【摘要】 本文選取福建省2000 ~ 2011年政府創新資金投入相關數據，采用相對比較法對福建省財政科技撥款額、政府投入R&D經費額、政府創新資金投入產出率等指標進行了縱向比較，同時將之與全國及江蘇、廣東兩省進行橫向比較，分析結果表明福建省政府創新資金投入效率不高，并深入分析了其中的原因，提出了相關政策建議。
【關鍵詞】 政府創新資金 比較分析 投入產出效率
創新能力已然成為一個國家或地區經濟發展潛力的首要標志，政府是提高創新能力的重要力量。近年來，福建省政府對科技創新的支持力度不斷加強，政府創新資金的投入量逐年增加，財政科技撥款額由2000年的8.19億元增長到2011的40.79億元，R&D投入額從3.09億元增長到18.31億元，年均增長率超過了20%，培育了一大批有特色的科技型企業，形成了一批具有競爭力的新興產業。但必須認識到，政府創新資金不可能無限增加，只有提高資金使用效益，才能更好地促進企業的壯大與社會經濟的持續發展。
一、福建省政府創新資金效率現狀
1. 福建政府創新資金投入產出評價指標選擇。在我國，反映政府創新資金投入有兩項總量指標，一項是財政科技撥款，另一項是政府投入研發額；創新產出最直觀的表現是專利發明的涌現和由創新帶來的經濟發展。因此，本文選取政府投入R&D資金額和財政科技撥款作為政府創新資金的投入指標，專利申請數和GDP作為政府創新資金的產出指標，用政府創新資金的投入產出之比來反映創新資金效率。
2. 福建省政府創新資金投入產出總體情況。通過對基礎數據的整理發現，雖然近年來福建省政府創新資金投入量逐年增長，但資金使用效率并沒有逐年提高。
圖1所示，僅2000 ~ 2002年效率稍有提高，自2002年起創新資金效率逐年降低，GDP/政府創新資金浮動較大，統計圖呈扁平倒U形，專利數/政府創新資金在2003 ~ 2007年間均處于平穩低效率狀態，說明福建省政府創新資金投入產出效率非但沒有得到改善，反而愈來愈低。2011年，政府每投入1億元創新資金帶來955.77億元的GDP產出以及1 765.42項專利的涌現，2011年后情況得到改善。
3. 創新投入與GDP比率的縱橫向比較分析。福建省政府創新資金的投入在一定程度上帶動了本地區GDP的增長，如圖2所示，2000 ~ 2011年，福建省GDP由3 764.54億元增加到17 500億元，達到了年均16%的增長率，但同期江蘇、廣東省的GDP年平均增加率達到了17%、16.5%，2011年分別增長到48 604、53 210億元，這兩省的政府創新資金投入對GDP的帶動效應更為明顯。
從政府創新資金投入與GDP的比率上看，福建在2000 ~ 2007年間總體比較穩定，高于全國平均水平，但在2007年后比率開始下降，2008年比2007年效率下降了15%，2009年比2008年效率下降了5%，且一直沒有得到改善。而截至2011年，江蘇省每億元資金投入帶來超過4 000億元的GDP產出，福建省遠遠不及，這說明福建省創新資金的利用效率存在較大的提升空間。
4. 創新投入與專利產出比率的縱橫向比較分析。如圖3，福建省專利申請數與江蘇、廣東省也存在較大差距，其總數是江蘇省的9.32%，廣東省的14%，增長率亦低于江蘇、廣東。
福建省政府創新資金投入與專利申請數的比率上下波動幅度較大，甚至出現大幅度負增長，2007年后增長速度加快，基本維持在每億政府創新資金的投入促進680.7項專利申請數。與全國相比，雖然福建省稍高但波動較大，發展極不穩定，截至2011年，江蘇省每億元創新資金帶動23 587.3項專利數的涌現，福建省此比率僅達到江蘇省的50%，說明福建省努力縮小差距的同時低效的現狀明顯，提升空間依然很大。
