【摘要】造紙行業作為我國基礎型產業，是我國產業結構調整的重要組成部分。山東作為我國最大的紙漿產量省，在造紙產業發展中扮演著舉足輕重的角色。本文從山東省造紙產業的實際出發，闡明山東省造紙行業發展取得的成就，從而多角度分析政府在對造紙產業進行監管過程中存在的不足，并提出相關改進建議。
【關鍵詞】造紙企業 政府監管 財政投入 績效考核
造紙業作為我國重污染行業之一，其產業結構調整和節能減排問題受到政府的高度重視。對此，國家的《造紙工業發展“十二五”規劃》對造紙行業發展提出了明確要求。為切實提高造紙和印染行業污染防治水平,確保 “十二五”主要污染物總量減排目標的實現。2013年11月27日環境保護部辦公廳特頒布文件《關于進一步加強造紙和印染行業總量減排核查核算工作的通知》，通知要求各級政府加強對造紙行業監管和日常檢查。高度嚴格的減排標準使得造紙行業面臨發展困境，在如此嚴格的要求下，造紙行業如何保持快速增長，政府如何發揮自己的監管作用，成為各地政府和企業亟待解決的重要難題。山東省作為造紙大省，其發展經驗必將對全國其他省份的造紙業發展提供參考。本文結合山東省政府對造紙企業監管的實際，通過分析政府監管中存在的漏洞，提出改進政府監管、促進造紙企業發展的可行性措施。
一、2012年山東省造紙行業發展取得的成就
根據中國造紙協會提供的數據，2012年紙及紙板產量超過100 萬噸的生產企業共14家，其中5家為山東企業，分別是晨鳴紙業、華泰集團、太陽紙業、博匯紙業、世紀陽光紙業。從2010年起，山東的造紙業取得迅速發展，2012年紙及紙板產量為1 710萬噸，居全國第一位，較上年增長4.91%，占全國總產量的16.68%
2012年在全國前20強的造紙企業中，山東的有8家，占到企業總數的40%。根據山東統計局網站提供的數據，截至2013年1月，山東省規模以上造紙及紙制品業企業單位數為14家，其中虧損3家，累計實現工業總產值375.690 6億元，資產合計527.758 3億元，機制紙及紙板2 025萬噸，施工項目279個，新開工項目214個，2012年機制紙漿新增生產能力18萬噸。2012年山東造紙企業實現主營業務收入2 453.994 1億元，利潤總額148.477 1億元。2012年度造紙及紙制品業增加值占規模以上工業比重為1.9%，工業增加值比上年同期上漲9.4%。
山東的造紙企業之所以能在行業競爭中立于不敗之地，是因為山東的造紙企業擁有較強的競爭力，這些企業大多起步較早，企業的發展模式已經相當成熟，使得行業運行質量逐步提高。在國家大力發展林漿紙一體化政策支持下，山東省造紙企業的原料轉變為以木漿、廢紙為主，原料基地建設步伐明顯加快。在山東造紙企業的產品構成中，中高檔產品比例明顯增大，新產品增多，行業品牌知名度進一步提高,這就為山東造紙行業贏得了聲譽。山東的造紙企業由于擁有很好的經濟效益，有充足的資金去引入國際先進設備，企業裝備水平大大提高。山東省政府鼓勵企業進行自主創新，山東省造紙行業有1家國家級創新型企業和1家國家級循環經濟試點企業、6家國家級企業技術中心、4家企業設有院士工作站，通過對外合作，使得造紙行業創新研發能力增強，日益加快的企業“走出去”步伐使得山東造紙企業產品市場占有率得到顯著提高。目前，山東省的造紙企業正在走一條規?；?、集團化道路，大力實施“走出去”戰略，充分利用“兩種資源、兩個市場”，穩步推進產業轉移，鼓勵兼并重組、收購租賃國內外企業，積極拓展發展空間。
政府在對造紙企業實施監管時，高度重視環境保護和污染治理工作，所有項目的批準、審批、驗收過程都需要山東省環保廳直接執行，這些信息都會在省環保廳網站上給予公示。在省環保廳網站上予以公布的信息包括建設項目擬批準項目公示、項目審批公告、擬驗收項目公示和驗收合格項目公告。與此同時，山東省環保廳制定了一系列的地方性法規來規范造紙企業的生產行為，并對環境友好型產品的生產技術要求和質量標準進行了明確的規定。地方環保廳則主要按照省政府和市政府的要求，負責具體法規規章的執行，對造紙企業進行項目監管?？h級以上人民政府環境保護行政主管部門負責監督實施污水排放標準，同時縣級環境保護行政主管部門擁有一定的自主權，可以根據轄區內造紙企業實際生產情況確定其適用的水污染物排放標準值，報市級環境保護行政主管部門批準，并報省級環境保護行政主管部門備案。在山東省，各級環境保護行政主管部門對新、擴、改建項目，按其報批的生產原料、生產規模及建成投產時間確定其適用的水污染物排放標準值。
