摘要：結合農業綜合開發專項資金管理使用的特點對公共資金績效審計的目標及重點、審計評價標準及指標、審計技術方法和審計實施過程等進行分析，探討建立可供實務操作的農業綜合開發專項資金績效審計框架。
關鍵詞：農業綜合開發專項資金及項目 績效審計
績效審計是現代審計發展的一種必然趨勢，是審計人員運用審計程序和方法，重點關注公共資金用得“對不對”、“好不好”，并依據有關法規和評價標準，對公共資金支出和資源利用情況的經濟性、效率性和效益性進行評價，找出影響公共支出效益的原因，提出改進建議，促進其規范管理、提高效益的一種審計方式。筆者現結合本地農業綜合開發專項資金及項目效益審計的情況，就如何確定農業綜合開發資金審計目標及審計重點、實現審計全覆蓋、提高使用績效談點個人意見。
農業綜合開發是國家支持農業發展的重要手段，鞏固和加強農業基礎地位、提高農業綜合生產能力的有效措施，是推進農業現代化，促進改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力和保護農業生態環境，提高農業綜合效益，增加農民收入的重要途徑，因此，審計要跟進農業綜合開發專項資金的使用和項目建設管理，確保項目經濟效益和社會效益最大化。
一、做實調查了解，確定審計目標。要徹底改變過去那種重審計過程，輕調查了解的錯誤認識和做法，真正把調查了解作為審計的一個重要環節抓好，做到調查內容廣、收集資料全、調查方式活、職業判斷準。只有做實調查了解等審前準備工作，才能增強財政審計的針對性、有效性，有效提高工作效率，并確保審計工作質量。一是學習政策規定。農業綜合開發專項資金屬涉農資金，涉及的政策規定多，即國家農業綜合開發資金和項目管理辦法、調整農業綜合開發資金若干投入比例的規定、國家農業綜合開發項目評估辦法等，這些辦法政策性強，標準要求高，審計人員要重點掌握禁止性規定、了解資金及項目管理的基本要求。二是了解職能定位。農業綜合開發項目具體由地方農業綜合開發辦公室（以下簡稱農發辦）組織實施與管理，通過查看“三定方案”，了解農發辦職能范圍、業務活動等情況，通過抽查竣工項目檔案，追蹤相關業務處理流程，掌握項目立項、申報，工程招標、組織實施，資金的管理及使用，工程完工后移交、管護等運行程序。三是熟悉財務管理。通過學習農業綜合開發財務管理辦法，調閱財務電子數據，對比業務數據，分析資金流向，熟悉財務管理流程。總之，要突出事前分析解剖，主要是運用計算機對采集回來的財務收支數據、業務管理數據進行多維分析，把握審計事項總體特征，堅持以項目為載體、以資金為主線、以效益為落腳點的工作思路，通過審計，達到以下目標：一要充分揭示和反映項目資金管理使用中存在的違紀違規問題；二要在堅持真實合法審查的基礎上，考核項目經濟效益和社會效益的實現情況。
二、做細審計測試，選準審計重點。審計測試包括內部控制制度測試和審計項目實質性測試，要通過審計測試發現部門單位管理的簿弱環節，確定審計重點和實質性測試的范圍，合理安排審計力量，有效利用審計資源，提高審計效率，實現審計目標。審計人員通過檢查、詢問、查閱、觀察等審計程序了解被審單位的內部控制的運行情況，對內部控制的運行情況和控制風險作出初步評價，對準備信賴的內部控制進行符合性測試，了解被審計單位的控制政策和程序是否實際發揮作用，以此確定審計關注的重點，對通過符合性測試發現制度缺失和執行不足的問題，確定實質性測試的范圍，然后利用評價結果確定實質性測試范圍。要通過審計測試，確定農業綜合開發專項資金及項目績效審計的重點內容：
——項目計劃的審計。重點調查項目庫建立；項目的選擇是否符合國家農業綜合開發投資的方向；可行性報告是否由具有資質的單位編制或組織有關專家評審等。
——資金籌集的審計。農業綜合開發資金的來源廣泛，包括中央財政資金、省級財政配套資金和本級財政配套資金、農村集體和農戶自籌資金及其他資金等。中央財政資金和省級財政配套資金一般都隨項目計劃批復撥付到位，對資金籌集審計調查的重點是對地方財政配套資金的真實性進行審計調查。一是對配套資金到位率的審計。二是對虛假配套的審計。三是關注農村集體和農戶自籌投勞資金實際到位情況，有無建立籌資投勞臺賬，投資投勞的內容是否真實。
