鄢科成
近年來，開江財政以提升自身造血能力為基礎、以增強公共服務能力為目標、以提高宏觀調控能力為重點、以增強抵御風險能力為保障，多管齊下，綜合平衡，奮力激發開江經濟社會發展內生動力，全力鑄就促進全縣經濟社會又快又好發展的安全保障網。
一、開江財政能力現狀
財政能力指財政收支活動對政府職能實現的支撐保障強度的顯示，是政府實現其職能能力體現的物質基礎。就其內涵而言，應包括財政自身造血能力、公共服務能力、宏觀調控能力、抵御風險能力。近年來，開江財政能力不斷增強，財政職能作用不斷凸顯。
（一）從自身造血能力看：開江財政始終堅持財源建設與強化征管相結合，推動發展與促進增收相結合，通過每年在年初預算中建立“工業發展資金”、“財源建設資金”、“招商引資資金”和“旅游發展資金”，主要用于全縣各項目標獎勵、工商企業融資貼息、招商引資等，促進縣域經濟高效有序發展，有效增強自身造血功能；通過代政府草擬《開江縣財稅收入目標任務考核及獎懲辦法》，加大各財稅征管部門考核力度，調動各征管部門征收積極性，全縣財政收入保持穩中有增態勢，實現經濟增長和財政增收的雙贏局面。全縣地方公共財政預算收入由2007年的9623萬元增長至2012年的32155萬元，實現五年增三倍，增幅達234%，年均遞增27.29%。
（二）從公共服務能力看：開江財政不斷調整優化財政支出結構，嚴格按照“保重壓輕、辦急放緩、調劑整合、增收節支”工作原則和保工資、保運轉、保穩定、促發展的支出序列，認真執行厲行節約規定，有力確保了人員工資、公用經費、民生保障、維護穩定、經濟發展等各項剛性及重點支出需要。全縣地方公共財政預算支出由2007年的63990萬元增長到2008年的194018萬元，實現五年增三倍，增長203%，年均遞增24.84%。
（三）從宏觀調控能力看：開江財政積極致力于自身宏觀調控能力的探索和研究，堅持內外合力，雙管齊下，不斷創新調控手段，增強調控能力。對外，主要通過財政體制、財政支出、財政投融資、財政補貼、政府采購、稅收優惠政策等手段來調控和引導市場經濟主體的行為，促進社會資源合理配置，有效推動經濟結構的調整升級和發展方式的有力轉變；對內，主要采取推進完善部門預算、國庫集中支付、鄉財鄉用縣管、大平臺系統建設、公務卡等各項改革，強化對整個財政行為微觀領域的管控，有效規范了財政收支行為，切實提高了理財水平。
（四）從抵御風險能力看：政府負債是制約經濟社會發展的重大瓶頸，阻礙著縣域經濟前進的步伐。開江財政實行“全面清理、鎖定舊債、嚴控新債、有序消債”的工作思路，采取建立償債準備金、分門別類清理鎖定債務、建立新增舉債審批控制制度、債務公開制度、債務專項審計、建立債務臺賬等多項措施，清查核實舊債，從嚴控制新債。近幾年來，縣財政已籌集資金兌付了包括村干部離職費、村社干部墊繳稅費、鄉鎮個人借款、鄉村兩級工程債務、農村義務教育其他債務、城鄉環境整治、基層醫療衛生機構等各類債務，并化解農村義務教育普九債務7480萬元。政府債務的有序化解，讓各鄉鎮、各部門徹底擺脫了“債務冗繁、負重難行”的艱難局面，增強了財政經濟發展后勁。
二、提升開江財政能力的制約因素
盡管開江財政在提升財政能力方面取得了一定成績，但在實際工作中仍面臨著一些制約提升財政能力的重要因素。
（一）經濟發展滯后制約了財政自身造血能力的提升。一是經濟基礎薄弱。2012年全縣GDP88.17億元，僅占全市的7.77%，位居全市第7位，經濟總量小，發展水平低，經濟基礎十分薄弱。二是經濟發展后勁不足。占主導地位的農業經濟對自然災害的抵御能力弱，園區經濟發展起步遲，見效慢，又缺乏資金、技術、人才、資源、區位等優勢，導致招商引資難度大。三是經濟結構不合理。盡管近年來全縣經濟結構在不斷優化，由2007年40.5：28.4：31.1轉變為2012年28.9：47.2：23.9，但至今仍然沒有擺脫“一產重、二產弱、三產輕”的結構困局。
