可以更好地發揮監管作用。
案例二：印度國家道路發展項目(NHDP)
●項目概況
印度的國家公路建設規劃分為七個階段，市場投資者參與國家道路的開發、維護和運營。前兩個階段，包括連接4個主要城市(德里、孟買、金奈和加爾各答)的6000公里公路，以及總長7300公里的南北、東西大動脈，都即將建成，這部分道路資金主要來源于政府征收的燃油費。隨后的階段預計將建設長達6500公里的六車道公路、17500公里的四車道公路，并改造里程為20000公里的國家公路，同時開始1000公里的高速公路的建設。第三到第七階段將主要采用“使用者付費”PPP模式，授予市場投資人特許經營權。印度國家公路管理局則負責購置土地，以供特許經營者開發建設。印度政府還采用一些財政激勵措施提高市場投資人的經濟回報率，例如對現代建設設備進口免征關稅、對20年特許經營期項目免除其中10年的稅收等。
印度的公路總里程約330萬公里，是世界上第二大道路交通網絡。其中國家公路僅占總里程的2％，卻承擔了全國道路總運輸人數和貨運量的40％。1999年之前，道路建設和維護資金主要來源于政府預算和多邊機構的貸款。但資金缺口仍然巨大，導致公路運力低、路況維護不佳。對印度而言，缺乏道路基礎設施建設投資已成為制約經濟發展和競爭力的主要因素，因此解決辦法就是實施國家公路發展項目。這是印度歷史上最大的公路項目，其中很大一部分將利用市場投資人的技術和資源進行建設維護。
在政策執行過程中，印度設立了基礎設施委員會，總理任委員會主席，負責制定和實施中央政府的PPP政策，其中就包括將PPP模式運用于公路領域。該委員會主要負責以下事項：一是選擇優先適用PPP模式的規劃和項目；二是建立充分、高效利用PPP的組織架構；三是監測項目；四是制定和傳播關于PPP融資、設計、評估、審批和實施的指南等。
在機構設置方面，還設立了印度國家公路管理局，作為中央政府下設的公路領域主管機構。該機構旨在管理、推進國家公路發展項目，將其中合適的部分采用PPP模式建設運營，并確保其符合印度的PPP政策。
在立法方面，印度修訂了《國家公路法》，允許市場投資人建設并在一定期限內運營維護國家公路，以及通過收費回收成本并獲得合理利潤。此類市場投資人并不排斥純外資企業，而且其特許經營權期限最高可達30年。印度的PPP制度框架全面、透明，其中包括標準、詳實的特許經營合同范本以及采購文件等。特許經營合同范本涵蓋了PPP關鍵因素，其中包括：風險化解和分擔、各方義務與回報相匹配、成本和債務的可預測性、交易成本的降低、不可抗力和合同終止等內容。該合同范本還包括市場投資人關注的其他重要方面，如政府保證的公路車流量。“產出要求和標準手冊”分別針對兩車道、四車道和六車道公路，規定了設計、建設、運營和維護等方面的技術參數。標準化的采購文件和流程確保了公平、透明的招投標。
●項目啟示
由于印度國家公路規劃下的項目剛剛建成通車不久，或還在建設中，因此評估PPP在風險分擔、運營效率等方面對印度國家公路建設的總體效果還為時過早。但仍可從中獲得以下啟示：
——PPP模式不僅適用于某個項目，也可在某個領域全面推進。相較于安排單個項目，對某領域制定國家PPP規劃更能確保該領域項目的相互銜接、整體質量及建成并交付使用的速度。這樣操作還有利于政府部門和市場投資人更好地適應對基礎設施的需求，并有利于促進市場競爭。
——可嘗試建立全國性的PPP主管機構。按領域建立全國性的主管機構，協調管理全國該領域的投資計劃，有利于加快項目交付進度和該領域項目的銜接，還有利于政府部門內部分享經驗。
——根據領域發展的需要修訂相關法律法規。這樣能夠顯著提高該領域采用PPP模式的協調性和標準化，使政策落實更加有效，市場反應更加積極。
——推進標準化的合同管理。使用標準化的特許經營合同和采購文件范本，能夠提高特許條款的質量，增強招投標程序的透明和完善程度。
案例三：南非艾伯特•盧圖利酋長中心醫院
