新型農村社會養老保險制度是實現農牧民老有所養，促進社會和諧進步的重大利民惠民政策。大力推行新農保制度，是解決“三農”問題的重要舉措之一，是拉動內需、讓農民分享改革成果、建設和諧農村、實現城鄉公共服務均等化的重要戰略，對確保農村居民基本生活，保障農民基本權利，推動農村減貧和逐步縮小城鄉差距，維護農村社會穩定意義重大。
一、巴州新農保試點工作開展情況
巴音郭楞蒙古自治州，簡稱“巴州”，地處新疆維吾爾自治區東南部，下轄庫爾勒市、輪臺縣、尉犁縣、若羌縣、且末縣、焉耆縣、和靜縣、和碩縣、博湖縣共 8 縣 1 市。全州總人口 136.6 萬人，農業人口71.44 萬人，占總人口的 52.3%。2012 年末，全州生產總值 906 億元，地方財政收入 79.3 億元，農牧民人均純收入 1.18 萬元。輪臺縣作為全疆首批 13 個新農保試點縣，于2009 年 12 月啟動實施試點。2010 年 7 月若羌縣結合自身實際，在沒有中央和自治區財政補助的情況下，由縣財政負擔先行開展了新農保試點。2011 年7 月庫爾勒市等 8 縣市實施擴大試點工作，至此巴州所有縣市全面啟動新農保工作。此次啟動試點的新農保制度與 1992 年啟動的農保相比，基金的籌集由原來的“以個人繳費為主，集體補貼為輔”轉變為“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”，養老金待遇由原來單純“個人儲備積累制”變為“基礎養老金和個人賬戶養老金”兩部分組成，同時規范了基金管理，不再從基金中提取管理服務費，所需經費納入同級財政預算。目前試點階段，新農?；饡簩嵭锌h級管理，隨著試點工作的擴大，將逐步提高管理層次。在基金籌集的入口補助方面，巴州各縣市在自治區確定的 16-59 歲參保人員每人每年 30 元補貼基礎上，分別確定最低給予每人每年 20-60 元補貼；在基礎養老金出口補助方面，各縣市在中央確定對 60 歲以上參保人員每人每月 55 元補貼基礎上，分別確定最低給予每人每月 45-65 元補貼，這一標準在全疆總體靠前，其中庫爾勒市、若羌縣每人每月發放養老金標準最低達到 120 元。截至 2012 年底，全州新型農村社會養老保險實現全覆蓋，已參保人數為 20.59 萬人。60 周歲以上農牧民 3.42 萬人，其中有 3.38 萬名領取了養老金，累計發放養老金 4177 萬元，累計發放一次性生活補貼 998 萬元。實際繳費人員為 17.17 萬人，累計征繳養老保險費 3569 萬元，政府補貼 5145 萬元。
二、巴州主要做法（一）加強領導，精心組織2012 年，州委、州人民政府繼續把擴大社會養老保險覆蓋面，實現參保率達到 95%以上作為重點民生工程的目標之一，列入政府年度考核目標。各縣十分重視社會保障體系建設，堅持“?；?，廣覆蓋，有彈性，可持續”的原則，不斷創新思路，狠抓工作落實，分別成立了領導小組，由縣長親自擔任組長，及時召開動員會，層層分解工作目標任務，實行縣級領導包鄉，部門和鄉鎮領導包村，村包組，組包人，一級抓一級，層層抓落實的工作機制，穩步推動了社會養老保險工作向縱深開展，以更加積極的姿態探索城鄉居民的養老問題，推進城鄉一體化進程。（二）密切配合，齊抓共管人社、財政、民政等部門按照分工，切實履行職責，加強協調配合，人社部門發揮牽頭作用，加強統籌協調和政策研究，及時提出工作意見和建議。財政部門將新農保補貼資金足額列入預算，2012 年制定下發了《關于要求做好社?