（二）自有財力有限制約了財政公共服務能力的提升。一是從收入結構看，開江稅收性收入占比基本維持在60%左右，2012年為63.61%，分別比全省、全市的75.47%、72.47%低11.85、8.85個百分點，財政收入結構劣勢既要影響政府可分配的財力規模，更重要的是面臨上級對全縣的績效考核，直接影響上級轉移支付增量；二是從自有財力看，開江財政自有財力占可用財力的比例由2007年的19.78%上升至2012年的21.56%，五年僅上升1.78個百分點，自有財力十分有限，對上依賴程度越來越高；三是從財政收支比率看，全縣財政收支比率基本維持在15%左右，2012年為16.89%，遠低于全省、全市平均水平，經濟發展產生的稅收尚只能滿足全縣財政支出的1/7，財政自我供給水平還十分不足。
（三）管理體制不順制約了財政宏觀調控能力的提升。一是稅收來源嚴重匱乏。隨著農業稅的取消，縣鄉政府失去了主體稅源，開江稅收來源則主要依靠建筑房地產業和資源采掘業，兩個行業提供的稅收收入占總收入比重高達66%。然而，建筑業、房地產業的起伏性和自然資源的不可再生性決定了稅源基礎會越來越脆弱，稅源狀況會越來越差；二是財力事權不相匹配。分稅制改革以來，縣鄉兩級財政收入占全國財政收入比重微乎其微，而與之相對的是縣鄉政府事權卻呈不斷擴大之勢，其結果是，越往基層財政越困難。三是轉移支付制度有待完善。用于基本公共服務均等化的財力性轉移支付所占比重有待進一步提高，專項轉移支付需進一步整合，各類專項轉移支付資金亟待加強監管。
（四）債務管理失范制約了財政抵御風險能力的提升。一是負債原因多樣。政府負債由來已久，原因各異。就開江而言，主要是經濟基礎脆弱、機構人員臃腫、借款墊繳稅費、追求政績達標、上級政策配套、債務監管不力等原因所致。較高的政府性負債余額嚴重影響和制約了全縣經濟社會的發展。二是債務管理失范。盡管開江制定系列制度與措施，從嚴控制新增債務，但是一些鄉鎮、部門、學校依然在繼續自行負債，逃出監管，導致財政風險逐年加大。
三、提升開江財政能力的對策建議
提升開江財政能力是激發全縣經濟社會發展內生動力的重要途徑，是促進政府職能有效履行的物質基礎，是解決廣大干部群眾所急所需所盼的重要保障。
（一）突出發展這個基礎，提升自身造血能力
一是大力支持現代農業發展，實現農業產業快速升級。培育壯大現代農業產業體系，對于促進農民增收、農業增效具有非常重要的意義。要明確培育和壯大農業發展的重點，堅持用現代發展理念引領農業，用現代產業體系提升農業，用現代經營方式推進農業。大力發展生態效益農業，以優化品種、提高質量、增加效益為中心，積極調整種植業、畜牧業、水產業的作物結構、品種結構和品質結構，不斷提高農產品的市場競爭力。當前要重點圍繞“兩棵樹、兩只禽、一籃菜”等“221”農業主導產業，發展農產品加工業，積極推行產業化、基地化、規模化、集約化、標準化、品牌化經營，以發展工業的理念來發展農業，在實現農業增效、農民增收、農村發展的同時，努力促進一產向二產的快速轉型提升。
二是積極提升工業創新能力，促進工業企業轉型升級。完善工業跨越發展的相關配套政策，改變過去財政資金過于分散的弊病，重點保證產業培育壯大和轉型升級，同時通過財政政策帶動企業投資，發揮引導作用。整合各類促進工業企業發展的財政資金，設立工業經濟培育資金，集中用于工業企業技術改造貼息，推動企業產品創新、技術創新、管理創新和節能減排。落實促進企業自主創新的財稅優惠政策，引導企業提升創新能力。同時，積極支持普安工業園區發展，促進產業集聚。要通過多種方式和渠道，逐步加大對普安工業園區的支持力度，引導縣域產業集群發展，培育縣域經濟增長極。
三是創新完善管理體制機制，大力發展現代服務業。以體制創新促進社會分工細化是發展服務業特別是生產性服務業的主要政策手段。把加快現代服務業發展作為轉變經濟發展方式、完善提升城市功能、培育新的經濟增長點的重要途徑，創新完善管理體制機制，加快服務業跨越式發展步伐，著力打造“服務型經濟”。按照功能集聚要求，依托重大功能性項目建設，著力打造一批各具特色的中心城區和縣域服務業集聚區，提升服務業發展能級和檔次。同時要鼓勵各類社會資本進入現代服務業領域。通過完善政策條件和配套設施，積極向“達州后花園”宜居城市靠攏，在招商引資導向上向現代服務業領域推進，創造新的戰略優勢，提升開江現代服務業發展整體水平。
（二）突出財力這個重點，增強公共服務能力
開江的財力建設，需要上下聯動增強財政實力，內外并舉激發發展活力，才能不斷增強財政公共服務能力，促進全縣經濟社會發展。
