浙江鄉鎮內部審計操作手冊解讀
為了促進我省鄉鎮內部審計事業的更好發展，省內審協會在調研的基礎上，組織余姚、海寧、蕭山三地，編寫了《農村集體經濟組織財務審計操作手冊》、《鄉鎮（街道）內管干部經濟責任審計操作手冊》和《鄉鎮（街道）建設項目內部審計操作手冊》，旨在促進我省鄉鎮內部審計工作的規范化和科學化發展。
一、手冊的出臺背景
我省的鄉鎮內部審計是改革開放和經濟發展的伴生事物，依需求而產生，具有很強的服務意識。特別是近幾年，根據經濟社會發展的實際需要，鄉鎮內部審計積極拓展審計領域，創新審計方法，工作取得實質性進展。2012年，省內審協會對全省165個鄉鎮進行了調查，結果表明，上述鄉鎮在2011年共開展內審項目3497個，累計審計資產268.92億元，提出審計意見3242條，落實整改2721條，在規范“三農”資金使用、化解社會矛盾、促進黨風廉政建設等方面都發揮了積極作用。但與此同時，我們也看到，就全省而言，鄉鎮內部審計工作的開展還很不平衡，不少地方隨著社會結構和利益格局的不斷調整，特別是在全面實施城鄉統籌發展戰略的大背景下，三農資金使用不到位、集體資產流失、村干部權力失控、行為失范、農民利益分配不公等一系列社會問題日益凸顯。編寫鄉鎮內部審計操作手冊，對于促進我省鄉鎮內部審計工作的規范化，發揮鄉鎮內部審計保障經濟社會健康運行的“免疫系統”功能和建設性作用具有積極的現實意義。
二、手冊的編寫原則
一是總結經驗，典型引路。從我省來看，部分經濟發達的鄉鎮內部審計工作起步早、發展快，在審計制度建設、領域拓展、方式創新以及業務指導方面積累了豐富的實踐經驗。本次手冊的編寫在總結這些地區以往經驗的基礎上，充分考慮鄉鎮內部審計工作發展的趨勢，吸收先進的理念與做法，以更好地指導我省鄉鎮內部審計實踐。
二是突出重點，抓住焦點。鄉鎮內部審計內容很廣，涉及鄉鎮預算執行審計、所屬單位財務收支審計、鄉鎮建設項目審計等諸多方面。協會在充分調研基礎上，選定農村村級財務收支、鄉鎮內管干部經濟責任、鄉鎮工程建設等三塊領導和群眾最為關注的領域，組織相關地市圍繞上述領域的重點審計事項、審計方法進行編寫。
三是注重規范，強調可行。作為鄉鎮內部審計的工具書，手冊的編寫注重實用性和可操作性，力求讓鄉鎮一線內審人員在閱讀手冊后能夠清晰地了解相應審計任務的審計重點和審計方法，在促進規范的基礎上，保證內部審計的效率性、效果性。
三、手冊的主要框架和內容
本次編寫的三本操作手冊根據為什么審、審什么和怎么審這一條主線來確定各自領域的審計目標、審計內容、審計程序、審計方法以及整改落實要求，具體包括總則、審計計劃、審計實施、審計內容和審計終結五大版塊。
（一）總則
總則對操作手冊進行了概括性描述，主要介紹了手冊的編制目的、編制依據、審計對象范圍、審計目標等內容。
（二）審計計劃
審計計劃章節主要介紹了審計項目的確定原則和年度審計計劃的編制內容。農村集體經濟組織財務審計要求按照浙江省村級集體財務“三年一輪審”的規定，結合群眾反映和黨委政府要求，在每年年初編制村級集體經濟審計項目年度計劃。鄉鎮建設項目審計要求根據項目資金來源、工程造價、工程完工情況等編制年度計劃。鄉鎮內管干部經濟責任審計則根據干部監督管理的需要，綜合有關方面的意見，提出審計名單，安排審計計劃。
（三）審計實施
審計實施部分闡述了審計工作開展中的主要流程，及每一步流程的具體工作，包括發出審計通知書、開展審前調查、編制審計實施方案、召開審計進點會、審計公告、審計取證、編制審計工作底稿、撰寫審計報告（征求意見稿）、征求意見等內容。該章節主要體現了四個重視：一是重視審前調查。二是重視方案制訂。在審前調查基礎上，制定出目標明確、重點突出、可操作性強的審計實施方案，合理安排審計力量。三是重視實施管理，特別是對審計取證、審計工作底稿編制、審計報告撰寫提出了具體的規范要求。四是重視聽取各方面尤其是被審計對象對審計工作的意見。
（四）審計內容
審計內容是操作手冊的核心部分，三本操作手冊針對各自領域的審計目標與審計對象特點，圍繞“審什么”與“怎么審”的問題，對審計內容和審計方法進行了詳細闡述。
1.農村集體經濟組織財務審計的主要審計內容包括農村集體經濟組織內部管理制度建設、預算編制情況、收入管理情況、支出管理情況、資產管理情況、負債管理情況以及所有者權益等七大部分。其中，內部管理制度審計主要關注資金、資產、資源管理制度的建設情況以及財務公開、一事一議等重要制度的建設情況；收入管理情況審計介紹了經營收入審計、發包及上交收入審計、投資收益審計、補助收入審計、其他收入審計的重點內容；支出管理情況審計具體介紹了經營支出審計、管理費用審計、農業發展支出審計、其他支出審計的重點內容；資產管理情況審計具體介紹了貨幣資金審計、應收款項審計、存貨審計、農業資產審計、對外投資審計、在建工程審計、固定資產審計的重點內容；負債管理情況審計則具體介紹了短期借款審計、應付款項審計、應付工資審計、應付福利費審計、長期借款及應付款審計、“一事一議”資金審計、專項應付款審計等重點內容。對于每一項重點審計內容，手冊除了闡述了相關概念外，還介紹了相應的審計方法，并列舉了審計中常見的問題以及審計依據。
