綜合科
按照今年我市確定的財政工作重點和近來幾次會議上市領(lǐng)導的有關(guān)講話精神，我局多次就如何進一步規(guī)范土地收儲、出讓等做法及提高土地出讓收益問題與國土部門進行了溝通，并于近日赴呼和浩特市和鄂爾多斯市進行了學習，現(xiàn)就有關(guān)情況報告如下：
一、包頭市土地出讓金管理情況
（一）2012年土地出讓金收支情況。
2012年，市本級（市四區(qū)）共出讓土地77宗，出讓面積4686畝，應(yīng)收土地總價款37.2億元，實收土地價款29.5億元，比上年減少15.8億元。實現(xiàn)土地收益9.6億元，比上年減少1.2億元,計提五項基金后實現(xiàn)政府可統(tǒng)籌收益3.9億元(包含2220萬元地租收入)。2012年，市本級土地出讓金共支出33億元，主要用于撥付征地和拆遷補償、政府性債務(wù)償還及中小學校舍改造與農(nóng)田水利建設(shè)方面。
（二）我市土地出讓金管理情況。
我市土地出讓金實行分級管理，內(nèi)四區(qū)由市本級統(tǒng)一管理，外六區(qū)（包括稀土高新區(qū)）自主管理。市財政部門負責市本級土地出讓金的收繳、核算和土地成本及土地收益的支出，實行“收支兩條線”管理；市國土部門負責土地的收儲、出讓底價的測算和公開“招拍掛”等相關(guān)工作。市財政部門的幾項具體工作流程為：
1、保證金收繳。市國土部門進行土地出讓“招拍掛”公示后，對參與競買人的資質(zhì)進行審核，審核通過后出具繳款通知書，由競買人將保證金繳入市財政部門指定的土地出讓金非稅專戶，市財政部門核實入帳后為競買人開具非稅收款票據(jù)，嚴格執(zhí)行非稅管理制度。
2、土地出讓金收繳。在土地出讓成交后，市國土部門開具《繳交國有土地使用權(quán)出讓金登記單》，市財政部門據(jù)此將競買人繳交的保證金轉(zhuǎn)為出讓金，并收繳競得人應(yīng)繳剩余部分，待全額繳交總成交價款后，按國家規(guī)定核算計提各項基金并及時按不同科目繳入本級國庫或上繳自治區(qū)國庫。
3、土地成本支出。由市國土局開具《國有土地使用權(quán)成本支出用款審批表》，市財政部門審核繳款票據(jù)、出讓合同、出讓方案等相關(guān)資料后，將土地成本撥付到負擔土地成本的市土地儲備中心或相關(guān)旗縣區(qū)政府。
4、土地出讓收益支出。對計提各項基金支出由相關(guān)部門上報市政府審批項目使用計劃，市財政部門按專項用途予以撥付。對政府可統(tǒng)籌使用部分的支出依據(jù)包府發(fā)[2011]61號文件，按6：4比例分成使用，市本級部分主要用于政府性貸款的還本付息；旗縣區(qū)部分由相關(guān)地區(qū)政府向市政府提出申請并同意后，由市財政按轉(zhuǎn)移支付方式下達相關(guān)旗縣區(qū)。
二、呼市土地出讓工作情況
（一）收入情況。
2012年，呼市本級實收土地出讓總價款32億元，其中土地成本為21億元，約占總價款65%，收益為11億元，約占總價款的35%。從土地收益中共計提九項基金，在國家規(guī)定計提五項基金的基礎(chǔ)上增加四項地方性資金，分別為失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險資金（每畝計提1.3萬元，約占總價款的0.7%）、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(每畝計提15萬元,約占總價款的7.5%)、中小學幼兒園建設(shè)資金(土地凈收益的20%,約占總價款的5.7%)和土地出讓業(yè)務(wù)費（土地出讓總價款的1%）, 計提九項基金后,政府可統(tǒng)籌收益約占總價款的4%左右。
（二）土地出讓工作情況。
呼市分級次管理土地出讓金，其中內(nèi)四區(qū)（新城區(qū)、賽罕區(qū)、回民區(qū)、玉泉區(qū)）由市本級統(tǒng)籌，和我市相似。財政部門負責土地出讓金的管理和監(jiān)督工作，包括監(jiān)督審核土地成本、土地出讓金征繳和參與掛牌出讓底價的確定，按國家規(guī)定計提和劃轉(zhuǎn)各項基金，核撥土地收益支出；市國土部門負責土地收儲資金籌集、土地前期開發(fā)整理、土地前期成本的初審、土地掛牌出讓底價的測算和出讓工作。其主要特點有:
1、早投入、早收儲。呼市土地儲備中心采取貸款、財政安排、引進土地一級開發(fā)等多種方式融資，多渠道籌集資金，統(tǒng)一收購儲備土地，實現(xiàn)凈地后再出讓，從而降低了土地成本費用，形成了市場公開競爭，實現(xiàn)了土地收益最大化。
2、嚴格審定土地成本。市政府專門成立了由市規(guī)劃局、國土局、財政局、房管局、監(jiān)察局、審計局、土地儲備中心組成的市土地管理委員會，就土地前期開發(fā)等重大事項進行研究。土地儲備成本審核工作的具體流程為：土地前期開發(fā)整理實施單位將土地前期投入費用資料以書面形式提交市土地收儲中心進行初審，市土地收儲中心初審后，報送市財政投資評審中心復(fù)審，并出具審核報告，再報市土地管理委員會審核確認。
3、嚴格執(zhí)行公開“招拍掛”。在收儲土地實現(xiàn)凈地后全部進行“招拍掛”出讓，基本上沒有協(xié)議出讓土地行為，土地成交后，待競得人繳清全部土地出讓金后，財政部門將土地成本及時撥付到土地儲備中心，實行集中支出管理。若一級土地開發(fā)商也參與競買土地，其前期投入要在“招拍掛”前進行核算定價，并由收儲中心支付全部價款，真正實現(xiàn)了一級土地開發(fā)與競買活動的“脫鉤”。
4、分類進行收益分成。市本級與市四區(qū)對政府可統(tǒng)籌收益分成是按新舊城區(qū)劃分的，對新區(qū)（新城區(qū)和賽罕區(qū)）執(zhí)行的政策為市與區(qū)按7：3進行分成；對舊區(qū)（回民區(qū)和玉泉區(qū)）執(zhí)行的政策為市與區(qū)按5：5進行分成。在全部繳清土地總價款后，市財政按宗地和相應(yīng)的比例核算并通過轉(zhuǎn)移支付方式下達相關(guān)地區(qū)。
三、鄂爾多斯市土地出讓工作情況
（一）收入情況。
2012年，鄂爾多斯市的東勝區(qū)和伊金霍洛旗實收土地出讓價款98億元，其中東勝區(qū)為28億元，伊金霍洛旗為70億元。各旗縣區(qū)基本上按總價款的10%統(tǒng)一計提國家規(guī)定各項基金后，剩余部分全部上繳國庫作為土地收益，統(tǒng)籌用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。
（二）土地出讓工作情況。
鄂爾多斯市由各旗縣區(qū)具體管理土地出讓金，市本級國土部門只是負責搭建全市統(tǒng)一的土地出讓平臺，組織全市進行“招拍掛”活動。由于市場公開競爭，實現(xiàn)了土地收益的最大化。市財政部門就市本級預(yù)算單位的土地收益進行核算；各旗縣區(qū)國土部門組織土地收儲；各旗縣區(qū)財政部門進行出讓金收支管理工作，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”管理。具體有幾個特點：
1、集中收儲，凈地出讓。先由旗區(qū)財政部門預(yù)算安排或區(qū)投資公司貸款安排前期費用，撥付區(qū)房屋征拆局進行土地房屋補償和拆遷后將凈地交區(qū)國土部門收儲，再上報市國土局組織“招拍掛”，待土地成交后競得人將價款繳交各旗縣區(qū)財政部門進行出讓金核算與收益支出安排，市本級不參與土地收益分成。
2、土地成本不單獨核算，收益統(tǒng)籌使用。土地出讓所得收入全部繳入旗區(qū)財政部門，財政部門按國家規(guī)定計提相關(guān)基金后，剩余部分劃轉(zhuǎn)國庫作為凈收益統(tǒng)籌用于旗區(qū)城市建設(shè)方面支出，不單獨按出讓宗地核算土地成本。
四、我市土地出讓工作中存在的問題
根據(jù)我市當前土地出讓工作情況的實際看，并分析對比周邊地區(qū)的管理現(xiàn)狀，我們認為造成我市土地出讓收益較低的原因主要有幾個方面：
（一）土地出讓成本較高。