●項目概況
該項目涉及15年的政府付費合同，主要是對非洲地區最大、最先進的醫院之一，位于南非德班市的現代化中央醫院的設備和信息技術進行升級管理。
艾伯特•盧圖利酋長中心醫院位于德班市梅維爾，它是一所重要的三級醫療中心醫院。市場投資人Impilo聯合體與夸祖魯—納塔爾衛生部門簽訂了一份長達15年的政府市場合作協議，由Impilo聯合體向這家醫院提供所有非臨床服務。
通過對國際PPP領域的初步調研，夸祖魯—納塔爾衛生部門在2000年任命項目交易顧問，正式開展可行性研究和項目方案分析。研究分析認為，可通過PPP模式由市場投資人提供所有非臨床服務，以實現物有所值和顯著的風險轉移。
在對資格審查申請和征求建議書進行了詳細評估后，Impilo聯合體中標，并于2001年12月簽訂合同文件，定于2002年2月完成融資方案。
根據合同，該項目2001年度單一付費價格為3．049億蘭特，按月分期支付，并與消費者物價指數相關聯。醫院的服務水平定為最先進級，比如每5年對醫療設備進行一次更新，每3年對信息和管理技術進行升級。
市場投資人的角色和職責如下：西門子醫療系統負責提供全部自動化醫療設備和服務；德雷克和斯卡爾公司負責設備管理、洗衣房和餐飲服務；奧地利AME國際控股公司負責信息技術。這一聯合體將在未來15年內為這家醫院提供設備和服務，期滿后如沒有更新合同，設備將轉交給夸祖魯—納塔爾衛生部門。
2000年11月，夸祖魯—納塔爾衛生部門作為采購主管部門發布了初步資格審查申請。在之前的準備期準備期進行了大量工作，包括進行市場試探、起草PPP合同草案、起草基于產出的項目說明、確定支付機制等。
資格審查申請文件對采購程序進行詳細規定：階段、時間安排、提交格式、項目簡介、對預期參與者類型的指南等，并要求投標人提供可核實的信息，用于評估投標人交付服務需求的資質和能力。
到2000年12月，共有23家國內外公司做出響應，最終選出4家人圍的投標人。每位投標人都需提交一份與重新啟動招標程序成本相當的投標保證金，以保證參與投標的嚴肅性。
經南非財政部批準，2001年1月，征求建議書文件送至入圍投標人。在此之前舉行了“一對一”投標人會議，會上投標人提出了一些意見，并通過招標公告的方式納入文件記錄。這些文件包含詳細的項目背景信息、政府主管部門的服務需求、項目資產、采購程序、時間表、投標人需求、投標人擔保、不符合資格的范圍、備選標書的需求、第三方的安排，以及公共設施可用性相關風險分擔等。征求建議書文件還包含PPP格式協議、擬定的支付機制、明確根據相關指數采取單一付費價格方案和懲罰性扣減機制。在提交標書前的“一對一”會談使投標人可以申請澄清征求建議書文件并咨詢一些機密問題。投標人需要就服務水平協議做出詳細回應，并提供詳細的財務模式，以供政府主管部門審查標書和進行財務穩健性測試。
對每個標書的評估分成四大類：技術、法律、財務和黑人經濟振興政策。每大類的權重如下：1.技術評估(70％)，其中設施管理(20％)、信息技術管理(25％)和裝備(25％)；2.法律評估(10％)；3.財務和價格評估(10％)；4.黑人經濟振興政策(10％)。需要注意的是，價格在全部評估中僅占10％的比重。每一大類又被細分為眾多子類，此外還有一個針對標書實現物有所值情況的整體評估。
在系統分析之前，首先需檢查標書的完整性和合規性。在評標過程中，投標人可以對提交的標書進行澄清，但不允許改動。技術評估組將評標報告和評分表轉給評標協調委員會。評標協調委員會負責監督技術評標組工作，并評估項目整體解決方案。技術評估組同時給項目評標委員會就過程及結果準備唯一的推薦方案。項目評標委員會將根據技術評標組提交的評分表選擇優先談判對象和備選對象。
評標協調委員會中的專家來自政府采購主管部門、國家PPP中心、英國國民健康服務中心和英國合作伙伴關系。
●項目啟示
——準備工作十分重要。項目文件、評估和管理需求都不容輕視，做好這些需求的準備工作至關重要。
