在后金融危機、全面建設小康社會的背景下，國有企業有迫切進行自身改革的需要，以達到國有資產保值增值最大化目標。而財務管理中的預算管理是對所有企業而言一種有效的管理模式。預算管理是將企業對自身未來整體經營規劃的總體性安排，它是發達國家現代化企業經過多年實踐證明的相對較為成熟的企業管理方法與管理制度。隨著我國市場經濟的發展不斷發展，大部分國有企業已經認識到預算管理的價值和作用，但在具體的實施過程中，國有企業預算管理仍然存在一些問題，切實搞清這些問題并提出管理的具體措施，對改善預算管理，提高國有企業經營決策水平和盈利能力都具有重要的意義。
2003年財政部頒布了《內部會計控制規范——基本規范》和17項具體規范征求意見稿，形成了完整的內部會計控制體系。2006年6月，國務院國有資產管理委員會發布了《中央企業全面風險管理指引》，構建了國有企業全面風險管理體系。2008年6月28日，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制基本規范》。這是我國繼正式頒布和順利實施與國際接軌的《企業會計準則》和《企業審計準則》之后，在會計和審計領域推出的又一與國際接軌的重大改革，意味著中國企業內部控制規范體系建設正在向國際標準靠攏，確立了我國企業建立和實施內部控制的基礎框架。2009年4月26日，財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制配套指引》。該配套指引連同此前發布的《企業內部控制基本規范》，標志著適應我國企業實際情況、融合國際先進經驗的中國企業內部控制規范體系基本建成。配套指引的發布，也為中國企業構建了一個企業內部控制的標準框架，有效解決了政出多門、要求不一、企業無所適從的問題，有利于提高內部控制效率、降低監管成本，有利于優化企業管理和增強企業競爭力，有利于保障經濟安全、維護資本市場穩定。它的實施，對于加強和規范企業內部控制，提高企業經營管理水平和風險防范能力，促進企業可持續發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益等方面都具有重要意義。
一、現階段國有企業內部控制的狀況
1.預算管理管理缺乏有效的修正和考核機制。企業實行預算管理時全部資源的運用和業務開展都受制于預算的控制，為適應企業在實際運行中遇到的一些突發性的問題，企業在事前確定的預算應當為事后的不確定性規劃一定“彈性空間”，與此同時對預算進行“彈性空間”調整必須合理的空間范圍內進行。否則超預算或無預算的項目可能因為預算調整權的濫用照樣進行，從而失去了預算管理原有的目的。
2.預算管理實施中存在的不利因素。主要體現在預算管理與戰略的割裂。 預算在很大程度上定位于戰略的具體化，所以預算的有效性基本上取決于公司戰略的合理性、科學性和可操作性。我國企業預算管理與戰略的脫節非常嚴重。究其原因，一方面是企業戰略管理意識較差，戰略目標本身模糊，表述過于籠統，不具有操作性，不能有效地闡述為具體的目標，不能為預算管理指導；另一方面，由于本文前述的傳統預算管理的財務特性，使得預算不能很好地計釋戰略目標，造成戰略與預算管理的脫節。管理層參與程度不高。主要體現在整個預算管理過程包括方案設計和實施，都需要企業管理高層直接領導和參與，因為預算管理既涉及企業戰略，又影響到日常管理，既涉及資金營運，又涉及整個流程的不同作業層面，企業高層管理者必須承擔起項目負責人的角色，才能讓預算管理順利實施，完成部門之間的協同及文化轉變。而我國企業管理高層對預算管理參與程度顯然不夠，一方面單純地認為預算管理是財務部門或計劃部門的事，另一方面在預算管理各環節中，重預算指標的確定，輕預算執行、控制、獎懲等各環節，肖日弱了預算管理的權威性，使預算管理效果大打折扣。基層員工參與程度較低。基層員工的參與對預算管理的成功是很重要的。