通過上述對比可以發現，福建省無論是創新資金投入的絕對量還是研發經費占GDP的比重的相對量均處于較低水平，資金投入結構不合理，基礎研究、應用研究所占比例過低，特別是專利產出效率只達到江蘇、廣東兩省50%左右，政府創新資金投資效率低下。
二、福建省政府創新資金投入產出效率低下的原因
1. 政府創新資金投入機制不合理。
（1）政府創新資金投入不足。2000 ~ 2011年間，福建省財政科技撥款額增長了近4倍，政府投入研發額也增加了近6倍，但過與廣東、江蘇省對比，福建省無論是投入總量還是投入量的增長速度都遠遠不及，并且差距逐年加大。2011年福建省政府創新資金的投入僅為廣東省的15.07%，江蘇省的21.5%，R&D/GDP不僅低于發達省份，甚至低于全國平均水平，這也在一定程度上解釋了福建政府創新資金投資為例低效。
（2）政府創新資金投入結構不合理。政府投入R&D的資金按結構分為基礎研究、應用研究、試驗發展?；A研究是認識自然現象，解釋自然規律，獲取新知識、新原理、新方法的研究活動，是推動原始性創新的動力與經濟保持持續競爭力的源泉；應用研究是將基礎研究應用于實際的初探，為達到預期的目的進行具體方法和技術途徑的探索；試驗發展利用基礎研究、應用研究將所獲得的知識轉化成切實可行的計劃，是為創新活動進行實質性改進而開展的與生產活動直接相關的系統性工作。
如表1所示，福建省創新資金中基礎研究、應用研究所占比例一直極低，甚至出現下降趨勢，2011年R&D經費支出中代表原創性研究的比例僅有8%，其中基礎研究2.45%，應用研究5.55%，低于同期全國基礎研究和應用研究經費所占比例的17.2%，與2000年相比，福建基礎研究經費支出不但沒有增加，反而降低了0.66個百分點，研發活動向試驗發展傾斜，過多關注科技創新帶來的短期利益，基礎研究和應用研究投入嚴重不足。
（3）政府創新資金投入方式欠佳。福建省應當立足于經濟發展的實際情況，積極探索政府創新資金投入方式。
如表2所示，雖有諸多投入方式，因財政撥款作用明顯、實際易操作控制，90%以上創新資金選擇此種投入方式，但這樣的方式缺乏一定科學性：首先，政府創新資金投入中大部分屬于無償資助，如果財政收入增長速度不夠快，政府創新資金的投入就不能得到很好的保證。其次，無償資助壓力小，易帶來資金使用的浪費，滋生尋租行為。再次，要獲得政府創新資金需向國家、省或市申請，得到授權后才能得到資助，這種方式不能完全適應市場經濟的要求。最后，為了規避投資的風險，目前政府創新資金投入主要傾向于規模大、底子厚的大企業，雖然福建省創立了科技型中小企業技術創新資金，扶持各種所有制的科技型中小企業，但這部分資金多數以“撒胡椒面”的方式平均使用，對于小企業，民營企業及民營機構一般情況下很難獲得資助，創新資金投入產出效率不高。
2. 政府創新資金的帶動效應不明顯。政府資金投入主要起著引導、帶動的作用，通過政府資金向基礎研究、重點領域的投入，吸引拉動數倍于政府資金的企業和社會資金投入到創新活動當中，加上稅收優惠等間接支持方式的進一步引導，刺激各方創新資金的投入。
江蘇省政府創新資金投入平均每增加1萬元，則帶動企業平均投入資金增加9.37萬元，帶動全社會科技活動經費投入增加12.55萬元，廣東省在帶動企業和全社會資金投入上分別為15.02萬元和18.62萬元，兩省政府投入R&D的數額平均占R&D總數的1.68%、8.18%，其余資金都來自企業和社會。