——審慎選擇候選投標人。鼓勵信譽好的投標人而不是所有投標人參與投標也非常重要。同樣，政府主管部門和顧問需要在資格預審過程中選出最有能力交付服務的潛在投標人。
——程序正義，監管科學。具有獨立評標組的、經各方認同的清晰評估程序，監管架構和內外審查機制可以保證評估過程的透明性。應允許采用定性與定量相結合的方式進行評標，特別是對涉及復雜技術解決方案的項目。
——確保服務需求的可支付性。同時還需保證不會因缺乏其他相關基礎設施而影響所購服務的有效利用。
此外，在具體操作環節，還積累了如下經驗：
——項目啟動：聘用顧問環節
1.參考國際專家意見，特別是在缺少本國專家時，更應邀請國際專家參與。這可能會使程序變得更為復雜，但如果處理得當則會產生重大價值；
2.確保交易顧問聯合體多學科兼容，包括項目涉及的所有領域專家；
3.確保交易顧問聯合體成員，尤其是國際成員對項目及項目環境盡可能熟悉。
——項目融資及管理環節
1.創造性設計交易融資方案；
2.當合同履行一段時間后要做好再次檢查產出說明的準備，因為可行性研究也許做不到十分精確、科學。
——采購環節
1.確保項目范圍及需求定義清晰；
2.設置緊湊但可行的時間節點；
3.賦予足夠的談判權限,確保政府和市場投資人的最高管理者均直接參與到項目中并做出承諾，這樣可避免持續向上級申請批復，大大提高談判效率;
4.建立自上而下的垂直領導體系。可設立一個中央PPP中心推動和指導整個過程。
案例四：巴西圣保羅市地鐵四號線建設項目
●項目概況
該項目由政府負責圣保羅地鐵四號線的建設，市場投資人負責項目的運營、維護、購置地鐵列車、信號和控制系統。合同為期30年。第一期資金總額39215萬美元，其中債務融資30920萬美元，采用A貸款和B貸款組合結構。A貸款期限15年共6920萬美元，由美洲開發銀行提供。B貸款期限12年，貸款額近24000萬美元。股權融資額8295萬美元，由特許經營者ViaQuatro公司提供。
圣保羅地鐵四號線工程分兩期完成。一期地鐵網的所有者，即政府主管部門負責隧道、軌道和地鐵站臺的建設。市場承包商ViaQuatro根據期限為30年的特許經營合同，負責地鐵列車的提供、運營和維護。
項目的第一個難點是，在項目的時機、規模和第二階段的確定性尚不明朗的情況下，州政府要求ViaQuatro承諾為項目提供兩期融資。美洲開發銀行就兩期的貸款設計了融資結構。第一期包括ViaQuatro從美洲開發銀行獲得的6920萬美元期限為15年的A貸款，以及其他貸款人共同提供的期限12年，貸款額近24000萬美元的B貸款。第二期要求追加5950萬美元的A貸款，還需要B貸款，但B貸款的數額在政府明確第二期投資計劃后才能確定。美洲開發銀行設計的融資方式減少了ViaQuatro的資金風險，也增加了在第二期追加融資的靈活性。
第二個難點是若出現政府隧道建設延期的情況，該如何應對?為解決這一問題，特允許債權在政府主管部門未能按時交付工程的情況下具有一定的靈活性。盡管A貸款和B貸款的期限分別是15年和12年，但僅支付貸款利息的寬限期與隧道建設的實際工期一樣長。只有在項目進入運營階段才需償還本金。如果建設階段持續兩年，則償還本金的期限分別為13年(A貸款)和10年(B貸款)。但是，工程建設耗時越長，償還本金的期限就越短，分期付款的額度就越大。
根據特許經營合同，ViaQuatro的收入來自地鐵乘車費，并根據通貨膨脹率每年調整票價。另外，ViaQuatro還獲得每年4410萬美元的政府付費，地鐵設施和車廂內部的營銷空間也能為其帶來額外收入。此外，特許經營者還享有最低收入擔保和收入分享基準點，以保護特許經營者免受收入過低的損失，而當收入高于預期時，州政府可以分享收入。合同還規定，ViaQuatro要定期披露項目開發和績效信息。例如，在2010年地鐵四號線開始運營前，ViaQuatro需要建立和有效實施適當的環境、社會、衛生和安全管理系統，確保四號線的運營、維護按照適當的標準執行，并符合巴西和美洲開發銀行的政策和要求。