二、政府對造紙企業監管過程中存在的不足
1. 造紙行業相關制度及標準更新不及時。政府法規規范更新較慢，目前山東省執行的環保類法規規范大多是2006年及以前制定的，沒有根據現有的發展狀況予以及時更新。造紙工業水污染物排放標準是在2003制定的，這一標準制定了未來三個時期的執行標準，其中根據當時實際制定的包括2011年以后的污水減排標準，不符合山東省省造紙企業2011年以后發展的實際情況，具有一定的主觀性。另外，通過對當時制定的三個時期的執行標準予以對比，可以發現二期標準在一期標準的基礎上所有指標更加嚴格，而在2011年以后實施的污水減排標準中，懸浮物的含量這項指標沒有變化。山東省及地方政府沒有制定相關政策法規來規范上市造紙企業的信息披露問題，通過對山東省造紙企業上市公司近幾年的年報進行查閱，可以發現這幾家上市公司在信息披露問題上存在很多漏洞，信息披露不完整的現象普遍存在。
2. 政府對當地企業的監管成效不顯著。政府監管強度較弱，沒有深到入企業內部。從政府公布的各項指標可以看到企業管理積極的方面，但是通過對企業進行真正的調查，大多數企業仍然存在偷排污水等違規問題。這就說明當地政府在對造紙企業的監管上，更多地注重企業的經營業績和自身的工作政績，忽視造紙企業帶來的環境污染問題。
3. 政府對企業的財政投入相對不足。與企業的需求相比，財政投入總量不足。造紙業作為關系國民經濟的重要的基礎性行業，由于自身污染現象比較嚴重，國家制定了比較嚴格的污水排放標準。國家鼓勵造紙企業引入先進技術進行轉型升級和自主創新，但是政府投入的總量與企業升級所需的資金相比嚴重不足，部分企業違規集資，這就造成了企業的違規行為的發生。
4. 政府和企業之間缺乏溝通渠道。政府和企業缺乏溝通與合作的橋梁，企業的信息很難準確地傳遞到政府。對政府而言，政府在造紙行業方面缺乏專業人員，無法對造紙企業員工進行技術上的培訓，只能借助一定的科研機構。對于造紙企業而言，缺乏一個專門的維權機構和行業管理機構，這就使得企業與政府的溝通方面存在障礙。
三、改進政府對造紙企業監管的建議
1. 加快地方相關法規規范的制定與更新工作，以符合造紙企業發展的實際。制定更加符合造紙企業發展實際的污染標準，嚴格執行造紙產業發展政策，嚴格行業準入條件，使得造紙企業嚴格規范自身的生產行為。加快對造紙行業標準體系的制定工作，加強對造紙企業生產各方面的監管，適時修訂和完善現有相關執行標準。制定相關政策以規范上市造紙企業的信息披露問題，使得造紙企業的信息披露更加完善。
2. 把地方政府的監管成效納入政府績效考核的范疇。通過這一舉措，嚴格規范政府工作人員的行為，鼓勵政府工作人員盡職盡責，切實做到為人民服務。加大對造紙行業的專項檢查和督查力度，當地政府可以駐守當地造紙企業。政府要加強對造紙企業的監督、監管力度，增加檢查的次數和規模，確保造紙企業合法生產。
3. 加大政府對企業的財政投入，扶持合格的造紙企業。目前山東省大部分的造紙企業都是民營企業，在籌集資金上存在一定的困難。國家明確規定私有制經濟也是我國經濟體制的重要組成部分，這就要求地方政府應加大對造紙企業的財政投入，鼓勵企業加強與科研院所、大專院校的協作，培養一批高素質的企業經營管理和技術人才，鼓勵企業增加對技術改造的投入，提高行業整體經濟效益?！渡綎|省造紙工業“十二五”發展規劃》要求推行“抓大放小”原則，這就要求政府必須抓好骨干企業發展，同時扶持特色中小企業快速成長，搞好與大企業的配套。政府可以給予優秀造紙企業一定的稅收優惠，對于污染嚴重，又不注重減排工作的企業加大稅收征管力度。
4. 加強政府與企業之間的溝通，注重造紙行業協會建設。加強山東造紙行業協會建設，充分發揮造紙行業協會在政府和企業之間的橋梁作用。行業協會可以參與政府相關法律規范的制定，同時參與行業內部新產品、新技術的研發。政府通過行業協會加強對企業技術人員的培訓，同時配合政府部門維護造紙企業的正當權益，積極反映企業資金、稅費等問題，加強行業統計工作，推動造紙企業又好又快發展。
主要參考文獻
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