；鹭斦a助資金結算的通知》，保證縣級財政補助資金按時足額到位，形成良性有序的財政資金投入機制，確保新農保參保個人的合法權益。社保經辦機構充實工作人員，組織參保登記，及時征繳保費和按月發放養老金。民政部門協助作好低保制度和新農保制度之間的銜接，積極參與對特殊困難人群參保補助辦法的研究制定。（三）措施得力，穩步推進各縣市對照國務院試點指導意見和自治區擴大試點實施方案要求，綜合考慮經濟狀況、財政承受能力、農民人均消費水平等因素，進一步制定試點實施辦法，明確政府補貼政策，提高新農保制度的吸引力，調動了群眾的參保積極性。同時，巴州分批在 1 萬人以上的鄉鎮建立了人力資源市場，目前已建成 54 個，部分縣新建和改造了社保服務大廳，配備辦公設備，切實為推進新農保試點工作提供必要的硬件支撐。支持各試點縣市及鄉鎮使用運行自治區統一開發的維漢雙語的新農保信息系統，提高信息化服務水平。各縣市通過公益性崗位招聘，確保每個鄉鎮村配備至少 2 名以上新農保工作專職人員，全州鄉鎮村共配備 512 名。（四）廣泛宣傳，深入發動各縣市利用報紙、電視、廣播等新聞媒體，廣泛宣傳政策。同時，通過組織馬背宣傳隊、宣傳車、干部宣傳組、流動服務隊等形式，走家串戶，發放參保資料，明確宣傳重點，面對面向農牧民宣傳政策，幫助農牧民算清多繳費多收益的“經濟賬”，算清個人繳費、政府補貼的“實惠賬”，算清子女參保、父母享受待遇的“道德賬”，使群眾理解政策，積極主動參保，促進政策落實。
三、新農保工作推進中存在的問題（一）新農保與城鎮居民社會養老保險的合并、與其他養老保險制度的銜接問題目前，巴州養老保險制度體系包括企業職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、新型農村社會養老保險、城鎮居民社會養老保險（以下簡稱“城居?！保?、被征地農民基本生活保障制度。各類制度碎片化，邊界不清晰，具體如何銜接、轉換的操作辦法不明朗。一是巴州若羌縣和尉犁縣以前年度開展過的農保，由民政部門管理。在啟動新農保時，若羌縣已制定具體辦法，落實好與新農保銜接；尉犁縣因歷史原因不清，過去的農保仍滯留在民政部門。二是巴州 8 縣 1 市于 2005 年啟動的村干部養老保險，目前均未與新農保對接，基金余額仍在縣市財政專戶，新農保政策與村干部養老保障政策銜接中還存在待遇不一、個人賬戶合并接續不順暢等問題。三是目前新農保基金為縣級統籌，統籌層次低，參保人員在不同試點縣不能轉移養老關系，也無法實現續保。四是各類制度自成體系又相互交叉重疊，阻礙了人員在制度之間的順暢轉移。有的基金，如被征地農民養老保險規模小、統籌層次低，抗風險能力弱；由于新農保和城居保實行有差別的制度，隨著城鄉一體化建設，參保群體不固定，不利于基金的穩定運行；部分已參加城鄉居民養老保險的60 周歲以下人員要求退保改為參加企業職工養老保險，并將其在城鄉居民養老保險個人賬戶余額并入城鎮企業職工養老保險個人賬戶中。（二）缺乏參保繳費激勵機制，保障力度有限現行政策規定繳費檔次分為 100-1000 元不等，10 個繳費檔次，從檔次選擇來看，17.17 萬參保農牧民普遍存在從低繳費的心理，9 個縣市中約有83%繳費參保人員選擇 100 元最低檔次繳費，平均繳費標準較高的分別是和碩縣 451 元 / 人和庫爾勒市 262 元 / 人，最低的為輪臺縣 114 元 / 人，全州平均繳費標準為 196 元 / 人。