此外，政府將基于三類指標定期評估ViaQuatro的項目執行情況：(a)運營績效指標；(b)用戶滿意度指標；(c)維護質量指標。若這些指標的分值低于特定的限度，作為懲罰，政府將扣減ViaQuatro與服務相關的收入。
●項目啟示
——項目當中，民用工程的建設與交付由公共資金支持，列車運行與維護資金由市場投資人支持，其間存在較大的風險。但通過一系列復雜的合同債務和融資安排，可使市場投資合伙人的風險最小化。
——項目著重風險的分擔。在該項目中，由政府承擔隧道、軌道建設相關的風險更經濟合理。但其它的主要風險，如市場需求、運營及列車運行的相關風險，則由政府和市場投資人共同承擔。對私營特許經營者的補償，將使用者付費和政府付費相結合，也是非常合理的風險分擔機制。
——有效的合同監督程序對確保高質量公共服務的提供和基礎設施建設至關重要。而獲得詳盡的項目績效數據則是確定撥款額和扣減額的關鍵。
第二節 國內經驗
案例一：北京地鐵4號線
●背景簡介
1.地鐵4號線選址科學，地理位置優越，連接繁華的商業區、發達教育區和主要居住區，具有較高的投資價值，對私人投資具有很強的吸引力。
2.地鐵4號線的發展能夠帶動周邊地區房地產和其它行業的發展，具有較明顯的溢出效應，這樣的準公共物品需要私人和公共部門共同支付。
3.北京發展軌道交通的需求加強，因為地上公共交通發展已經到達一定程度，若想長遠解決北京交通擁堵問題還得寄希望于軌道交通。所以軌道交通孕育著巨大的發展潛力。
4.香港地鐵豐富的管理經驗和人性化的服務及設計理念，能夠帶來較高的盈利和較好的服務。
●項目概況
北京地鐵4號線（以下簡稱4號線）總長28.2公里，總投資153億元人民幣，其運營有獨到之處。4號線被分為營利部分和非營利部分，即A部分與B部分，A部分包括征地拆遷和車站、洞體及軌道鋪設等的土建工程，總投資額約為107億元，占項目總投資的70%，由北京地鐵4號線投資有限責任公司代表北京市政府籌集建設并擁有產權。B部分包括車輛、自動售檢票系統、通信、電梯、控制設備、供電設施等機電設備的購置和安裝，總投資額約為46億元，占項目總投資的30%，由特許經營公司籌資建設。
特許經營公司的注冊資本為15億元人民幣，由香港地鐵有限公司、北京首都創業有限公司及北京基礎設施投資有限公司組成，前兩家公司注冊資金均為7.35億元，占注冊資本的49%，而最后一家公司的注冊資金為0.3億元人民幣，占注冊資本的2%，其余31億投資采用無追索權的銀行貸款來負擔。地鐵4號線建成后,特許經營公司將通過與北京地鐵4號線公司簽訂《資產租賃協議》取得A部分資產的使用權。特許經營公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新,以及站內的商業經營,通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。特許經營期滿后,特許公司將B部分項目設施無償地移交給北京市政府,將A部分項目設施歸還給4號線公司。
●項目啟示
（一）經驗與借鑒
1.北京地鐵4號線大膽嘗試公私合營模式，共同提供優質、高效的公共物品，大大減輕了財政負擔。北京軌道交通的發展潛力巨大，政府已對地上公共交通采取了強有力的補貼措施來緩解交通擁堵問題，但問題并未得到徹底解決，因此還需大力發展軌道交通。不過如果成本都由政府來承擔的話，就會給財政形成沉重包袱。反之如果讓私人部門參與其中，就能一方面大大減輕政負擔，另一方面提供更加優質的軌道交通服務。
2.地鐵4號線并不是由政府直接參與，而是組建專門的投資公司代表政府籌資建設，管理整個項目。這樣可以拓寬政府的融資渠道，搭建更完善的融資平臺，為整個項目提供更有利的經濟支持。同時，讓投資公司代表政府管理整個項目，能夠采用市場化的運營，有效提高管理的效率，避免政府失靈等問題的出現。而且還能保持政府對整個項目良好的監管和輔助，保證地鐵4號線的良好運行。
