
【摘要】隨著國家“科技強國”戰略的實施,國家對高校的科研經費投入急速增長,但科研經費大量流失已經成為不爭的事實,嚴重影響了高校科研工作的可持續發展。本文嘗試分析高校科研經費管理不規范的原因,并提出在科研制度建設上遵循科學態度,堅持實事求是,落實管理責任,維護各方合法利益,做到國家、項目單位、個人三者在“責、權、利”上的有機統一,實現科研經費管理的“長治久安”。
【關鍵詞】高校科研經費 科學化管理
一、高校科研經費的管理及研究現狀
“十一五”以來,中央科技經費的財政投入每年以20%以上的速度增長,2009年達1 521億元,各地方財政的投入在2009年總和已經超過中央的直接投入,全國財政科技支出年均增長25.5%,“十二五”期間國家科技研發經費投入占GDP的比例將達到2.2%。
高校作為國家重要的科研基地,其研究領域不斷擴展,科研經費迅猛增加。然而,在科研經費節節攀升的背景下,經費管理中的矛盾和問題日漸凸顯,集中反映為隨意擴大開支范圍、以假發票假業務套取資金、假委托轉移資金、未執行政府采購、未經批準調整預算、年終突擊花錢等,此類違規情況在審計署的相關審計結論中均能得到印證。
中國科協的一次調查也顯示,我國目前的科研資金用于項目本身僅占40%左右,大量科研經費流失在項目之外。同時,隨著我國對科研投入的逐步增加,各類媒體對科研經費的負面評價也逐漸增多,“以課題為幌子,發科研經費的財”已不再是極端的個案。在2007年的兩會上,全國政協委員陶建華就提出警惕科研經費“突擊花錢”的現象。在2012年的兩會上,俞金堯、黃建中兩位委員更是強烈呼吁,要加強對科研經費的科學管理,加大監管力度,防止腐敗發生。因此,科學管理科研經費,事關科技強國的重大戰略,對崇尚科研精神、維護學校聲譽、促進高校科研工作健康可持續發展等意義重大。
近幾年,有關高校科研經費規范化管理方面的學術研究十分活躍,提出了諸如科研管理制度不完善、項目與經費管理脫節、預算不科學、結項不結賬、績效考核不健全等方面的問題及解決對策,為進一步強化高校科研經費管理提供了重要的理論依據。筆者嘗試以旁觀者的角度分析高校科研經費的科學化管理問題,希望能對現有研究結論有所補充。
二、科研經費管理不規范的原因
當前,高校科研經費使用過程中出現的違規甚至違法現象,形式多種多樣。筆者認為,根本原因是制度設計上的缺失,主要表現為科研經費管理中各方的責、權、利界定不清晰,利益保障及違規問責機制落實不到位等。現筆者分析如下:
1. 科研人員的智力報酬得不到合理保障。人是科研活動中最積極、最能動的因素,科研工作者在科學研究中投入了大量的智力勞動,理應得到應有的利益補償,但現有科研經費管理制度中均未有明確列支條款。
目前統領高校科研經費的管理辦法主要有:《國家自然科學基金項目資助經費管理辦法》、《國家社會科學基金項目經費管理辦法》、《國家重點基礎研究發展計劃(973計劃)專項經費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》、《國家高技術研究發展計劃(863計劃)專項經費管理辦法》、《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》、《關于進一步加強高校科研經費管理的若干意見》、《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》等。這些制度共同為國家科技項目的實施繪制出了一幅經費管理的政策“圖譜”,省部級以下單位的科研經費管理辦法大都參照上述辦法制定。
縱觀以上辦法可以發現,在“經費開支范圍”中基本都回避了對科研人員工資性支出的保障條款,僅有“勞務費”開支項目,且限定于支付給課題組成員中“沒有工資性收入的相關人員(如在校研究生)和課題組臨時聘用人員”的勞務性費用。可見,作為科研主力軍的在職科研人員的勞動價值未能被名正言順地列入正常開支,尊重知識價值、勞動價值、創造價值的科學精神未能在制度層面上得到體現。