2.鄉鎮建設項目內部審計結合建設項目的特征與流程，具體介紹了建設項目管理制度審計、建設項目立項審計、建設項目設計（勘察）管理審計、建設項目預（概）算編制審計、建設項目招標投標審計、建設項目征地拆遷費用審計、建設項目工程管理審計、建設項目竣工決（結）算審計以及建設項目竣工驗收審計等九項重點內容。分別從每類審計的概念、審計應取得的資料、審計的主要內容和方法等方面進行闡述。比如，對于建設項目征地拆遷費用的審計，審計應取得的資料包括：被拆遷人前期調查情況清單，戶口調查表，拆遷補償協議及其附件、非住宅結構評定表、相應的評估報告，被拆遷房屋產權資料，財務資料等。審計的重點為征地拆遷費用支出的合理性、合規性。具體包括：征遷行為是否符合有關法律法規的規定，建設用地是否按批準的數量征用，對作物及附屬物有無超標準補償；征遷補償安置資金是否及時到位，管理使用是否合法、合理，有無擠占、挪用等現象；房地產評估機構的選定是否按規定程序進行，是否簽訂委托評估合同。通過對征遷范圍、權屬證明、設備損失賠償、評估報告等進行按戶審核，結合征遷方案及政策，對住宅征遷補償與非住宅征遷補償的合理性、補償標準等進行審核；審核征遷范圍內有關房屋拆除工程與舊料回收款回收情況，是否簽訂拆房合同，拆房費用及舊料回收價格是否合理，有無沖減拆遷成本；整個地塊征遷費用的發生是否真實、合理。鄉鎮內審人員既可以根據該手冊對建設項目進行全過程審計，也可以根據實際需求對其中的關鍵環節進行專項審計。
3.鄉鎮內管干部經濟責任審計分別介紹了鄉鎮（開發區管委會）下屬的村（社區）書記、主任，獨立核算事業單位主要負責人和鄉鎮（開發區管委會）所屬國有（集體）及國有（集體）控股企業主要負責人的經濟責任審計。手冊以科學發展觀為指導，以促進“權力運行公開化、資源配置市場化、操作行為規范化”為出發點和落腳點，以鄉鎮內管干部守法、守紀、守規、盡責情況為審計重點，詳細闡述了鄉鎮內管干部在政策落實和任務完成、經濟決策權履行、經濟管理權履行和廉潔自律四個方面情況的審計內容和方法。比如對鄉鎮（開發區管委會）下屬的村（社區）書記、主任經濟決策權履行情況的審計，可以通過查閱被審計單位提供的決策制度、重大事項討論會議紀要（記錄）、村民代表會議記錄、村務（政務）公開欄張貼情況，與被審計單位班子成員、村務監督委員會成員、黨員代表、村民等進行談話和座談等方式方法，檢查經濟決策制度是否建立健全；決策程序是否民主規范，重大經濟決策是否遵循國家財政及經濟政策，村級重大事務是否實行“五議兩公開”；決策目標是否實現，是否更好地促進了本地經濟社會發展，是否達到預期的經濟效益和社會效益，有無因管理不善、決策失誤造成重大損失浪費和國有、集體資產流失的問題，有無擠占、挪用、侵吞、轉移資金等問題，并關注內管干部在其中所起的影響。
（五）審計終結
審計終結部分主要介紹了審計報告編制、審計整改、審計成果運用以及審計項目立卷歸檔等內容。其中，審計報告的編制具體闡述了審計報告在撰寫、復核、簽發等方面的要求；審計整改提出了被審計單位應限時整改、審計組應及時進行整改回訪；審計成果運用具體包括通過實施審計公告、強化審計整改、提煉審計成果等形式，提高審計成果的利用水平；審計項目立卷歸檔詳細說明了項目材料的歸檔時間與材料裝訂次序要求，如按照結論性文件材料、證明性文件材料、立項性文件材料、其他備查文件材料的順序排列。
（六）審計評價及責任認定
除了上述共性內容以外，內管干部經濟責任審計操作手冊還介紹了經濟責任審計所特有的內容——審計評價及責任認定。手冊具體闡述了審計評價應遵循的重要性原則、客觀性原則和謹慎性原則；經濟責任的三大類別：直接責任、主管責任和領導責任。特別強調了在責任認定時，應本著“權責對等”的基本原則，正確處理前任與現任、個人與集體、失誤和舞弊等責任的界限，按照“誰決策誰負責”、“誰分管誰負責”、“誰簽批誰負責”、“誰召集會議誰負責”等具體原則，對被審計對象履行經濟責任情況作出客觀公正、實事求是的評價。
此外，操作手冊還提供了審計工作中常用的審計文書參考樣式，包括審計取證單、審計工作底稿、審計報告等，以供鄉鎮內審人員在實際工作中借鑒使用。希望鄉鎮內部審計操作手冊能夠成為我省鄉鎮內部審計一線工作者的實用工具，促進我省鄉鎮內部審計工作的規范化和科學化發展。
（省內審協會）