單就掛牌出讓供地方式看，2011年與2012年土地成本占總成交價款的比例達80%左右（見表），收益僅占總價款的20%。有個別地塊土地成本已占到總價款90%。而呼市本級的土地成本占比在總價款的65%左右，土地收益占比達到35%。若剔除不可比因素（我市的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是在土地成本中核算的），呼市的土地收益占比34.3%，高于我市近14.3個百分點。由于呼市地區(qū)收儲工作做得早，土地征拆投入較少，同時嚴格確定成本，也有效控制成本支出，從而創(chuàng)造了較高的土地收益。
表2:
掛牌出讓情況
單位：萬元
年度 總成交價款 其中:土地成本 土地收益 其中：政府可統(tǒng)籌收益 土地收益占總成交價款的比例 政府可統(tǒng)籌收益占總成交價款的比例
2011 380328 307194 73134 25450 19.2% 6.7%
2012 324192 259962 64230 16528 19.8% 5%
（二）土地出讓價格偏低。2012年我市掛牌出讓土地（經(jīng)營性用地）的出讓價平均為每畝220萬元左右（見表3）。而呼市和鄂爾多斯市出讓地價已達到每畝近300萬元左右。
表3:
2011年與2012年單位地價情況
單位:元/畝
年度 平均單位地價 按用地性質(zhì)分
工業(yè)用地 商業(yè)用地
小計 其中:掛牌 協(xié)議 小計 其中:掛牌 協(xié)議
2011 85.5 12.6 17.0 4.5 110.0 113.5 38.5
2012 72.7 17.4 22.4 6.2 172.0 217.9 34.2
（三）經(jīng)營性用地出讓少。2012年我市工業(yè)用地出讓面積占總出讓面積的比例達64%（見表3），而工業(yè)用地的單位地價偏低，特別是園區(qū)招商項目較多，地價幾乎為工業(yè)用地的最低價，這也是導致總成交價款及土地收益低的原因之一。
表4:
2011年與2012年出讓宗地基本情況對比表
單位:畝
年度 出讓面積 按用地性質(zhì)分 工業(yè)用地面積占出讓面積的比例
工業(yè)用地 商業(yè)用地
小計 其中:掛牌 協(xié)議 小計 其中:掛牌 協(xié)議
2011 4542.7 1145.4 746.6 398.8 3397.3 3238.4 158.9 25%
2012 4686.7 3012 2085.5 926.5 1674.7 1256.4 418.3 64%
五、加強土地出讓管理工作建議
盡管我市近幾年在土地出讓和出讓金管理方面做了大量工作，并出臺了不少的實施意見，但在土地出讓收益方面還與相鄰地區(qū)有一定差距，特別是與市領(lǐng)導的希望與要求有更大的差距，針對我市土地出讓工作中存在問題，在學習借鑒兄弟地區(qū)先進做法基礎(chǔ)上，提出如下工作建議：
（一）控制并壓縮土地征拆成本。要科學合理地核定并支付征拆成本，堅決遏制不合理補償行為，禁止隨意提高補償標準。市財政、審計要事前參與審核土地成本支出。同時建議成立土地前期成本審核小組，專門就土地成本進行審定。
（二）進一步規(guī)范土地出讓行為。目前，我市工業(yè)用地出讓占比很大，而較低的出讓地價造成土地總價款和收益較少，因此既要嚴格界定用地性質(zhì)，也要對工業(yè)用地科學確定出讓底價，確保政府收益，另外要增加商業(yè)經(jīng)營性土地出讓，提高土地出讓價款和土地收益。同時要進一步規(guī)范土地出讓行為，擴大土地公開出讓競買告知范圍，嚴格實行“招拍掛”出讓，嚴禁協(xié)議出讓土地。
（三）加大投入，提前收儲。提前收儲，既可大幅減少土地成本費用，又可不失時機進行土地出讓，獲得高額回報。因此要采取財政安排、銀行貸款、鼓勵土地一級開發(fā)等多種方式融資，有序?qū)σ?guī)劃內(nèi)擬出讓土地及時收儲，提早達到凈地條件，為適時開展掛牌出讓奠定基礎(chǔ)。同時，積極探索收儲與出讓的良性循環(huán)機制，真正把土地用活、用好，發(fā)揮出應(yīng)有效益。
