【摘要】 本文首先構建由績效管理理念、管理內容、治理結構和管理制度四個要素構成的績效管理模式分析框架，并應用該分析框架構建政府投資項目績效管理模式的基本構架，在分析國際金融組織（IFI）在華貸款項目的管理模式經驗的基礎上，探討政府投資項目的績效管理模式，即建立以政府為主導、公民部分參與，項目辦管理與第三方咨詢機構評價（治理結構），公共項目過程監測與績效評價，并通過制度化建設保障其運行的績效管理模式。
【關鍵詞】 政府投資項目 績效管理模式 治理結構
政府投資項目指的是由政府投資為主，具有公共或公共性質的項目，其資金來源包括財政資金、債券、國內外政府贈款及國家財政提保的國內外銀行組織貸款（丁茂戰，2006）。目前，我國政府公共支出績效評價制度框架和實施體系尚未建立，對政府投資項目全周期的監測與績效管理缺位，項目“投入—產出”的信息不透明，投資的績效無法有效衡量，導致政府公共支出的低效性、不公平性和盲目性，影響了政府公共管理的效率和公信力。建立適合的政府投資項目績效管理模式，是規范政府公共支出的重要方面，為改善政府公共管理效率提供了新的途徑和方法。
一、項目監測與績效評價的相關文獻回顧
在項目管理中實現多元主體的協同管理模式成為西方政府投資項目監測與績效管理發展方向。市場化在20世紀70年代末至80年代初的“新公共管理運動”后被引入當代政府管理中。在政府投資項目中，市場化與多元主體協同治理成為公共管理的新愿景。Stake（1975）很早便提出響應式評價模式，即通過與利益相關者的互動協商過程來確定評價的參數和評價的標準，認為利益相關者參與監督和評價是公共項目績效管理的發展趨勢。
目前常見的公共項目的建設模式是公—私合作模式（PPP），這種多元資金帶來的混合組織形式，更要求項目管理上改變公司治理和責任性的假設和安排。為保證項目管理的成功，其監測及績效評價模式上應滿足項目利益相關者關于項目管理過程的需求，即通過許多公共和私人行為者的相互依賴、協調和信任來建立績效管理網絡。
建立利益相關者管理網絡是為了對政府投資項目的行為進行有效的監測與評價。從20世紀80年代開始，術語“監測與評價（M&E）”已經被廣泛地使用。在20世紀80年代早期，Casley和Lury（1981）作為關鍵成員，在世界銀行里建立了M&E模塊并開始在世界范圍內推廣。以世界銀行為代表的國際金融組織在對全球各國的投資項目中，建立基于利益相關者網絡的監測與評價體系，對項目的開展過程和項目的結果進行監測和評價。M&E在評價界已經相對成熟和穩定，將成為項目管理的重要部分（Crawford，Bryce，2003）。亞洲開發銀行同樣建立了項目績效監測體系（PPMS），該監測體系有利于項目管理者對項目進行的過程進行有效的控制。
國內許多學者認為應該在今后的項目管理中將利益相關者尤其是公眾納入到項目的監測與績效評價體系中來，體現公民為本、責任政府的理念，實現結果導向、分權化協作。尹貽林和杜亞靈（2011）論證了公共項目監測與績效評價的治理結構模式對績效改進的重要作用。鮑良、楊玉林（2008）認為應通過獨立的后評價機構，完善信息反饋機制的評價體系等途徑來完善財政支出項目的管理。
二、政府投資項目績效管理模式分析
政府投資項目一般都具有公共品或準公共品的性質。這是由于公共品存在經濟外部性，在產權關系難以明確的情況下，私人資本一般不愿投資而存在市場失靈現象，因此常以政府投資介入的方式解決公共品供給不足的問題。
雖然可以引入貸款以及發行債券，或是引入社會贈款等方式籌措建設資金，但最終大部分的投資費用是由財政資金支付。財政資金的來源是納稅公眾，隨著社會民主化意識的增強，納稅公眾對財政資金使用方式、效率和效果等的知情要求越來越高。一些地方的納稅公眾甚至可以通過一些方式參與到政府投資項目的相關決策中。因此，政府投資項目的公共品與準公共品的性質使項目存在績效管理的必要性，其績效管理模式應該反映公共品與準公共品的特征。
項目績效管理模式的構成要素可以劃分為績效管理的理念、績效管理的內容、績效管理的治理結構及績效管理制度四個方面。以績效管理理念為核心，管理內容、治理結構及管理制度為載體，形成項目績效管理模式分析框架（見圖1）。