3.地鐵4號線創新性地把項目分成公益性和經營性兩部分,分別采取不同的投融資方式。這是根據地鐵項目準公共產品的經濟屬性設計實施的：
公益性部分，即前面提到的A部分完全由政府負責投資建設，因為這部分主要是地鐵的硬件設施建設，大部分屬于國有資產，且其質量優劣關系到公共安全，如果交給特許公司來建設，一是會造成國有資產的流失，二是無法保證整個地鐵的質量，從而影響到公共安全。而B部分大多屬于軟件設施的建設，由特許公司來承擔可以分擔財政壓力，同時引進先進的設備和技術，有利于提高地鐵4號線的整體科技含量和運營水平。而建成后A部分資產以使用權出資和租賃兩種方式提供給PPP特許經營公司使用，防止了國有資產的流失。同時,讓特許公司負責這部分項目的運營，有利于降低政府的管理成本，提高項目的管理水平和管理效率。充分的市場化運營為整個項目的發展注入了活力，合理份額分擔了政府的運營風險。
經營性部分(即前文中的B部分)則由PPP特許公司投資建設并經營管理，通過科學合理的風險分配、收益調節機制的設計，建立適度市場競爭機制。項目特許期滿后，PPP特許公司無償地將此部分項目資產移交政府。這樣，通過公益性資產租賃的形式，實現了公益性資產與經營性資產在一個項目上的管理整體性。同時，政府部門通過采取針對性、契約化的監管方式，確保地鐵項目的持續性、安全性、公益性。最終,通過地鐵項目投資、建設、運營效率的提高，實現政府部門為市民提供的公共產品服務水平提高、企業獲得合理收益的雙贏。
4.政府有效的監督和管理。地鐵4號線雖然引入市場化運營機制，但是政府在關鍵的方面還是給予積極的監控，以保證地鐵4號線屬于公共物品的本質特征，避免市場失靈帶來的問題。
一是地鐵4號線的票價由政府制定，以保證公共利益。因為采取市場定價一是會隨市場供求的變化而不斷變化，出現不穩定性。而且可能由于票價過高而損害公眾的利益，使特許公司獲得超額利潤。而政府定價能夠避免這些問題的產生，從根本上讓公眾受惠，保持地鐵公共物品的本質特性，提升公共物品的服務水平。
二是對運營和安全標準進行有效的監管。地鐵涉及公共安全的問題，如果只通過私人部門，對公共安全會產生較大的風險。因為私營部門的主要目的是利潤最大化，有可能產生為節約成本而簡化公共安全設施的建設、降低公共安全標準的問題，所以由政府涉足于此，不會對公共安全造成威脅。
三是發生緊急事件時，政府有權介入，維護公共利益。因為政府擁有處理解決公共緊急事件的豐富經驗和雄厚實力。所以，發生緊急事件時，政府是最合適的解決人選，而私人部門不具備這樣的實力。
四是根據《特許經營協議》，政府有權采取包括收回特許經營權在內的制裁措施。有力的制裁措施能夠促進特許公司對地鐵4號線的有序運營，避免產生市場競爭帶來的諸多問題，督促特許公司采用正當競爭的手段提供高水平、優質量的公共服務。而且地鐵4號線屬于國有資產，政府必須保持對其有效的監管力度。
（二）值得注意的問題
1.風險的分擔機制尤為關鍵。根據地鐵4號線的有關合同規定，由于非經營性原因，連續3年客流持續低迷導致項目無法正常運營時，政府可與投資者就項目剩余凈資產進行協商，以前年度的虧損投資要自行承擔。這樣雖然保證了政府的利益，但是對特許公司造成了一定的挑戰。我國采用PPP模式對風險分擔機制問題沒有具體的規定，不利于風險的轉化和消除。而一些國家例如巴西就確定了明確的風險分擔機制，包括政治風險、經濟風險和建設運營風險都做了詳細的規定，形成了風險的預警系統，使風險在可控范圍內。
2.致力于建立完善的爭端解決機制。由于公私合營項目中存在利益分配問題，所以可能會產生一些爭端，而建立完善的爭端解決機制，有助于在發生爭端時合理的解決問題，保持項目的正常運營。例如巴西就有很好的爭端解決機制，并于2004年12月30日正式實施PPP法案，規范其項目的運營，防范各種爭端的出現，并建立了合理規范的爭端解決機制。