在科研人員有關收入報酬的“后顧之憂”沒有解除的情況下,很難保證其能安心從事科學研究。他們有可能開動腦筋變通手法套取資金,對自己的智力付出予以補償,于是出現了諸如隨意擴大開支范圍、以假發票假業務套取資金、假委托轉移資金等違規行為。當這種變相補償智力投入的不規范行為未能得到及時而有效的糾正時,很快會形成傳導效應,造成了科研經費使用中的普遍亂象,滋生出許多不良后果。所以,制度設計上對科研人員智力價值認定的缺失是造成經費使用不規范的內因之一。
2. 學校對科研的間接投入得不到有效補償。現行的各類科研經費管理辦法雖然允許項目單位(學校)提取少量間接費用,用于彌補學校為組織和支持項目研究而支出的費用,但提取比例很小,基本控制在3% ~ 5%(部分辦法采取分段超額累退比例法計提),且實行總額控制。而實際情況是,高校不僅要為研究項目無償提供包括房屋、儀器設備、水、電、氣等公共資源類消耗,還要配備科技處等專職管理機構為科研工作提供各類管理服務,更要承擔包括科研人員在內的各類科研工作者的工資、住房、醫療、福利、培訓等大額人員類支出。僅從經費投入產出來說,所提取的間接費用遠遠低于學校對科研工作的間接經費投入,用于補償公共資源類消耗明顯不足,大量的人員類支出和管理服務類支出根本無法得到補償。
而科研經費實行項目負責人制,項目負責人對計提間接費用普遍存在抵觸情緒,認為課題是自己爭取來的,學校“雁過拔毛”,既然已經上交了管理費,就不應再受到更多的管理約束,項目負責人主導著科研經費的支配權。因此,名義上學校獲得了大額的科研項目經費,實際上并不擁有對科研經費的使用權,更沒有從科研項目上獲得多少經濟利益回報。
由此可見,高校不是科研經費的利益關聯方,對科研經費的監管自然缺乏主動意識。只要項目能按時結項通過驗收,科研經費使用得好與壞并不會給學校帶來太多影響。反之,監管過嚴,可能會影響科研人員的工作積極性,從而不利于高校自身目標的實現。事實也證明了這一點,高校對科研經費的管理普遍弱化,得過且過,大多處于被動履職狀態。所以,高校管理的不作為是科研經費使用不規范的重要推手,而制度設計上對高校經濟利益保障上的不到位,也是造成科研經費監管不力的內因之一。
3. 對科研經費的決算審計與問責機制落實不到位。目前,科研主管部門對科研項目驗收時已經引入了審計程序,開展了“績效評價”。但實際情況是,科技主管部門“重結項輕決算”,項目驗收時更注重研究成果的分量,尚未將決算審計結論作為管理科研經費的有力武器。而審計機構對科研領域的了解程度有限,審計過程也十分簡化,對被審計項目的實施過程和具體情況的了解還不夠深入,經費使用過程中的違法違規行為很少被提及并寫入審計報告,相關責任追究更是鮮有提及。很難見到某個項目因決算審計有異議而不被驗收結項,科研經費管理的最后一個關鍵環節沒有得到應有的重視,審計效果沒有真正顯現。
弱化的科研經費決算審計與問責制度可能導致兩種結果:①使審計流于形式,削弱了審計監督的嚴肅性;②弱化了高校科研工作者對經費管理的責任意識和法律意識,解除了他們對不規范使用經費的“后顧之憂”,使管理更加混亂。
三、科研經費科學化管理的政策建議
1. 變“堵”為“疏”,給予科技工作者合理的智力報酬。作為生產力最活躍要素的“人”的智力勞動是科學研究中最關鍵的決定性因素,理應得到合法報酬。在英美等國家,學校對有科研能力的教師僅承擔9 ~ 10個月的工薪,鼓勵教師通過科學研究獲取額外的薪酬。我們也應該允許高校科技工作者在探索科學未知中通過智力勞動獲取報酬,甚至“先富起來”,并為其提供制度保障。
筆者建議,從科研經費管理的制度設計上疏通智力報酬的列支渠道,增加“工資性支出”項目,明確課題研究人員不論有無工資收入,均可按科研貢獻大小從科研經費中獲得相應報酬,并實行20% ~ 30%的比例控制或總量限定。這樣科研人員從項目開始就能清楚自己的智力付出將得到的回報額度,從而激發研究人員的創新潛能,讓廣大科研人員不再為智力投入得不到回報而苦惱,進而能夠集中精力進行科學研究。具體操作時可將激勵與約束相結合,實行“獎勵性支付”方式,課題研發期間僅保留“工資性支出”額度,待課題結項通過上級主管部門驗收后方可發放,中途停止或未達到預期研究目標的不予支付,從而最大限度地保證智力報酬對科學研究的促進作用。