相比之下，福建省政府創新資金的帶動效應還不是很明顯，雖然出臺了各種鼓勵創新的政策，也并沒有帶來過多的創新資金，2000 ~ 2011年政府投入研發經費以年均近20%的增長速度投入，而企業投入研發的資金年均增長率卻僅為26%，政府資金的投入沒有明顯帶動企業、社會資金的投入增加，全部研發經費中平均11%的經費均來自于政府投入，此比例大于江蘇、廣東兩省，政府的引導作用未能有效發揮，勢必影響創新資金投入產出效率的提高。
3. 創新資金管理水平低下。目前福建省對政府創新資金的管理基本上延續計劃經濟時期的集中管理的方式，政府提供并分配資金的同時兼任監管角色，尚未形成有效的委托代理機制，在角色上缺乏相互監督機制，從而造成一些地方借科技創新東風，采用移花接木等手段套取政府創新資金后不用于科技創新活動，而是用于招待送禮、更新交通工具等，致使資金投入不足與嚴重浪費并存。
另外，不重視全過程管理。創新資金在項目申報、實施、評估等過程中不重視項目全過程監管，往往只是在項目申請的初期給予考核，到中后期監管力度大大減弱，政府對企業技術指導、知識產權保護等方面的工作沒有跟上，使得項目沒有達到預期效果。在創新活動的過程中缺乏有效的“產學研”聯動機制，導致創新活動分散，項目中后期缺乏科學調控，科技創新與經濟脫節，研發與應用分離，項目的成功率低，阻礙了科技成果轉化的進程。福建省每年有100多項成果通過鑒定，但其中90%無法轉化生產力。
4. 創新資金資助項目評審與驗收機制缺陷。福建省政府創新資金的配置很多是以項目的形式投入創新活動，對資金的投入領域、對象沒有很嚴格的規章制度加以約束和控制，使得在項目評審不公正、不科學，行政干預多，增加了政府創新資金的機會成本，同時也易滋生各種腐敗行為。事實上項目驗收的主體只有委托方和被評價方，由于委托方和政府這個受托方實屬隸屬關系，獨立性較差，項目的驗收容易收到干擾，驗收結果與實際項目所能帶來的效益并不相符。
三、建議
1. 完善政府創新資金投入機制。結合省內創新實際需要和創新能力，加大投入力度，將資金投入與地區的GDP和財政收入聯系起來，建立一個資金持續增長的投入機制；結合地方科技優勢加大對基礎研究的資助；適度投入資金資本化，以債券或股權的方式投入，讓創新主體在得到資助降低開發風險的同時也承擔相應的義務；有所側重地將資金投入支柱產業、重要傳統產業，統籌兼顧眾多中小型民營企業的創新活動，合理配置各項資源，切實做到“財盡其用”。
2. 拓寬創新資金來源渠道，引導社會資金。創造良好的創新環境以及多元化的金融資本市場，通過稅收優惠、貸款貼息、財政擔保等政策調動社會投資積極性，建立由政府打頭陣，各種金融資本加入創新活動的類似風險投資的組合，推進民間資本、外資和風險投資機構的積極參與投資。
3. 推行職業經理人制度，明確政府與資金管理人的責任，并實施全程追蹤管理與監督。同時，完善科技項目評審與驗收機制，應該以市場為導向，推行項目招投標制度。
4. 由政府創新資金牽引，以行業商會為依托、引導不同創新主體、開展聯合創新，更好地引導政府創新資金的有效使用。
【注】 本文受福建省軟科學項目“產業技術創新聯盟配套優惠政策研究”（編號：2011R0069）、華僑大學中央高?；究蒲袠I務費專項基金（編號：JB-SK1126）、華僑大學科研基金項目（編號：10BS325）及泉州市科技計劃重點項目（編號：2011Z9）的資助。
主要參考文獻
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5. 張玉賦，張華.江蘇省科技投入的績效模型分析研究.中國科技論壇，2006；5
【作 者】
胡 珊 曾繁英（教授）
【作者單位】
（華僑大學工商管理學院 福建泉州 362021）