3.在條件允許的情況下，建立PPP發展委員會。現在其他各國為了更好地發展公私合營項目大都建立了PPP項目委員會，屬于非營利機構，能夠更好地指導和促進公私合營模式的發展。比如美國的公私伙伴關系國家委員會，加拿大和南非等都有類似的機構，為公私合營項目的發展提供了更廣泛的資源和更廣闊的平臺。美國現在的公私合作伙伴關系委員會已經由初級階段的基礎設施建設向能源環保等深層次的領域發展，這些合作不僅局限在國內，而且廣泛地開展于國際之間，如美國的公私伙伴關系國家委員會專門設置了南南合作特別小組，為發展中國家提供了PPP項目發展的平臺。而我國在這方面的發展尚處于初級階段，所以亟需建立類似性質的機構以推動公私合營模式在我國的推廣和發展。
案例二：國家體育場PPP投融資模式
●項目概況
國家體育場位于奧林匹克公園中心區南部，工程總占地面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，2003年12月24日項目開工建設，2008年6月28正式竣工。2003年8月9日，項目簽約儀式在北京舉行，中標人中國中信集團聯合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產有限責任公司簽署了《特許權協議》、《國家體育場協議》和《合作經營合同》三個合同協議。之后，聯合體與代表北京市政府的國有資產經營管理有限公司共同組建了項目公司——國家體育場有限責任公司，該公司也如愿注冊為中外合營企業，以享受相關稅收優惠。國家體育場有限責任公司負責國家體育場的融資和建設工作，北京中信聯合體體育場運營有限公司負責30年特許經營期內的國家體育場運營維護工作。
在中國,大型體育設施過去一直是由政府出資建設,由政府主管部門經營管理。在這種體制下,大型體育設施功能單一,通常情況下很難保證后期運營的盈利,經營管理要依靠國家和地方政府的財政支持,往往會成為政府財政的“包袱”。為此,北京市政府創新思路,決定采用PPP投融資方式進行奧運會場館和相關設施建設,向國內外法人和經濟實體進行項目法人招標。
實行大型體育場館項目法人招標,涉及項目審批、項目管理以及融資方式的改革等,是一項創新和具有挑戰性的工作,在我國沒有先例可循。為了使國家奧運主體育場項目法人合作方招標工作做到起點高、規范化并符合國際慣例,國信招標有限責任公司接受北京市發展計劃委員會委托后,廣泛學習和借鑒了國外奧運場館項目的運作經驗,并把這些經驗融入到編制招標文件和其他招標工作的細節中,采取國際招標方式,確定招標工作分“資格預審和意向征集”和“招標”兩個階段。首先進行的“資格預審和意向征集”，對在全球范圍內眾多投標申請人的投標資格、建設方案設想、融資計劃思路、運營方案意向等進行評估,通過資格預審確定5名投標入圍者,然后對投標入圍者進行“招標”,對投標人提交的優化設計方案、建設方案、融資方案、運營方案以及移交方案等進行綜合評審,按照市場化原則,選擇優秀的設計、建筑方案;選擇具有融資經驗和能力的法人,確保項目資金籌措充分、及時、經濟;選擇富有經驗的建設管理團隊,保證項目按期、高質量地完工和交付使用;選擇切實可行的運營實施方案,使項目能夠在奧運會后達到最大限度的商業化運營。
最終確定的項目法人合作方, 以中國中信集團公司為代表的聯合體,成員包括北京城建集團有限責任公司、美國金州控股集團公司以及中信集團公司所屬國安岳強有限公司。中標人通過談判分別與北京市政府草簽了項目特許權協議;與北京市政府和北京奧組委草簽了國家體育場協議;與北京市國有資產經營有限責任公司簽訂了項目合作經營合同。北京市國有資產有限責任公司代表政府出資58%與其共同組建項目公司,項目公司負責該項目的設計、投融資(除政府出資外的)、建設、運營及移交,并獲得了奧運會結束后30年的國家奧運主體育場經營權。
