農村集體經濟財務管理工作直接關系到農村集體經濟的發展、社會的穩定以及黨群干群關系的和諧。為進一步了廣東省解潮州市村級財務管理現狀，探索加強潮州市農村財務審計監督工作的有效途徑，推進農村財務規范管理，為村“兩委”換屆選舉工作服務，筆者近期對潮州市的村級財務管理及審計監督情況進行了調查了解。
一、村級財務管理方式及存在問題
目前，市級的農村財務管理機構為市農村財務管理辦公室（加掛市農村集體經濟審計辦公室），為市農業局屬下的正科級單位。縣區及鎮一級的農村財務管理機構有的由財政部門管理，有的由農業部門管理，有的財政部門和農業部門共同負責。根據國家和廣東省的要求，潮州市于2006年起全面推行村級財務管理方式改革。截至目前，全市有860個（約九成以上）的鄉村實行了會計代理制。從實踐來看，隨著農村會計代理制工作穩步推行，進一步提高了農村集體經濟財務管理和農村集體三資管理建設水平，促進了村務公開和民主理財，在一定程度上解決了村委會換屆選舉出現的一些新會計業務生疏和交接不順利等弊端。
但是，由于農村財務管理點多面廣，情況復雜，加上個別管理干部認識不到位，會計基礎薄弱等因素，村級財務管理中仍存在以下主要問題：一是財務制度不完善，有的村沒有制訂財務管理制度，有的村財務管理制度與現行實際情況不適應、不配套，出現脫節。二是日常監管乏力，會計代理停留在代理會計的作用，難以發揮有效的監管；雖然各村都設立了民主理財小組和監督小組，但沒有真正發揮作用，有的村上的大額開支、借款、貸款和承包出讓不經過村民議事會，民主理財小組和監督小組形同虛設，民主理財流于形式。三是部分村干部法律意識淡薄，不按照日常議事程序辦理，如何支出基本上都由村主要干部說了算，“一言堂”代替財務管理。四是會計基礎工作薄弱，大部分農村會計人員不是財會專業或沒有經過正規的專業培訓，業務素質普遍較低，且人員崗位不穩定，造成會計賬簿設置、登記不全、原始憑證不規范、不完整、賬目不清等違反會計制度等問題。五是報賬不及時，各村報賬時間比較隨意，有的村幾個月甚至半年才集中報賬，造成代理中心未能及時月結。六是集體資產流失嚴重，有的村部分資產早已賣掉或報廢，但長期沒作會計處理，有賬無實；有的將集體資產三十年、五十年長期出租，一次性收款，對集體資產分光吃盡。七是村財政代理的會計人員大多是鎮財政所的工作人員，這些工作人員原來也大多是村經濟審計的審計人員，存在“自己做賬，自己審計”問題，雖說已經過專業培訓，但審計專業水平仍然不夠。八是部分村未實行代理制，因財務管理不到位存在不穩定因素，甚至引發群眾上訪事件。
二、目前農村集體經濟財務審計監督模式及存在問題
目前，潮州市農村集體經濟審計監督模式主要是縣級農業部門、鄉鎮經管站主導的內部審計。各地的農業部門及鄉鎮經管站根據中共中央紀委、監察部、財政部、農業部《關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》（中紀發[2006]24號）、農業部的《農村集體經濟組織審計規定》（農辦經[2008]1號印發）、《廣東省農村集體經濟組織管理規定》（2006年粵府令第109號）及《廣東省農村集體經濟審計條例》（1999年5月21日廣東省第九屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過）等有關規定開展村級財務審計工作，在業務上接受縣區以上國家審計機關的指導和監督。由于現行《審計法》及有關法律法規均未對國家審計機關進行農村集體經濟審計做出明確規定，國家審計機關目前主要開展對涉農資金（涉農資金是指中央、省、市、縣安排用于農村經濟社會發展的專項資金，主要包括農村公路修建、基本農田建設、農業綜合開發、農村飲水安全等農村基礎設施建設資金，糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等涉農補貼資金，種植業、養殖業項目資金，扶貧、救濟、農村五保供養、農村低保、危房改造資金，退耕還林等生態建設資金，以及用于農村教育、衛生、文化、科技事業發展的資金等）的審計，而現階段要專門開展對農村集體經濟的日常財務收支和村干部經濟責任審計尚缺乏法律法規的依據。另外，在特殊情況下，如村委會換屆選舉、違法犯罪案件調查等，有的縣區審計機關根據當地黨委、政府要求，抽調人員與鄉鎮經管站或紀委、財政、農業等部門組成聯合調查組對村級財務進行檢查。
目前農村集體經濟的這種審計監督模式在一定程度上促進了農村經濟健康發展，但在實際運作過程中還存在一些問題。
第一，鄉鎮審計發展滯后。部分鄉鎮尚未設立專職的審計機構、未配備專職的審計人員、審計人員較少、審計人員的素質普遍不高等。
第二，鄉鎮內部審計缺乏足夠的獨立性和權威性。部分鄉鎮經管站的審計人員兼任會計代理，既是裁判員又是運動員，造成審計結果沒有權威性和說服力，村民無法信任一些重大事項的審計結論。
第三，國家審計機關與鄉鎮經管站之間缺乏協調機制。現有農村審計模式，缺乏審計結果從下至上的匯報機制和從上至下的溝通機制，國家審計和鄉鎮經管站內部審計對審計結果互不交流，不利于審計成果的轉化運用。