——資金管理和使用的審計。農業綜合開發專項資金是以項目為單位進行明細核算，財務管理實行縣級報賬制度。資金使用分五個方面：水利措施、農業措施、林業措施、科技措施和項目前期費。審計要重點關注農發資金是否實行專戶管理，專賬核算，資金分配是否按照上級農發部門批復的數額安排，是否做到了專款專用，是否采取縣級財政報賬制度，是否嚴格執行資金直達項目承建單位和物資供應商。同時要審查農業、水利、林業等項目建設支出真實合規性；科技推廣經費安排比例是否超標準、使用范圍是否符合規定、報賬支出是否真實合規；項目管理費的提取比例是否合規，支出是否符合管理費使用范圍。在審計過程中，要注意發現案件線索，對弄虛作假侵占、套取“農發”資金等問題，要追查。
——項目工程的審計。目前，農發資金大部分用于工程項目支出，工程質量好壞、工程決算真實性以及工程管護情況對農發項目支出真實性和效益發揮具有重要影響。項目工程審計應重點關注：一是項目計劃完成情況。審查項目單位有無擅自調整項目計劃，變更項目建設地點、建設內容、建設規模等問題，有無項目計劃未按期完工的現象；有無長期拖欠工程款的行為。二是項目招投標情況。審查工程項目建設是否實行了招投標制度，重要物資是否實行了政府采購，招投標和政府采購程序是否符合國家規定，招投標內容與擴初設計內容一致。三是農業措施工程完成情況。農業措施主要包括土地平整、修建機耕道、清淤圍堰等，其中資金主要用于土地平整。從鄉鎮《農村社會經濟統計年報》中取得該項目區所涉及村組的實際面積，與擴初設計中上報的土地治理面積比對，發現有無虛報土地治理面積。四是水利措施工程完成情況。要重點審查泵站、機井、橋、涵、閘等設備和建筑物的實際完工數量、規格是否與擴初設計一致。對工程造價進行核實，對決算金額明顯異常的應予以追查。通過工程造價審計和實地抽查，審查有無多報建筑物和工作量，套取資金的行為。五是林業措施工程完成情況：審查購置的苗木種類及數量是否與項目區種植的苗木一致，購置及實際綠化規模是否與擴初設計一致。六是項目管護制度落實情況。重點檢查是否建立、完善了管護制度，已建工程是否辦理移交手續以及管護制度的落實情況，是否存在管護制度落實不到位，導致農發建筑毀損，效益不能發揮問題。
三、創新審計方法，實現審計目標。開展農發資金及項目審計應以項目資金和項目工程為主線開展審計工作，在項目資金的審計上，順著資金流向，從項目資金的來源和使用方向組織賬面審計，一直追到資金流的末端；在工程項目審計上，對照決算資料，實地查看現場，重點核對U型渠、漿砌石渠、機耕路、攔水壩、泵站等建筑物。另延伸審計農發辦經費賬，關注與項目賬上的資金往來，查實有無將項目資金轉入經費賬的情況。沿著項目資金與工程項目實行“七個對比”開展農發項目審計。一是項目實際到位金額與項目批復金額對比。結合資金流向對賬面進行審計，檢查與項目資金賬戶相關的財政收付中心戶、非稅收入戶、國庫賬戶、農發辦經費賬戶，檢查有無將套取的農發資金存入上述賬戶中，可核實資金到位率，并能發現自籌資金是否到位、地方配套資金是否落實。二是項目實際支出金額與項目實際資金對比。通過賬面審計，查實國庫實際撥入的項目資金，剔除虛假配套、虛報工程量套取的農發資金、虛假科技投入后實際用于項目的資金，核實資金利用率。三是項目擴初設計與項目竣工決算對比。將項目工程擴初設計和項目竣工決算分農業措施、水利措施、林業措施、科技措施、項目管理費進行分類匯總，分措施進行對比，找出調整擴初設計的項目和金額，看擴初設計是否經過報批，并結合實地測量工程，看調整擴初設計是否符合工程實際。四是項目竣工決算與實際工程對比。通過車跑尺拉實地抽查U型渠長度，農路的長度、寬度、厚度，清點攔水壩、泵站的數量、工程量和型號規格，結合招投標資料、竣工驗收、現場簽證單核實實際工程量和金額，對照項目竣工決算，找出差額，揭露虛報工程量套取項目資金、在項目區外建工程等違規行為，追查套取項目資金的去向。五是U型渠賬面采購數量與領用數量對比。