從不同繳費年齡結構來看，16-29 周歲年齡段農牧民參保率最高，達到22.04%，其次為 40-45 周歲為 20.06%，56-59 周歲最低為 7.72%，平均參保繳費年齡為 39 周歲。若從巴州現行新農保試點實施辦法和籌集情況來看，以各級政府補貼 60 元和個人平均繳費 196元，平均參保年齡 39 周歲繳至 59 周歲繳費 21 年來測算，個人賬戶累計儲存額除以 139，每月僅38.68 元，加上基礎養老金 100-120 元，到 60 周歲領取的養老金每月領取的養老金 138.68-158.68元，保障水平較低，無法滿足農村老年人的晚年基本生活保障需要。新農保替代率（新農保替代率 = 人均養老金領取水平 / 人均農牧民純收入），由基礎養老金替代率和個人賬戶替代率組成，而 2012 年巴州新農保養老金綜合替代率在 7 %（若羌縣）到 12%（博湖縣）之間（見表 1），低于國際經驗水平 40%（國際勞工組織 1952 年提出的《最低社會保障標準公約》規定），更低于巴州 2012 年企業職工基本養老金替代率水平 74%。過低的替代率意味著新農保僅能發揮補充型養老保障的功能，未能完全替代家庭養老和土地養老的作用。在新農保試點階段，低養老金替代率符合“保基本、廣覆蓋”的原則，但隨著統籌城鄉發展，人民群眾生活水平的不斷提高，真正解決解決農村養老保障問題，應該逐步提高替代水平。表 1：2012 年巴州各縣市養老金替代率測算表縣市 養老金支出（萬元） 領取人數（人） 人均養老金水平（元 /人年）人均農牧民純收入（元 /人年）替代率小計1.基礎養老金支出2.個人賬戶養老金支出小計1.人均基礎養老金2.人均個人賬戶養老金綜合替代率1.基礎養老金替代率2.個人賬戶養老金替代率庫爾勒市 638 635 3 4274 1493 1486 7 13613 11％ 11％ 0.1％輪臺縣 788 780 8 6635 1188 1176 12 10879 11％ 11％ 0.1％尉犁縣 322 319 3 2710 1188 1177 11 11782 10％ 10％ 0.1％若羌縣 157 154 3 1042 1507 1478 29 21695 7％ 7％ 0.1％且末縣 326 325 1 2638 1236 1232 4 11057 11％ 11％ 0.0％焉耆縣 757 751 6 6511 1163 1153 9 11513 10％ 10％ 0.1％和靜縣 554 542 12 5083 1090 1066 24 10881 10％ 10％ 0.2％和碩縣 201 194 7 1664 1208 1166 42 10809 11％ 11％ 0.4％博湖縣 434 423 11 3597 1207 1176 31 10053 12％ 12％ 0.3％合計 4177 4123 54 34154 1223 1207 16 11782 10％ 10％ 0.1％（三）信息系統不完善，存在管理漏洞主要集中在以下三個方面：一是人口信息不全，且來源不一。公安系統的人口數據，與民政、殘聯、計生等部門的信息，不能相互印證，且信息來源歸屬各個部門，信息共享困難，缺乏統一、準確的數據，容易造成個人虛報、冒領養老金的可能。二是死亡人口數據更新遲滯，存在“死而不報，繼續領取”的可能。三是信息平臺建設欠缺，鄉鎮與縣市之間缺乏數據軟件平臺，影響數據信息上報的效率和速度，資金追蹤不及時，客觀上存在漏洞。