但是，現階段由國家審計機關承擔村級財務審計工作也是比較困難的。首先，將農村財務審計全部納入國家審計范圍的法律依據不足。按照《審計法》的規定，農村集體經濟不屬于國家審計監督的范圍。農村集體經濟特殊的經濟性質決定了農村資金來源的多樣化，既包括國家財政專項資金、農業貸款，也包括集體經營性收入以及社會集資等。其次，國家審計力量有限，特別是基層審計機關，審計機構規模小，人員少，業務承載量有限。以某縣審計局為例，該局現有干部職工14人，共設3個審計組，每個審計組2～3人。2012年度，全年共接受上級授權或組織部門委托的經濟責任審計項目達到41個，加上5個國家審計署、省審計廳下達的審計項目，人均審計任務達到5個，審計工作任務十分繁重。至2012年底，仍有15個經濟責任審計項目無法完成。全縣現有461個行政村，如果要實施村級財務審計需要投入大量的人力物力，現有審計力量根本無法顧及。因此，將農村財務審計納入國家審計范圍，就目前情況看是難于實施的。
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三、加強農村集體經濟財務審計監督的建議
（一）進一步理順農村財務管理體制
2007年11月，廣東省編辦《關于調整我省農村財務管理職能配置和機構設置問題的函》（粵機編辦[2007]386號），已將省農業廳農村財務管理辦公室承擔的農村財務管理有關職能劃轉到省財政廳。根據廣東省人民政府《關于全面開展鎮（鄉）財政和村級財務管理方式改革的通知》（粵府函[2011]328號）和廣東省財政廳《關于全面推進村級財務管理方式改革的通知》（粵財農管便[2012]1號）的要求，各地必須盡快理順農村財務管理體制，將農村財務管理職能從農業部門劃轉到財政部門。目前，全省已有13個市將農村財務管理職能由農業部門劃轉財政部門，潮州市的市級、一個縣及部分鄉鎮尚未將職能劃轉財政部門。財政部門具有專業對口、業務能力較強、管理的硬件設施較為完善，能更好地整合資源等優勢，更有利于規范農村財務管理，推進村級財務管理方式改革。為進一步理順村級財務管理體制，應盡快將村級財務管理職能劃轉財政部門，與省級主管部門相對應，理順部門關系，改變現有財政部門、農業部門“兩家管、兩家難”現狀，將更有利于村級財務的管理和監督。
（二）完善鄉鎮審計機構
鄉鎮是我國最基層的一級地方政權，有完整的政府機構，根據審計獨立性原則，各鄉鎮應盡快建立和完善鄉鎮的專職審計機構，設置專職審計人員，在鄉鎮“一把手”和上級主管部門雙重領導下，保持鄉鎮審計機構的相對獨立性，接受縣級審計機關的業務指導，并提供必要的經費保證，使鄉鎮審計機構能正常開展工作。除了日常村級財務的檢查，鄉鎮黨委、政府還要經常把群眾關心的熱點和難點問題交給專職審計人員進行審計、調查和研究，充分發揮審計監督作用。
（三）充分發揮國家審計機關的指導和監督作用
國家審計機關著重從舉辦村級財務收支審計培訓班等形式，加強對村級財務審計人員的業務指導，以及加強督促檢查等方面來發揮審計機關的職能作用。通過舉辦學習班及專項業務培訓等形式，突出加強對農村審計人員的政治理論教育、職業道德教育和審計專業知識及技能教育，培養造就一支政治強、素質高、業務精、作風硬的農村審計隊伍，從而進一步規范村級財務管理。同時，應利用鄉鎮干部經濟責任審計或涉農專項資金審計的機會，加強與鄉鎮政府聯系，宣傳審計工作的重要性，傾聽他們對審計工作的要求和建議，使他們支持和重視審計工作，將農村審計工作納入議事日程。此外，積極探索開展專項資金審計（調查）延伸審計村級財務。審計機關在開展涉農專項資金審計時將側重選擇群眾反映較強烈的問題資金，做到不只跟蹤到縣和鄉鎮，同時注意延伸審計到村級財務，重點關注資金的使用合法性和效益性，同時關注村干部經濟責任履行情況。
（四）規范審計程序，提高審計質量
審計工作規范化是提高審計質量的重要前提。目前，在上級沒有統一制定鄉鎮審計規范前，縣級政府應結合本地實際，制訂出鄉鎮審計工作的各項規章制度和有關規定，明確鄉鎮審計對象、任務、職責、權限。其次要明確審計程序，著重把握好審計方案、審計通知、審計實施、審計報告、立卷歸檔等主要環節，使審計做到有法可依、有章可循，逐步使鄉鎮審計走上規范、有序、健康發展的軌道。
（五）創新審計方式，積極開展村民委員會換屆審計工作
目前，按照廣東省的統一布置，潮州市財政、監察、民政、農業和審計將聯合開展對第六屆村民委員會換屆前的審計工作。按照省統一方案的要求，審計工作由財政、農業部門具體組織實施，審計機關積極參與并做好業務指導工作。此項工作涉及面廣、政策性強、工作量大，應該創新審計方式，充分利用現有鄉鎮的審計人員和財政所人員，采取交叉審計的方式，主要對村兩委主職干部任期內的經濟社會發展、村級財務收支、村級債務增減、民主理財和村務公開等情況進行全面審計。開展村級財務交叉審計能解決鄉鎮審計機構缺乏獨立性的問題，可以加強鄉鎮之間、村與村之間能互相學習，增強溝通，推動村級財務管理水平進一步提高，最終可以為村級組織換屆有序有質量的完成奠定夯實的基礎。
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（作者：鄭煒亮 單位：潮州市審計局）