1. 績效管理理念。政府投資項目績效管理應該以民為本，體現“取之于民，用之于民”的特征。這不但是政府投資項目管理理念發展的趨勢，也是公共財政支出的根本出發點。
2. 績效管理內容。政府投資項目的績效管理需要達到兩個目的。一是對項目建設過程中的績效進行有效的監測，使項目在建設中及時發現問題，實現持續的績效改進；二是使各利益相關方能夠及時了解項目相關信息，特別是政府相關管理部門通過績效管理機制實現對項目的監督和管理，社會公眾也通過績效管理機制了解項目情況。
3. 績效管理的治理結構。周志忍（2007）認為績效評估目標分為“外部責任”和“內部控制”兩種，發達國家偏重于外部問責，我國傳統績效管理更多著眼于內部控制，監督評價結果為內部應用，形成了內向型、單向性、控制取向為特點的管理導向型績效評價。而目前績效管理的治理結構適合于管理導向型的績效管理。因此，治理結構應該向適合于第三方開展獨立評價的組織形式改進。
4. 績效管理制度?？冃Ч芾碇贫仁菫榱丝冃Ч芾砉ぷ骶哂泻戏ㄐ院蛷娭菩?，尤其在引入新績效管理模式時將起到推動和保障的作用。目前，我國政府投資項目的績效管理逐漸由“管理導向型”向“外部問責型”的轉變過程，需要將績效管理的理念、內容、治理結構寫入績效管理制度中，以推動新績效管理模式的運行。
三、IFI貸款項目績效管理模式的經驗
我國從1980年開始利用國際金融組織貸款，貸款項目一般集中于公共品與準公共品領域。從20世紀90年代中期開始，世界銀行在項目治理方面于世界范圍內起到主導作用，并得到其他國際機構、政府、協會以及大學研究網絡的支持（Jean-Pierre Gaudin， 2002）。IFI貸款項目的績效管理模式主要以世界銀行管理模式為主導。經過多年實踐證明，國際金融組織的貸款較為成熟的項目管理模式促進了貸款地區公共項目建設效率和管理水平的提高。
1. IFI貸款項目的績效管理理念。IFI貸款項目領域以聯合國發展規劃的千年發展目標（MDG）為指導，主要集中于社會發展的援助項目。其績效管理理念以人為本，項目目標關注項目區弱勢群體是否能在項目中獲益，是否保證受影響公眾的生活水平不低于項目開展前的水平。
2. IFI貸款項目的績效管理內容?？冃Ч芾韮热菖c其管理理念匹配。IFI貸款項目關注兩個方面：一是項目本身的效率及效果，即對項目施工活動開展進度、資金給付進度以及項目效果實現進度進行監測與評價；二是項目區受影響群眾的生活狀況改善情況，即進行外部監測、移民監測及少數民族監測等監測活動。通過持續的項目監測活動和每年定期的績效評價活動，及時了解項目的進展及項目區受影響公眾的生產生活恢復情況。
3. IFI貸款項目績效管理的治理結構。IFI貸款項目的治理結構建立了項目的自監管、國際金融組織項目團隊的監督及國內第三方咨詢機構的三維監督機制，通過對項目立項和建設環節的“過程”和建設的“結果”進行監督和控制，促使項目結果與其目標一致。其治理結構如圖2所示。
（1）項目的自監督體系。項目的自監督體系由項目管理辦公室（簡稱“項目辦”）負責。項目辦負責項目的管理、溝通、協調和監督，按照國際金融組織所要求建立自控制體系，并指導和督促項目業主定期進行自評和總結等自控制活動。項目辦將這些項目管理過程中的資料按照國際金融組織的要求進行歸檔管理及備案。通過這一過程，實現對項目過程的監督和控制。
（2）國際金融組織自有團隊監督機制。項目的管理由國際金融組織中的項目經理具體負責，根據項目的特點，項目團隊由工程專家、環境專家、移民專家等各方面專家組成。通過咨詢團和檢查團的方式，在項目的可行性研究、項目進行過程及完工階段的整個項目運行過程，對項目進行監督和指導，降低信息不對稱所帶來的風險。
（3）第三方監督機制。國際金融組織要求項目對第三方咨詢機構進行招標。各第三方咨詢機構按照國際金融組織規定的績效評價框架，對項目進行連續或是定時監測，定時形成項目的監測報告，并協助檢查團對項目進行檢查。第三方咨詢機構的監測為國際金融組織的“過程監測”提供基礎的項目進展情況數據。
4. IFI貸款項目績效管理制度。IFI貸款將績效管理的內容和治理結構形成制度化的規定，將項目的管理制度形成法律文件匯編，從制度層面保障績效管理工作的進行。
