【摘要】“十二五”以來，國家堅持把實現科技創新驅動發展作為根本任務，科研經費投入不斷增加。高等院校作為提高我國科技創新能力的主要承擔者之一，在其科研經費迅猛增長的同時，要不斷探索科研經費管理新模式。本文針對當前我國高校科研經費使用中存在的問題，提出建立監管責任制、樹立正確的經費管理導向、整合管理信息系統、增加信息透明度等措施，為新形勢下高校科研經費監管提供參考和借鑒。
【關鍵詞】高校 科研經費 監管
一、引言
自國家實施科教興國戰略以來, 科技事業受到高度重視，高校作為國家科技創新體系的重要組成部分，在基礎研究、應用研究和試驗發展方面，肩負著重大的歷史使命。近年來，國家在不斷拓展高校科研項目類型的同時加大對高校科研經費投入。以下為近年來全國高校科技經費投入的柱狀圖（金額單位：億元），從中可以看出，全國高校科技經費投入從2008年的390.2億元增長至2012年的780.6億元，五年間翻了一番，年增長率達20.4%，科研工作也取得了豐碩的成果。
自2011年開始，國家相繼出臺了一系列科研經費管理制度和辦法，如建立間接成本補償機制、設立績效支出以及優化預算編制和調整程序等，科研經費管理改革不斷深化，同時也對科研經費監管提出了更高的要求。但是當前高校科研經費管理體制與科技投入快速增長的現狀并不適應，高校在科研經費監管方面依然存在種種問題。如何構建科學的科研經費監管體系，進一步提高科研經費使用效益，更好地推動科技創新與科技進步，成為高校科研經費管理工作亟待解決的問題。
二、高校科研經費使用過程中存在的主要問題
《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》頒布以來，科技資金投入穩定增長機制逐步建立，各高校充分挖掘自身優勢，科研經費來源渠道不斷拓寬。伴隨著高校科研經費的日益增加，科研經費使用過程中暴露出來的問題更是呈現出多發性、普遍性和嚴重性，集中表現在以下幾方面：
1. 科研經費違規操作問題。目前，高校科研項目主要分為國家級項目、省部級項目、校內自主項目和橫向項目，每種項目又包含數個亞類項目，而每個項目的經費管理辦法不盡相同，這使得科研經費管理趨于復雜化。又由于科研單位和經費使用人員不能完全理解科研經費管理規定，實際工作中存在違規操作的問題，主要表現在：沒有履行審批手續而違規轉撥經費，沒有認真執行人員激勵政策，政策執行出現偏差，沒有按照財政資金使用規定進行核算，實際支出與預算脫節，以及超預算超范圍超標準使用經費等。
2. 科研經費違紀使用問題。實際科研工作中諸如餐費、電話費、網費、差旅費以及辦公費等軟支出，財務人員很難通過職業判斷去推敲其相關性和合理性，造成公私間評價標準不明確。公款吃喝，報銷個人手機消費、加油費、禮品費等將公款用于個人消費的問題日益突出，尤其是橫向課題的管理，經費支出結構十分混亂。2012年科技部的監督檢查數據顯示，約25%的課題存在著違規列支餐飲招待費、手機通訊費、汽車燃油費等現象。2013年10月，《東方早報》刊出《萬鋼痛批科研經費腐敗黑洞》一文，援引科技部部長萬鋼講話，指出科研經費“擴大用途”、“擠占挪用”已成普遍現象。3. 科研經費使用中存在嚴重的違法行為。近年來，科研腐敗、違法違紀事件頻頻曝光，少數高校科研人員弄虛作假，用假票據套取資金、假合同轉移資金等惡劣手段中飽私囊、違法亂紀。據山東省審計機構對青島大學等4所大學2011年科研經費管理情況的審計發現， 22個項目報銷中438張發票無具體品名和數量，金額為51.54萬元；9個項目報銷中1 824張發票為虛假業務，金額達到103.05萬元；4個項目報銷中存在虛假簽字單據，套取資金高達114.78萬元。
三、從科研經費監管角度分析問題產生的原因
1. 科研經費支配權過于集中，經費使用真實性和相關性失控。科研經費浪費、使用隨意、支出不合理等一系列問題產生的深層次原因之一，在于課題制管理模式導致的權力過于集中。在課題制管理模式中，課題負責人作為本課題的第一責任人，享有充分的經費支配權和使用權，課題制管理模式的應用充分激發了科研人員的創造性和積極性。但多數科研人員的經費管理意識和能力與項目管理要求存在較大差距，對經費管理制度缺乏系統性學習，預算管理意識淡薄，忽視財務規章制度，缺少專款專用理念及科研經費國有資產意識。在這樣的管理模式下，“經費支出是否虛列、虛報”、“購買資產是否科學”、“課題負責人經費支出決策的正誤”缺少監管責任人，導致科研經費使用問題日益嚴重，這種經費操控權高度集中的管理模式直接或間接導致了科研經費監管的失效，誘發了部分科研人員違紀違法的行為。目前，課題制管理模式逐漸暴露出其不科學、不合理的方面，不斷受到社會各界專家學者的質疑。