同時,為杜絕科研人員侵吞科研經費,違規套取資金,在制度設計中還應同步對其他各項開支提出更細化更嚴苛的管理規定,以經費開支的合法性、相關性、合理性為界定標準,使經費開支范圍更清晰,違規問責更嚴厲。
2. 變“要我管”為“我要管”,使高校成為科研經費的利益關聯方。目前,高校被動地承擔著管理科研經費實施過程的重任,實際管理效果并不理想。如何使高校變被動為主動,激發高校對經費管理的主觀能動性,這對規范科研經費管理至關重要。筆者建議借鑒國外經驗,完善政府對高校科研管理的補償和處罰機制,使高校成為科研經費的利益關聯方,并承擔全部的管理職責和違規成本,變“要我管”為“我要管”。
具體做法是:改變現行“提取間接費用”的補償模式,避免課題組與學校之間產生抵觸情緒,按立項課題的80%撥付項目經費,全部歸課題組按規定使用,剩余20%經費作為對學校科研管理中各類消耗的間接費用補償。待課題結項時,項目決算審計合規、研究成果通過驗收鑒定后一次性撥付到學校,實現學校投入與補償的良性循環,以提升高校科研的整體競爭力,確保學校科研活動的可持續發展。同時規定,高校必須切實履行對科研經費的管理職責,強化經費使用的過程控制,確保科研經費開支的合法性、相關性和有效性。對審計中發現的違規情況,除了責令課題組立即整改,還將從留存的20%補償經費中扣罰;項目審計不合格、未通過驗收或中途停止,主管部門將不予撥付補償經費。
由此,將使學校在科研管理中的責、權、利更加清晰,對經費使用中的違規懲處與學校的利益補償緊密掛鉤,從而提升高校的管理責任心,有效調動高校對經費管理的主動性,促使學校積極維護自身聲譽和利益,嚴把經費使用的過程審核關,杜絕隨意濫用科研經費,督促科研人員潛心從事科學研究,提高科研經費的使用效率。
3. 變“重結項輕決算”為“先審計再結項”,把好經費管理的終結關。作為財政資金安排的科研經費,其項目結題驗收時既應對科研成果進行科學論證,還應對經費使用效率進行嚴格考核,“兩手抓,兩手都要硬”,既要獲得高質量的科研成果,又要高效益地使用經費。筆者認為,項目決算審計是評價科研經費使用是否規范高效的最關鍵的一道“防火墻”,應予牢牢把控,充分發揮審計職能,將決算審計結論作為項目是否進行成果驗收的前提條件,從制度設計上對經費管理與考核提出更高、更明確的要求。
首先,上級科技主管部門應高度重視審計功能,加強對中介機構審計過程的考核,以確保審計結論的客觀、真實、全面,為經費績效考核提供強有力的支撐。其次,要充分利用審計結論,強化違規問責,只有審計人員對經費使用情況的評價合格,方能進行項目驗收;對審計報告提出的不合規情況,應責令課題組及項目單位立即整改,并分別從預留給課題組的人員經費和預留給項目單位的間接費用中等額扣罰,對嚴重違規行為甚至應追究刑事責任,以強化對項目單位和課題組的違規懲戒。嚴把審計這道“防火墻”,可有效維護財經制度的嚴肅性,并促使科研人員徹底放棄違規的僥幸心理,合規高效地使用經費。
總之,規范管理和有效使用科研經費,既是貫徹執行國家“科技強國”發展戰略的基本要求,也是對神圣的科研精神的基本尊重。所以,在科研制度建設上更應遵循科學態度,堅持實事求是,積極落實管理責任,維護各方合法利益,做到國家、項目單位、個人三者在“責、權、利”上的有機統一,這樣才能實現對科研經費管理的“長治久安”。
主要參考文獻
1. 邵積榮,鄭惠芬.高校科研經費管理現狀及對策探討.教育財會研究,2012;4
2. 劉玉團.高校科研經費管理五大核心觀念的增強.科技創新導報,2010;20
【作 者】
李德生
【作者單位】
(河海大學〈常州校區〉財務部 江蘇常州 213022)