以項目信息的收集溝通協調難點為例，針對項目信息的收集溝通協調，IFI貸款項目在項目貸款協議中將項目辦的建立寫入條款，規定了項目辦的人員構成及機構組織，以及項目辦所承擔的責任及所能行使的權利。同時，將項目辦是否履行工作職責納入項目監測的內容中，是IFI項目檢查團績效評價報告的重要內容。
再看IFI是如何保障公眾參與的，其規定移民發展規劃的制定過程中，關注項目區公眾的生活是否因項目的進行受到不利影響，規定第三方咨詢機構對公眾做相關調查了解，并要求制作項目介紹及公眾申訴渠道介紹的小冊子在項目區進行分發，IFI項目檢查團同樣會通過項目的訪談調查核實第三方咨詢機構的工作。
IFI貸款項目將績效管理模式開展的關鍵環節寫入相關制度規定中，保障了績效管理模式的進行。
四、政府投資項目績效管理模式建議
借鑒IFI貸款項目的經驗，結合我國管理體制的特點，現階段我國的政府投資項目績效管理模式可以建立以政府為主導、公民部分參與、項目辦管理與第三方咨詢機構評價結合，進行公共項目過程監測與績效評價，并通過制度化建設保障其運行的績效管理模式。
1. 樹立政府主導、公民部分參與的管理理念。目前在國內政府投資項目的可行性研究階段，正逐漸引入“社會穩定風險評估”，各地陸續出臺了相關制度，規定社會穩定風險評估成為可行性研究的必要環節。目前社會穩定風險評估的內容仍在探討之中，可以嘗試在這一環節對項目區公眾生活狀況進行調查，并評價項目對公眾造成的影響，以及對比并評估項目對公眾的補償方案。同時，嘗試將這一過程建設為公眾意見收集的平臺，使公眾參與的渠道得以拓展。通過制度創新，促進政府投資項目的績效管理理念由管理者導向的內控型向公民參與的外部問責型轉變。
2. 績效管理內容圍繞公共項目過程監測與績效評價展開。績效管理內容包括：①根據績效管理的理念制定項目的績效目標，包括建設目標和社會發展兩大目標。建設目標根據項目建設的目的進行設定，社會發展目標則通常包括環境和公眾生活水平等方面的發展目標。②建立項目建設過程監測體系，根據項目績效目標，設定項目的監測指標體系，依據指標體系對項目建設過程中的信息數據進行收集備案。③建立項目的過程評價機制，在項目進行過程中，選取項目多個階段性的時點，利用監測體系中的項目信息及其他調查信息對項目的績效進行評價。④對評價的結果進行應用，尤其重視將階段性評價的結果反饋給各利益相關方，并應用評價結果促進項目建設過程中績效的改進。績效管理的核心是建立項目過程監測和績效評價體系。
3. 建立項目辦管理與第三方咨詢機構評價結合的治理結構。可以借鑒IFI貸款項目的治理結構的經驗建立我國政府投資項目績效管理的治理結構（如圖3所示），即形成項目辦管理與第三方咨詢機構評價結合的雙重績效管理治理結構：
（1）以項目辦為核心的項目績效自管理體系。目標是建立一個整合的項目數據收集平臺。對于政府投資項目而言，項目的建設信息分布在各政府部門及建設單位，項目的過程數據是零散的和分割的。因此項目辦作為項目信息收集平臺，可以在項目建設過程中協調各政府部門及建設單位，且負責收集有關項目的過程數據，為項目績效評價提供多維信息。
（2）第三方管理體系。第三方管理體系由多個第三方咨詢機構組成，承擔的功能主要有兩大類：一是作為公民參與項目的溝通渠道，如立項階段對公民意見的收集，從建設到完工階段對項目區受影響群眾生活狀況的監測及公民對項目效果的評價等；二是作為績效評價的主體，利用項目辦的整合信息平臺中的項目數據，對項目的績效進行評價。
4. 完善制度以推動新績效管理模式的實現。國際金融組織通過《貸款協議》和《項目協議》等法律文件形式，保證項目績效管理體系的正常運行。目前政府投資項目績效管理模式仍處于探索期，需要通過制度推進績效管理理念的轉變，促進績效管理內容的創新和績效治理結構的改變。
【注】 本文系2011年南寧市科學研究與技術開發計劃“南寧市重大科技項目績效評估調查研究”以及廣西財經學院校級課題“公共項目績效評價體系研究”（項目編號：2013B029）階段性研究成果。
主要參考文獻
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8. 鄭方輝，王琲.基于滿意度導向的政府公共項目績效評價.廣東社會科學，2010；2
【作 者】
扈劍暉
【作者單位】
（中央財經大學政府管理學院 北京 100081 廣西財經學院工商管理學院 南寧 530003）