2. 管理導向出現偏差，科研經費監管松懈。高校科研經費投入的增加對提高學校綜合實力、培養研究型人才以及改善高校科研環境均起到了不可替代的作用。但由于科研項目和科研經費收入作為衡量高校綜合排名、科研人員考評晉升等方面的重要指標，使得目前高校科研經費管理導向出現一定偏差，許多高校及科研人員為了追求短期利益而忽略了其長期科技創新效應，將更多的精力投入到爭項目、爭資金的環節，疏忽了科研經費的過程管理，“重立項，輕研究”、“重投入，輕績效”問題大量存在。
3. 績效評價尚屬真空地帶，科研經費監管無力。2012年底，教育部、財政部發布的《關于加強中央部門所屬高校科研經費管理的意見》中明確提出，要“健全管理機制，完善績效管理辦法”；2013年6月，科技部部長萬鋼在科研經費巡視啟動會上指出，各高校應繼續探索推進績效評價工作，逐步建立面向結果的科研經費績效評價機制。然而至今為止，尚未有高校真正建立科學合理的科研經費績效評價體系。
一方面由于科學研究具有較強的專業性和不確定性，成效顯現存在一定的滯后期，所以評價科研經費使用的經濟性、效率性和有效性的復雜程度很高，很難在某特定時間內進行有效評價。另一方面，科研項目成本計量的基礎還不成熟，如科研人員的人工費在教學與科研之間劃分困難，對科研項目成果的價值核定以及同一課題組公共管理費在不同項目之間的劃分等還處于探索階段，科研經費的成本計量不能精細化，所謂的“績效”缺乏基礎數據支持。因此高校進行科研經費績效評價的基礎還很薄弱，而績效評價管理機制的缺失助長了科研經費使用的混亂。
4. 預算管理機制不完善，科研經費監管基礎薄弱。預算作為高校各項經費管理的龍頭，對科研經費的過程管理應該起到指導性作用。但科學研究作為一項探索性工作，存在著大量不確定因素，很難在項目實施前對所有事項作出明確計量，而且在數年的研究期內，受到設備更新換代、材料價格波動、市場通貨膨脹等因素的影響，經費實際使用情況與預算會產生較大差異，因此科研項目預算應該有別于通常的財務預算，而目前的科研項目預算并沒有體現出科研項目的特殊性。另外，由于預算編制受到項目負責人主觀意識的影響，特別是橫向課題和校內資助項目存在沒有正規預算、預算形式化、決算隨意化等現象，破壞了預算管理的完整性，使得預算管理失去了其應有的指導性作用。因此，當前高校科研經費預算管理機制不完善導致科研經費監管基礎薄弱。
5. 各職能部門之間信息不對稱，造成監管缺位。科研項目從立項申請到評審結題是一個連續的過程，其工作涉及科研、財務、資產、審計等多個部門，但目前大部分高校科研經費管理信息存在不共享、不集成的問題，部門之間的協作和配合性較差，給科研經費有效監管造成障礙。科研項目管理部門關注的重點是課題的立項與申請，不了解科研經費的使用流向；肩負經費過程管理的財務部門由于不了解各種類型項目資金的來龍去脈，對項目進展和預算情況不熟悉，亦不能夠做到在每個項目期內統籌管理項目經費；而內部審計部門并沒有充分發揮其“免疫系統”的功能；資產管理部門僅就科研經費購買資產的渠道、建卡手續等負責，不了解資產購置的合理性。這種部門之間信息不對稱的狀態導致各部門在科研經費管理鏈條中缺乏有效銜接，造成經費監管缺位，對科研經費的使用缺乏全面、系統、連貫的管理和監督。
四、加強高校科研經費監管的對策
1. 建立科研經費監管責任制，有效發揮三級監管機制。面對高校科研經費管理產生的違規違紀甚至嚴重違法行為，筆者認為，必須從完善科研經費管理體制入手，切實落實高校科研經費監管責任制，有機地結合高校科研活動中的權、責、利，建立校級、院系級、課題負責人三級監管模式，形成長效機制。一是明確校級領導、院系負責人、科研項目管理部門負責人、財務管理部門負責人以及課題負責人在科研經費監管中的職責和權限，將制衡機制植入資金監管體系中。二是將科研項目完成質量納入學校對二級單位的考核體系，將科研經費的管理質量設為量化指標，將“落實責任”和“追究責任”制度化，項目負責人行為與二級單位獎懲掛鉤。三是建立科研人員經費使用質量記錄，為分配科研經費管理權限提供參考。監管責任體系將有效規避課題制管理模式所形成的權力過于集中的局面，真正提高資金的使用效益。