同時，為確保項目順利實施，北京市政府作為國家體育場項目的真正發起者和特許權合約結束后的項目擁有者，提供了許多激勵措施：1.為項目公司提供低價項目土地，土地一級開發費為每平方1040元，與相鄰地段高達每平方米10000元的土地相比非常便宜；2.提供與施工場地相連的必要配套基礎設施（水、電、路等），以及其他可以為方便體育場建設和運營的幫助；3.在特許經營期內，北京市政府承諾限制在北京市區北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場，如果確需建設新的體育場，則北京市政府將與項目公司協商，并按照特許權協議對項目公司進行補償；4.兜底條款，北京市發改委負責協調各部門幫助聯合體取得利潤。
●項目啟示
——PPP項目基本上都是建設周期長，耗資巨大的工程，單靠公共部門的力量很難在短期內募集到足夠的建設和運營資金，通過PPP模式吸引民資和外資共同參與項目建設與運營，可以有效彌補這一缺陷。
——由于機制創新、管理靈活、責權利明確，PPP模式比傳統的由政府單獨建設、運營的模式更為高效。
——有助于提升基礎設施建設和服務水平。項目運作過程中政府有了新的合作伙伴，使得政府部門工作得到了更多的監督和約束，民營企業基于利益驅動和回收成本的需要，則會更加努力地提高基礎設施的建設和服務水平，從而獲得更多的投資回報。
——項目在利益分配、風險承擔方面易產生糾紛問題，如果參與PPP項目的外資、私營企業得不到有效約束，容易在項目設計、融資、運營、管理和維護等各階段產生問題，發生公共產權糾紛。同時，政府控股也有可能影響經營效率。
案例三：重慶同興垃圾焚燒發電廠
●項目概況
重慶同興垃圾焚燒發電廠是我國西部第一座大型垃圾焚燒發電廠，也是重慶市首個垃圾處理領域的PPP項目。發電廠位于重慶市北培區童家溪鎮，占地150畝，總投資3.27億元人民幣。項目設計日處理垃圾量1200噸，日發電量將達到40萬度。該項目由重鋼集團、中國環境保護公司等6家企業共同出資建設，特許經營期為25年。
1.項目的招標
政府委托中介機構進行項目初步方案的社會評價和可行性研究，并根據項目的目標做了充分的前期準備。政府通過公開、公正的招投標方式來選擇項目的投資業主，最后中國環境保護公司、重慶三峰環境產業有限公司、重慶遠達環保（集團）公司、重慶鋼鐵（集團）有限責任公司、北京保羅投資有限公司、重慶市開發投資有限公司組成的聯合體憑借強大的實力中標，成為項目業主。重慶市政府委托重慶市計委（今發改委）組織與重慶同興垃圾處理項目的業主進行談判，草擬特許權協議。2002年12月由重慶市計委和項目公司即重慶同興垃圾處理有限公司簽署正式的特許權協議。
2.投資者與項目融資
項目的投資方為六家企業：中國環境保護公司、重慶三峰環境產業有限公司、重慶遠達環保（集團）公司、重慶鋼鐵（集團）有限責仟公司、北京保羅投資有限公司、重慶市開發投資有限公司。這些企業有國有企業（國有控股企業），也有民營企業，項目總計3.12億元人民幣。除股權資本以外，項目公司向中國建設銀行重慶分行貸款20378.3萬元，另外爭取到國債資金1個億。重慶同興垃圾焚燒發廠是典型的PPP合作模式。
3.項目建設和經營
項目公司將設計委托給重鋼集團設計院、土建委托給重鋼建設公司、組裝委托給了重慶三峰環境產業公司。項目于2002年12月19日開工建設，2005年3月28日正式投產。建成后委托給重慶三峰環保產業公司經營。在特許經營期內，市政府以每噸垃圾69.9元人民幣的價格向同興垃圾發電廠支付垃圾處理費，重慶電力公司按政策負責收購同興發電廠輸出的電量。25年特許經營到期后項目將由政府收回管理或簽訂續期合同。
●項目啟示
（一）成功之處
——由于政府的高度重視，政府搭建了高效的領導班子，這有利于項目順利實施尤其是項目前期工作的開展。