由于企業規模的擴大、組織結構的復雜、競爭環境的多變，造成預算信息的復雜和預算信息分布的不對稱。而只有預算信息在各個層面的交流與溝通，才能保證預算數據的科學性、可操作性，保證決策的科學性。企業組織架構不健全。組織架構包括治理結構和內部機構設置兩個部分。完善的組織架構，將為企業內部控制環境奠定堅實的基礎。一些國有企業，雖然建立了董事會、監事會、經理層三權分立的治理結構，但流于形式，董事會并沒有真正發揮作用，且缺少必要的常設機構，加之一些國有企業內部組織機構設置不合理，導致管理效率低下，致使企業雖然具有了現代企業的外殼，卻沒有現代企業的內涵。有的企業傳統業務流程控制比較健全有效，如貨幣資金控制、存貨控制、債權控制、債務控制等，但隨著近年來國有企業股份制改制、企業投資的多元化、籌資渠道的多樣化的出現，在股本交易控制、投融資方面內部控制方面出現問題比較突出，需盡快制定這些方面的控制流程。預算執行不到位。預算的執行需定期提供分析報告，以考察預算數與實際數之間的差額。但在調查中我們發現，部分國有企業在預算管理過程中，只注重預算的編制，忽略對月度、季度等定期報告的提交和分析。同時，一部分企業雖然編制了定期報告，但對報告中出現的與前期預算的偏差不予重視，各種費用與實際不符但只要不影響到期的收益預算，就認為達到預算目標，沒有分析產生差異的原因。
3. 內部審計缺乏應有的獨立性，沒能有效發揮作用。許多國有企業內部審計機構并不能發揮有效的監督作用。其內部審計工作范圍和職責仍限于傳統的審查會計賬目、財務報表等方面，而在內部稽查、監督與評審內部控制性、完整性負責。
4. 風險控制意識欠缺。隨著市場經濟的發展，國際金融危機的持續影響，我國企業面臨的外部環境日益復雜化，企業間的競爭日趨激烈，經營風險不斷提高。控制與防范風險是企業實現經營目標、防止經營失敗的重要手段。目前，我國企業風險意識淡薄的現象相當普遍，很多企業沒有建立一個健全有效的風險預警系統，管理層的風險意識不足，未能從制度上對各種經營活動開展應有的風險評估，未能在業務活動開展之前進行風險控制，使企業時常處于風險經營的境地，甚至給企業造成巨大的經濟損失。
5. 企業文化建設沒有引起足夠的重視。企業文化是企業的經營理念、經營制度依存于企業而存在的共同價值觀念的組合。企業內部控制制度的貫徹執行有賴于企業文化建設的支持和維護。因為企業文化是培養誠信，忠于職守、樂于助人、刻苦鉆研、勤勉盡責的一種制度約束。在良好的企業文化基礎上所建立的內部控制制度，必然會成為人們行為規范，從而才能很好地解決因制度失靈而產生的種種問題。長期以來，我國企業形成了重人情、重過程、多變通的管理文化，使主要依靠制度、程序、記錄和標準化的內部控制難以充分發揮作用，國有企業的內在文化弱化了內部控制的有效執行。
二、解決企業預算管理存在問題的對策
1.借鑒國外先進的內部控制審計經驗。美國 2002 年頒布的《薩班斯法案》要求建立上市公司會計監管委員會（簡稱 PCAOB），并要求美國的上市公司必須實施財務報表與財務報告內部控制雙重審計。 該法案經過近十年的發展已日趨完善。 加拿大、日本等國家也已經仿效美國開始實施類似的制度，歐盟的大部分成員國也修改了相關的法律法規，加強內部控制的信息披露。 我國內部控制審計尚處于起步階段，在實施國有企業內部控制審計時，可以借鑒國外的先進經驗，進一步完善相關規定。
2.完善監督機制。內部監督是確定控制體系是否有效及最大可能減少意外及不測的關鍵，通過監督使企業內部控制過程成為一個不斷修復、自我完善的一個閉環系統。企業首先應當鼓勵全員參與建立內部控制的內部監督機制，充分調動員工參與內部控制監督的積極性。其次，不斷加強審計部門的獨立性，要轉變內審職能，拓寬內審領域，規范審計行為。要努力改進內審方式，由原來的事后審計為主轉向以事中審計和事前審計為主。要定期對內部控制制度的執行情況進行檢查、考核與評價，并形成標準化的內部控制報告，提出改進意見。財政、稅務、審計等外部監督部門要合理分工，注意加強彼此間的信息交流，定期互通情報，形成有效的監督合力。加強對企業內部控制的了解、檢查與監督，加大執法力度，增強威懾力。