通過賬面審計，重點檢查U型渠賬面采購數量并與施工單位領用數量進行對比，發現差異，生成審計疑點，如果領用數量大于采購數量就有可能套取農發資金的情形，如果領用數量小于采購數量就有可能轉移U型渠材料用于項目區外，發生差異時應到生產廠家核實采購發票的真偽，核實實際采購數量。六是賬面反映向農戶發放物資與深入農戶調查情況對比。從賬面反映發放物資和技術培訓的花名冊中隨機實地抽查走訪農戶，向農民核實物資發放（農藥、種子、化肥）情況，進而核實科技投入的真實性，追查通過虛假發放物資的手段套取的科技經費真實去向。七是項目申報治理面積與項目區實際面積對比。結合《農村社會經濟統計年報》和項目核心區相關村組調查，核實核心區真實面積與項目申報的治理面積對比，看有無虛報治理面積的情形。通過上述各項指標對比分析，可以查實虛報土地治理面積、自籌資金不到位、地方財政虛假配套、虛報工程量套取項目資金、虛假科技投入等違規情況，配合走訪調查農戶等方法，可實際掌握項目產生的實際效益，實現審計目標。
四、科學設置考評指標，開展績效評價。在堅持真實、合法審計的基礎上，開展效益評價是農發資金效益審計調查的重點和難點。建立經審計初步核實的效益量化指標評價體系是有效開展效益評價的前提和基礎。在審計的基礎上初步建立了兩類效益指標體系，在效益評價時可供參考。一是農發項目經濟、社會效益指標體系。項目區經濟效益指標，主要包括糧食產量、油料產量、糧油產值、農民純收入等4項指標。通過上述指標的增減變化情況，與擴初設計所要達到的預期目標相對比，與項目建成前后指標相對比，分析項目經濟效益的實現程度，并分析存在差異的原因；項目區社會效益指標，主要包括新增耕地面積、新增灌溉面積2項指標。通過項目區項目實施年度與結束年度耕地面積和灌溉面積的變化，反映項目實施產生的社會效益，并與擴初設計的預期目標相比對，分析項目社會效益的實現程度，并分析存在差異的原因。二是農發資金管理使用效率指標<資金運行效益指標>。資金到位率=實際撥付到農發資金專戶的資金額（含上級財政預留的監理費）/按項目批復應到位金額（含自籌資金、監理費）×100%；資金利用率=實際用于項目的支出金額（包括預留的質量保證金）/實際到位的金額（撥入專戶的項目資金+省直接撥到專戶的監理費）×100%；資金有效率=實際用于項目的支出金額/該項目批復應到位金額×100%。三是主要工程量實際完成率和達標率。主要將實際竣工完成的平整土地面積、攔水壩、泵站、排灌站、硬化渠道、購置農業機械（臺）與其擴初設計工程量進行比較，考察項目主要工程量的實際完成率，關注工程是否達到設計標準，分析實際完成率和工程達標率對農發項目效益發揮的影響。
五、突出“四個”結合，實現審計全覆蓋。對農業綜合開發資金及項目實行審計全覆蓋是促進項目規范管理、發揮項目綜合效益的重要推力，確保惠民項目惠及民生。一是統一組織與分頭審計相結合。農業綜合開發項目一般以省為單位統籌安排，因此，審計項目計劃也可以由省級審計機關統籌安排，統一制定方案，統一審計時間，統一審計匯總，統一綜合分析，采取上審下、交叉審或同級審等組織形式由各地審計機關配合實施，既能整合審計資源，又能實現信息資源共享，為黨委政府提供有價值的審計專報，充分發揮審計建設性作用。二是專項檢查與重點審計相結合。省里每年組織農業綜合開發項目的驗收和專項檢查，審計部門可以分析借鑒專項檢查成果，對項目完成好的地方和單位可以采取抽查審計，對檢查中存在問題的項目和單位進行重點審計，這樣可以減少工作量，提高審計時效。三是預算執行審計與專項審計相結合。以構建財政審計大格局為契機，以部門預算執行審計為基礎，將農業綜合開發資金作為審計事項予以重點關注，可以有效避免重復進點、重復審計問題的發生，提高審計工作效率。四是跟蹤審計與日常審計相結合。推行項目審計前置制度，使審計監督關口前移，將大型農發項目納入跟蹤審計范圍，從項目申報、實施、驗收全過程開展監督，確保完成項目擴初設計和工程建設質量，將小型農發項目分年度納入審計項目計劃，組織日常審計，不僅可以做到重點突出，提高審計實效，而且能有效增加審計覆蓋面。通過“四個”結合，可以實現有深度的、有重點的、有步驟的、有成效的全覆蓋。（楊義兵）