——多元化的投資主體結構解決了龐大的資金問題，減輕了政府財政投資負擔。由于政府的積極參與，國債資金的投入，使得項目公司順利獲得銀行貸款。
——由于項目各投資方在設計、建設、設備、技術和運營管理各具優勢，通過優勢互補形成了實力雄厚的項目公司，順利推動了項目建設與運營。
——同興垃圾發電廠項目是我國第一個實現垃圾焚燒技術和關鍵設備國產化的垃圾發電項目，其投資水平只相當于當時國內建成同等規模垃圾發電廠的50%左右。這大大降低了垃圾處理成本，減輕了政府的運營補貼。
（二）不足之處
——項目招標時政府提供的許多基礎數據與實際存在較大偏差。政府在前期的調研過程中，由于專業能力不夠，導致招標文件中的數據與實際偏差很大，比如：招標書上重慶主城區垃圾總量是3000～4000噸/天，而實際總量只有2500噸到3200噸左右；此外垃圾的平均增長速度、垃圾平均含水率等指標，政府提供數據與實際數據都有很大偏差。這些基礎數據的失真對后面設施的設計、建造與運營帶來了嚴重影響，不僅影響了垃圾處理效果而且增加了運營費用。
——在項目建設之前，政府缺少一個綜合的部門統管，沒有對復雜的政府辦事程序進行簡化，政府辦事低效影響項目工作的正常開展。
——政府負責的配套設施未按規劃建設。一些政府承諾建設的配套市政設施，如附近的污水處理廠、污水管網等，由于政府財政問題遲遲沒有建設，導致垃圾廠污水處理成本的升高。
——生活垃圾的混合收集導致了垃圾處理成本的提高。目前重慶主城區的生活垃圾未實現真正的分類收運，生活垃圾中含有大量不適合發焚燒發電的有機物，如食物、菜葉、水果皮等，導致垃圾含水量過高，垃圾低位平均熱值只有3500KJ/Kg，遠遠低于5000KJ/Kg的焚燒垃圾低位熱值要求。這導致垃圾燃燒成本的上升。
——受高成本的影響，垃圾發電廠經濟效益不佳。同興垃圾發電廠的垃圾燃燒成本高達120元/噸（不含員工資及非生產性費用），垃圾處理的收益（主要為政府支付的69.9元/噸的垃圾處理費和垃圾發電收益）為134元/噸，考慮公司員工工資及其它非生產費用開支，垃圾處理收益不足以抵消垃圾處理的總成本費用。2005年、2006年公司兩年處于虧損狀態（每年虧損約300萬元）。2007年由于獲得了政府追加的政策補貼（獲得國家再生能源電價補貼0.25元/度，總計789萬元），才使得公司轉虧為盈。
——垃圾運輸設施不滿足設計要求。設計的垃圾運輸車型都是采用液壓車，但實際情況是液壓車的數量極少，只占整個垃圾運送車輛的 18%左右，這給后來的運行帶來了極大的影響，不僅影響了垃圾的燃燒效果，而且造成了垃圾運輸過程中的二次污染。
——垃圾處理費支付不及時。重慶同興垃圾焚燒發電廠在經營期間，由于政府付款不及時，致使企業的流動資金十分緊張，財務壓力大。
（三）結論
——PPP項目中，項目前期的基礎調研和項目規劃、定位等至關重要。政府應充分借助專業機構的力量，并可能盡早的讓未來的項目合作者參與到項目前期工作中，這對項目后期的設計、建設與運營非常重要。
——為有效推動PPP在我國公用事業中的廣泛應用，政府必須進行相關的機構改革，建立一個PPP項目管理機構，專門負責實施PPP項目的協調管理。
——政府在不違背公共利益的前提下一定要履行在PPP協議中的政府職責，違約時應承擔相應的違約責任，這對建立相互信任的公私合作伙伴關系和樹立良好的政府形象非常重要。
——垃圾的分類收集不僅可以降低垃圾的處理成本，同時也是實現垃圾資源化利用的基礎。垃圾是放錯了地方的資源，垃圾的價值很大程度上決定于垃圾分類的程度。因此政府應該加快垃圾分類收集的有關立法，建立有效的分類投放與收集體系，并加強對公眾的宣傳教育。
——為鼓勵民營企業積極投資于城市生活垃圾治理行業，保障垃圾處理項目生存能力，保證投資人收回成本并合理盈利，政府的補貼措施是非常必要的。
——政府應建立完善的垃圾收費制度和垃圾處理費的監管體系，保障垃圾處理設施的正常運營。
（本專題由本刊編輯部根據相關資料整理編寫）