一要向上爭資。緊緊抓住西部大開發、統籌城鄉發展、生態功能區建設、保障和改善民生、發展民營經濟等機遇，深入研究中央、省、市轉移支付政策取向，不斷充實完善項目庫，抓好項目對接，積極爭取政策性補助資金和轉移支付資金。
二要向下征管。定期召開財稅聯席會議，密切跟蹤收入進度，深入剖析稅費征管難題，按季分月落實征收任務，逐項分解落實征管責任，廣泛調動部門、鄉鎮協稅護稅的積極性，強化重點企業、重點行業稅源動態監管，建立二手房交易價格評估信息系統，清理整頓非煤礦產品稅費，確保財稅收入應收盡收。
三要向內增效。強化財政資金統籌，注重提升財政資金使用效益，財力重點向社會民生、重點建設等領域傾斜。切實加大對“三農”的財政投入力度，加快改善農業基礎設施建設，大力支持效益農業、綠色生態農業等現代農業，進一步提高農業的素質、效益和競爭力，鞏固農業基礎地位。
四是向外融資。全面整合做優融資平臺，增強投融資公司自我“造血”功能，進一步加強與擔保公司、銀行的信貸合作，用足用夠融資政策，招引融資項目，不斷拓寬融資渠道，有效緩解工業園區、重大項目建設資金瓶頸和中小企業融資難題。
（三）突出改革這個動力，提高宏觀調控能力
改革是促進發展的原動力，必須牢固樹立“改革是第一動力”的觀念，從多方面著手，逐步理順財政管理體制、機制問題，為提高財政宏觀調控能力提供堅實保障。
一是完善鄉鎮財政管理體制。立足鄉鎮發展實際，堅持財力向鄉鎮傾斜原則，加大對鄉鎮新農合、城鄉環境綜合整治、安保工程等重點項目支持力度，探索建立激勵鄉鎮財政征收、化解債務、招商引資、新辦企業、財稅返還等相關政策措施，進一步放手放權激發鄉鎮發展活力。
二是積極推進預算管理制度改革。完善縣級部門預算改革，實行綜合預算，將縣鄉一般預算收入、預算外資金收入、政府性基金預算收入、社會保險基金收入全部納入財政管理范圍，加大非稅收入征管和統籌力度，切實提高縣鄉財力的完整性，預算編制的可靠性。同時，優化支出結構，硬化預算約束。
三是建立縣鄉財政運行動態監控機制。加快“金財工程”建設步伐，完善大平臺系統建設，探索建立縣級財政經濟運行基礎信息庫，發揮財政網絡優勢，從財政供養人員、重點稅源、行政事業單位資產管理、預算安排、支出執行等方面實行動態監控，實現財政信息資源的“上下對稱”、“真實透明”。
（四）突出債務這個關鍵，加大抵御風險能力
地方政府性債務尤其是縣鄉兩級政府性債務負擔沉重，給地方經濟發展和社會穩定帶來隱患和風險，必須采取切實有效措施，積極化解。
一是理順政府性債務管理體制。按照權責一致原則，構建責、權、利相統一的政府性債務管理平臺，明確財政部門對政府債務的借、用、還等實施統一管理的職能職責，規范債務舉借方式和使用范圍，健全完善規范有序的償還機制和公開透明的監管機制，有效杜絕各鄉鎮、各部門自行負債、脫離監管的局面。
二是建立新增債務審批制度。嚴格落實“誰借款、誰受益、誰償還”，“誰擔保、誰負責”原則，明確借款單位、使用單位、擔保單位的職責，積極防范政府性債務風險。
三是建立化解政府性債務獎補機制。對當年化解政府債務工作成績突出的鄉鎮和部門實行“以獎代補”，給予專項獎勵。
（五）突出績效這個保障，提高資金使用效益
財政資金使用效益日益低下，造成了部分資金的浪費，必須加大績效管理考評力度，切實提高財政資金使用效益。
一是推進績效考評工作。一方面，強化績效預算管理，加快建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理模式；另一方面，推行項目支出績效評價，完善評價指標體系，擴大評價試點范圍，將評價結果作為項目安排的重要依據，切實提高財政資金使用的科學性和效益性。
二是加強財政投資評審。理順完善財政投資評審工作機制，積極改進評審方式，增強評審實效；認真做好基礎設施、農田水利、環境保護、國土整治等各類財政性投資項目預算、竣工決算評審及重點投資項目的事前、事中、事后全程跟蹤評審。
三是強化財政監督機制。不斷創新財政監督工作模式，提高監督效能，建立健全事前、事中和事后監督相結合的財政監督機制，對發現的問題，追根溯源，從源頭規范財政管理和財務管理；建立法律監督、上級政府監督、財政內部監督以及人大、審計、監察等部門監督、社會監督相互補充協調的全方位監督機制。
（作者單位：開江縣財政局）