3.成立專門的內部控制審計機構。美國要求內部控制審計的主體是由專門機構認證的獨立審計師，而我國尚未成立專門的內部控制審計機構，也就無法由專門的機構進行認證，所以還是由注冊會計師在對企業的財務報表進行審計的同時對內部控制進行審計；并且注冊會計師長期進行審計業務， 相對其他人員來說，具備更專業的知識及技能。 但是當內部控制審計發展到一定階段，要完善國有企業內部控制審計，甚至是所有企業的內部控制審計，還是應該成立專門的內部控制審計機構。
4.加強企業文化建設和人力資源管理企業內部控制應當建立在共同的道德規范的基礎上，因此努力營造企業文化氛圍，培養企業價值觀、企業精神，提升經營境界，培養廣大員工所認同的道德規范和行為方式，才能為內部控制程序的執行創造良好的人文環境。這樣才能加強溝通和交流，消除管理者和被管理者之間的隔膜，發揮每一個人的積極性，形成真正意義上的團隊精神。只有目標明確，觀念相同，內部控制才能更有效。
5.全面實施現代信息技術。現代信息技術不僅能夠及時提供企業內部管理控制所需要的各種信息，使企業集團的各級管理人員能夠準確了解與掌握企業經濟活動，還能有效減少與消除企業內部人為控制存在的影響，使企業內部控制的各環節都能保持銜接，并確保內部控制得到有效實施。當前，現代信息技術已廣泛運用到大部分國有企業內部管理控制的具體工作之中，國有企業還應進一步強化信息技術在內部控制中的應用，通過系統開發、設備控制、數據控制、網絡安全控制和日常控制等各方面的不斷應用，讓現代信息技術在國有企業內部控制中發揮出更為突出的作用。
6.探索和完善國有企業高官監督和激勵機制。企業內部控制的推動與實施很大尺度是和企業高官密切相關的。國資委作為國有企業的股東應當采取足夠的監管措施，落實責任并且嚴格考核內部控制的各項指標，以抑制企業高層管理者的短期行為和違規行為。并且積極探索創新式的激勵機制，需要制定一系列科學的、行之有效的激勵機制，以激勵高層管理人員認真完成各項內部控制條例。
7.嚴格預算考核制度、獎懲措施到位。建立一套適合本企業發展的預算管理考核制度，確定具體的預算管理考核指標，做到考核標準的公平、公開、公正，將預算考核制度化、規范化，每年期末，按照核定的上一年度的預算標準對各部門進行預算情況考核；對于建立的預算管理考核制度尤其是相關的獎懲措施要切實落實，獎罰分明，對預算工作做得到好的，給予一定獎勵。
8. 進一步完善國有企業法人治理結構。良好的法人治理結構可以使所有者、經營者和債權人等利益相關集團相互制衡，是內部控制有效實施的前提。應嚴格按《公司法》的要求，重塑有效的內部管理體系，建立真正意義上的企業法人治理結構。即根據相互分離、相互制衡的原則，形成一個權責明確、協調運轉、有效制衡、適合于企業發展要求的內部治理結構，從管理層面上理順經營者、監督者和所有者的關系，為內部控制制度的設立和實施奠定良好的基礎。
內部控制是公司治理的關鍵環節，是企業經營管理的重要舉措，是企業風險管理的重要內容，在企業發展壯大中具有舉足輕重的作用。企業內部控制是一個不斷發展、完善的過程，在當前復雜多變的國內外大環境背景下，企業的內部控制面臨著嚴峻的挑戰，這就需要在國
民經濟中占據主導地位的國有企業發揮帶頭作用，積極開展內部控制審計工作，以帶動其他企業開展內部控制審計工作，促進內部控制發揮其應有的作用。
參考文獻：
[1]財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會：《企業內部控制規范（2010）》，中國財政經濟出版社2010年版。
[2]陳清泰：《國有企業改革與公司治理》，《南開管理評論》2009 （5）。
[3]姚梅芳.國有企業內部控制優化研究[J].會計之友，2010（8）。
作者：王可