（四）部分縣財政壓力較大，不利于新農保制度的持續發展通過對巴州 9 個縣市地方財政負擔水平進行測算，（見表 2），總體來看，地方財政負擔并不是很重，但存在不同地區經濟發展水平與財政能力的不平衡，困難縣地方財政支持的壓力仍很大?？h級政府對新農保政府補貼占地方財政收入的比重最低的為庫爾勒市（0.14 %），最高的為博湖縣（1.92 %），負擔較重的為焉耆縣（1.82 %）、和碩縣（1.03 %），全州平均為 0.28%。中央對中西部地區全額補助中央確定的每人每月基礎養老金 55 元，自治區對克州、喀什地區、和田地區所有縣市和其他地區屬邊境縣、貧困縣還給予每人每年 50 元繳費全額補助，對其他地州縣市（含巴州所有縣市）補助 60%。由于地方政府還要為其他社會保障政策配套資金，造成巴州部分困難縣市財政總負擔相對較重，各縣市財政負擔明顯不均衡。因此部分財政困難縣地方財政籌資難的問題，將成為制約新農保制度推行的一大瓶頸。（五）中央財政補助不足經結算，2012 年中央財政累計撥付巴州新農保資金不足 340 萬元，巴州輪臺縣、焉耆縣、博湖縣集中凸顯出新農保中央財政資金不足問題，特別是輪臺縣、博湖縣出現了占用農牧民個人賬戶的余額用于基礎養老金的發放問題，不能不令人擔心。
四、對策建議（一）建立配套政策，做好制度銜接1、新農保和城居保制度模式基本一致，均實行個人繳費和政府補貼相結合的籌資機制，采取社會統籌和個人賬戶相結合的待遇計發辦法，年滿 60周歲，均可按月領取養老金。為適應城鄉一體化需要，應盡快研究新農保和城居保制度的合并政策，徹底打破城鄉二元養老制度，建立城鄉統籌一體化的社會養老保障制度。2、研究制定與城鎮企業職工基本養老保險、被征地養老保險之間的轉移接續具體辦法，處理好參保人員在縣市、省不同區域間的流動接轉問題。（二）完善新農?；I資標準和待遇水平調整機制應加強籌資標準、補助比例、待遇水平等政策研究，根據當地經濟社會發展水平、農牧民人均純收入、工資增長水平、物價上漲幅度等因素，科學建立新農?；I資標準動態調整機制和基礎養老金正常調整機制，使廣大的農牧民共享改革發展成果，真正實現老有所養，解決年老保障的后顧之憂。（三）明確監管職責，規范基金管理一是要嚴把人口信息核對關。嚴格審核上報人數，杜絕虛報、多報現象；建立生存認證制度，實行一年一次的生存認證，防止基金流失；建立舉報冒領獎勵制度，對村級協辦員定期核實死亡人口，給予一定的經費補助。二是地縣兩級人社、財政、審計部門應加強對新農?；疬\作的及時監管。采取定期或不定期抽查及年度審計的形式，監督檢查基金收支余情況，跟蹤受惠人員領取情況。尤其要加強群眾監督，公布舉報電話，實現社會監督與政府監管相結合的方式，使監管常態化、規范化，確保基金的運作安全。三是加快完善信息網絡系統，實現信息共享，避免出現重復參保和虛報、冒領現象的發生。（四）多渠道籌資，壯大基金規模1、要加大財政投入，提高財政支出用于社會保障的支出，按照公共財政的要求，積極調整支出結構，增加社會保障支出預算，預算超收的部分，應主要用于充實社會保障基金。2、探索建立新農保風險基金，彌補解決養老保險待遇支付風險，確保新農保待遇落到實處，達到規定規模后，不再提取。新農保風險基金可從以下幾個渠道籌資：（1）彩票公益金的一定比例補充風險基金；（2）從土地使用權轉讓、國有股權轉讓、國有資產變現收入中籌集部分風險基金。（五）及時做好各級財政補助結算工作上級財政部門盡快結算新農保以前年度中央財政補助資金，落實資金補助不足的情況，切實保障基金的各級財政補助足額到位，確?；鸱€定正常運行。（作者單位：巴音郭楞蒙古自治州財政局）