2. 正確引導科研經費管理理念，加強制度監管。多年來，科研經費是科研人員“私人存折”或“紅包”的觀念潛藏在許多人的理念中，這嚴重偏離了科研經費使用和管理的初衷。必須明確，不論縱向課題經費還是橫向課題經費，均為國有資產。高校應不斷促進資源優化配置，提高政策制度的科學性和有效性，同時逐步建立以高水平成果、高層次人才為導向的管理模式，引導科研人員不僅要注重項目資金的爭取，更要強調資金的規范使用以及科研項目的社會效益和經濟效益。高校應該進一步完善校內科研管理規章制度，從實際情況出發，針對不同渠道的科研經費，靈活應用現有的各項政策，剛柔并濟，既要規范各項經費使用，防范資金風險，又要為科研活動創造良好的政策環境，促進科技創新和進步。
3. 整合各部門管理信息系統，開創科研經費監管“e”時代。高校可以通過將科研項目管理信息系統、財務管理信息系統和資產管理信息系統進行有機整合，建立“科研”、“財務”、“資產”綜合管理信息平臺，運用信息化技術來提高預算執行的規范性，提高科研經費監管工作效率，努力實現項目周期全過程經費監管無障礙溝通。
整合的信息系統平臺應該全面涵蓋所有科研項目經費，并且將課題預算所包含的各項費用支出額度精細化地體現在系統中，分項設置經費支出控制模塊，將支出控制在預算之內。財務部門可以清楚了解科研項目經費中各項費用的預算額度和項目執行進度，指導課題負責人在各項預算支出范圍內規范使用經費；項目管理部門可以及時掌控經費使用過程；審計部門將事后監督前移，充分發揮“免疫系統”的功能；資產管理部門根據項目信息監管科研人員辦理資產購置。這樣，相關各方均可根據授權獲取經費使用的動態信息，形成有效的科研經費信息監管體系。
4. 提高科研經費信息透明度，加大監管力度。在國家法律法規和高校規章制度許可范圍內，將科研經費的使用情況和必要信息按照一定的程序，通過一定的傳播媒介傳遞給信息需求者，即實現科研經費信息公開。在目前對高校科研經費的使用缺乏有效外部監督的情況下，及時準確的信息公開是對科研經費實行有力監管的手段之一，具有很強的現實意義。筆者認為，高校踐行科研經費使用信息公開，至少在本校內或本課題組內公開，增加經費使用信息透明度，增加相關科研人員和管理部門的知情權、參與權、表達權和監督權，可以有效克服科研項目信息不公開所導致的種種弊端，提高科研經費監管力度，充分發揮資金使用效益。高校定期公開科研項目從立項、運行過程到結題驗收三個關鍵環節的相關信息，主動接受專家和群眾監督，將科研經費的預算、支出以及結算情況置于陽光下，會促使經費使用者慎重使用科研經費，從而有利于減少資金的浪費和流失。
5. 創新預算管理模式，增強科研經費監管專業性。科研項目的經費預算是“科研活動的統領”，對科研經費起到綱領性作用。高校應該在規范科研經費制度的同時，不斷創新預算管理模式。一方面，高校可根據實際情況，聯合財務、科研以及審計等相關職能部門、校內專家學者、中介機構以及經費主管部門相關專家，組成科研預審專家團，對擬申報的科研項目進行“科研預審”，預評估項目預算，課題組成員可以吸收各方建議和經驗，充分考慮各種已知和未知因素，并且在人員勞務、資產購置以及外撥經費等方面嚴格審核，課題負責人根據科研預審的結果修正經費預算，這樣通過多渠道綜合測評得出的擬申報預算方案，切實提高了預算編制的嚴肅性、科學性和可行性。另一方面，科研項目周期長短各異，針對科研項目這種特殊性，應該實行“長期預算階段化、階段預算精細化”的預算管理模式，將項目周期劃分為若干階段，在總預算中制定階段預算，提高經費預算的實效性。
在具體經費管理方面，高校應該加強科研經費管理專業力量，將傳統的科研經費收支核算業務進一步延伸，將科研經費管理服務滲透到項目周期全過程，在指導課題負責人編制經費預算、及時撥款入賬、預算執行進度通報、經費使用建議、預算調整、協助決算編制、外部溝通協調等實踐工作中提升管理服務專業化程度。
主要參考文獻
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【作 者】
陳 陽
【作者單位】
（北京大學財務部 北京 100871）
